CC BY
54УДК 341.1; 342.4
DOI: 10.18522/2313-6138-2021-8-4-4
Бирюков Павел Николаевич,
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой международного и евразийского права, Воронежский государственный университет, 394018, г. Воронеж, Университетская
площадь, д. 1, email: [email protected]
Biryukov, Pavel N.,
Doctor of Law, Professor, Head of the Department of International and Eurasian Law, Voronezh State University, 1 Universitetskaya Sq., Voronezh, 394018, Russian Federation, email: [email protected]
ВЕНЕЦИАНСКАЯ КОМИССИЯ И РОССИЯ: ОЦЕНКА
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ИНОСТРАННЫХ АГЕНТАХ
♦
VENICE COMMISSION AND RUSSIA: ASSESSING LEGISLATION ON FOREIGN AGENTS
АННОТАЦИЯ. В статье анализируются Заключения Венецианской комиссии относительно поправок в законодательство РФ об иноагентах. Автор подробно изучает документы Комиссии и характеризует их с точки зрения действующего международного права и интересов Российской Федерации. Подчеркивается несостоятельность претензий Комиссии.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: Венецианская комиссия; Россия; изменения в законодательство; иностранные агенты.
ABSTRACT. The article analyses the Venice Commission's Conclusions about amendments to the Russian legislation on foreign agents. The author studies in detail the documents by the Commission and characterises them in the context of the applicable international law and the interests of the Russian Federation. It is pointed out that the Commission's claims are invalid.
KEYWORDS: Venice Commission; Russia; changes in legislation; foreign agents.
ОБРАЗЕЦ ЦИТИРОВАНИЯ: Бирюков П.Н. Венецианская комиссия и Россия: оценка законодательства об иностранных агентах // Вестник Юридического факультета Южного федерального университета. 2021. Т. 8, № 4. С. 26-31. Б01: 10.18522/2313-6138-2021-8-4-4.
FOR CITATION:
Biryukov, P.N. Venice Commission and Russia: assessing legislation on foreign agents. Bulletin of the Law Faculty, SFEDU. 2021. Vol. 8, No. 4. P. 26-31 (in Russian). DOI: 10.18522/2313-6138-2021-8-4-4.
© П.Н. Бирюков, 2021
В последнее время мы все чаще наблюдаем претензии коллективного Запада к России, в том числе в области конституционного права. Особую активность проявляют европейские коллеги. Сегодня речь пойдет о Европейской комиссии за демократию через право (далее — Комиссия, ВК) [10]. Как известно, ВК анализирует как уже принятые законы, так и законопроекты, и дает рекомендации государствам по совершенствованию правового регулирования в своих Мнениях/Заключениях1.
В связи с российским законодательством об «иностранных агентах» Комиссия вынесла два Заключения.
В Заключении 2014 года [6] Комиссия критиковала актуальное на тот момент законодательство об иностранных агентах. Отмечался проблемный характер обязательств, возложенных на некоммерческие организации (НКО) — «иностранных агентов» по сравнению с другими общественными объединениями (далее — ОО). Они, по мнению Комиссии, не были оправданы целью обеспечения прозрачности и препятствовали деятельности НКО. Комиссия пришла к выводу, что российское законодательство об иностранных агентах не соответствует основным стандартам прав человека. России были даны рекомендации по улучшению действующих норм.
В июле 2021 года Комиссия выдала новое Заключение о совместимости с международными стандартами в области прав человека серии законов, принятых Государственной Думой России между 10 и 23 ноября 2020 года, вносящих изменения в законы, касающиеся «иностранных агентов» [7].
Венецианская комиссия отметила, что новеллы «обширны и сложны», и проанализировала следующие законопроекты:
1. Проект закона № 1052523-7 «О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" в части совершенствования правового регулирования деятельности некоммерческих организаций».
Комиссией отмечалось, в частности, что: а) выполнение НКО и их структурными подразделениями функций иностранного агента необоснованно расширяет понятие «иностранные источники» НКО, включая финансирова-
1 Opinion — англ., Avis — фр. Я буду использовать термин «заключение» как наиболее отражающий содержание документа.
ние, полученное от российских юридических лиц, бенефициарными владельцами которых являются иностранные граждане или лица без гражданства;
б) поправки обязывают НКО и их структурные подразделения представлять свои программы и другие документы в Минюст России, который правомочен решать, может ли НКО реализовывать эти программы. В случае непредставления документов Министерству юстиции РФ предусмотрена ликвидация организации по решению суда;
г) новеллы требуют, чтобы ОО — иностранные агенты отчитывались Минюсту о своей «политической деятельности» и о том, как они расходуют свои «иностранные» средства;
д) закон запрещает структурным подразделениям иностранных МНПО регистрироваться в жилых помещениях.
Указанные изменения, которые констатировала Венецианская комиссия, никак не вписываются в западные представления о «демократии для России».
2. Законопроект № 1057914-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности». Здесь Комиссия отметила, что закон:
а) вводит дополнительное основание для проведения внеплановых проверок НКО в случае получения властями информации о том, что ее деятельность «не соответствует уставным целям и задачам»; при этом проверки могут длиться до 45 дней;
б) расширяет понятие «иностранные источники» НКО, включая косвенное финансирование, полученное от российских граждан или организаций, которые, в свою очередь, сами получили средства из иностранных источников или от посредников;
в) требует от незарегистрированных ОО, получающих иностранное финансирование и участвующих в политической деятельности, регистрироваться в качестве иностранных агентов. Кроме того, указанные структуры обязаны ежеквартально отчитываться о суммах и целях иностранного финансирования и фактических расходах. Наконец, теперь необходимо маркировать материалы НКО указанием на статус «иностранного агента»;
д) расширяет основания для обозначения граждан в качестве иностранных агентов, включая получение из-за границы «организационно-методической поддержки» при занятии политической деятельностью;
е) расширяет основания для обозначения лиц в качестве иностранных агентов, включая сбор информации о военной и военно-технической деятельности Российского государства, и уполномочивает ФСБ определять перечень информации, получение которой будет служить основанием для признания «иностранным агентом».
Все эти меры оцениваются Комиссией крайне отрицательно.
3. Проект закона № 1057892-7 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдумах граждан Российской Федерации"». Венецианская комиссия указала, что закон:
а) распространяет запрет на агитацию за или против выдвижения кандидатов или иное участие в избирательных кампаниях или референдумах на незарегистрированные ОО и иностранные СМИ, выполняющие функции иностранного агента, а также на российские юридические лица, созданные иностранными СМИ, выполняющими указанные функции;
б) обязывает кандидатов, которые являются иностранными агентами или аффилированными с ними лицом, указать эту информацию в своем заявлении о баллотировании, в подписных листах и в агитационных материалах;
в) предписывает, что пожертвования на кампанию гражданами «иностранных агентов» должны указывать эту информацию в платежном документе.
Данные новеллы также не получили одобрения Комиссии.
4. Законопроект № 1060950-7 «О внесении изменений в Федеральный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части определения ответственности за нарушение порядка осуществления деятельности лиц, выполняющих функции иностранного агента» вводит административные штрафы в крупных размерах.
5. Федеральным законом № 525-ФЗ «О внесении изменений в статью 330-1 Уголовного кодекса Российской Федерации» устанавлива-
ются уголовные наказания за несоблюдение иностранными агентами требований законодательства о регистрации и отчетности.
Какие цели, по мнению Венецианской комиссии, преследовали изменения в законодательство 2020 года? Для начала Комиссия поставила под сомнение позицию Конституционного Суда РФ 2014 года [2], что введение обозначения «иностранный агент» было первоначально оправдано как обеспечение прозрачности НКО, получающих финансирование из-за рубежа.
Затем Комиссия отметила, что стремление «обеспечить более законную и прозрачную деятельность общественных объединений, некоммерческих организаций и частных лиц, получающих поддержку из-за рубежа» [1] само по себе не может быть законной целью. Напротив, прозрачность должна быть необходима «для предотвращения реальной, а не только гипотетической опасности».
Не увидела Венецианская комиссия и цели «защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства». По мнению Комиссии, не дается «никаких конкретных обоснований или объяснений относительно того, как эти поправки должны защищать права и свободы человека и гражданина, а также интересы общества и государства или способы противодействия угрозам национальной безопасности».
Необоснованной признала Венецианская комиссия и обеспокоенность российской общественности все большим иностранным вмешательством во внутренние дела РФ. Статус «иностранного агента» был призван предупредить общественность об опасности такого иностранного вмешательства. Комиссия посчитала абстрактную «общественную озабоченность» не оправдывающей ограничения.
По мнению Комиссии, простая поддержка из-за рубежа не является достаточным показателем таких отношений принципал — агент. Для сравнения Комиссия указала, что Закон США о регистрации иностранных агентов [9] не приравнивает получение иностранной поддержки, частично или полностью, к тому, чтобы быть иностранным агентом. Вместо этого российский термин вводит в заблуждение, когда иностранное финансирование представляет собой лишь незначительный источник средств физического или юридического лица или не
предназначено для поддержки какой-либо конкретной деятельности.
Таким образом, полагает Венецианская комиссия, юридическое определение «иностранного агента» недостаточно узко, чтобы служить основой для ограничительных мер, которые были бы «необходимы в демократическом обществе» для достижения целей прозрачности или национальной безопасности. «Принятие закона подорвет прозрачность, определяя организации и отдельных лиц иностранными агентами и вводя общественность в заблуждение относительно их отношений с иностранными организациями».
Далее Венецианская комиссия обратила внимание, что отсутствие правовой определенности свидетельствует об «очевидно неограниченных полномочиях ФСБ определять, какая информация о российских военных действиях должна служить основанием для обозначения "иностранный агент", если ее собирает физическое лицо. Виды информации, которые служат основанием для обозначения "иностранного агента", должны быть четко определены в законе, чтобы государственные органы применяли только критерии, определенные в законе, и не могли сами определять критерии».
Комиссия рекомендовала не принимать указанные законопроекты.
Комиссия обеспокоилась риском произвольного применения закона. Опыт показывает, что законодательство об иностранных агентах в основном нацелено на юридических и физических лиц, которые действуют в области прав человека, демократии и верховенства закона. Комиссия рекомендовала «сделать законодательство более предсказуемым и обеспечить наличие адекватных гарантий против произвольного применения. В частности, любые поправки должны гарантировать, что законодательство не может быть применено против правозащитников и некоммерческих организаций, выступающих законными средствами и в рамках национального законодательства за мирное изменение государственной политики». Указанные действия, указывает Комиссия, не могут рассматриваться как «в интересах иностранных источников». Они составляют смысл существования ассоциаций ОО и заслуживают усиленной защиты в рамках свободы ассоциаций и выражения мнений [8].
Венецианская комиссия считает, что расширение определения «иностранных агентов» нарушает принцип соразмерности и необходимости в демократическом обществе. Поэтому она рекомендует отменить распространение определения «иностранный агент» на незарегистрированные общественные объединения и более широкий круг лиц.
Поскольку, полагает Комиссия, обозначение «иностранный агент» не может быть исправлено, весь закон об «иностранном агенте» должен быть отменен.
Комиссия раскритиковала регистрацию иностранных агентов и публикации Реестра в Интернете.
Во-первых, указывает Комиссия, перед лицом серьезных санкций физические и юридические лица могут быть склонны регистрироваться в качестве иностранных агентов, когда возникают сомнения, или воздерживаться от любой деятельности, которые могут вызвать даже малейший риск превратиться в иностранного агента. Следовательно, нельзя требовать от лиц самостоятельной регистрации в качестве «иностранных агентов».
Во-вторых, Комиссия указывает, что «сбор и публикация личных данных в реестре иностранных агентов представляет собой нарушение права на неприкосновенность частной жизни». Публичный реестр «нарушает репутацию юридических и физических лиц и серьезно затрудняет их деятельность».
Комиссия, естественно, рекомендовала упразднить публичный реестр «иностранных агентов».
Комиссия раскритиковала обязательства НКО отчитываться о своей деятельности четыре раза в год как «несоразмерные и дискриминационные». Расширение оснований для внеплановых проверок НКО и продление продолжительности проверок до 45 дней без ограничения количества проверок грозит парализовать функционирование затронутых НКО. Требование от НКО заранее сообщать Министерству юстиции о своих запланированных проектах и мероприятиях налагает чрезмерное ограничение на свободу объединений. Требования о публичном раскрытии информации «оправданы только в случаях, когда политические партии и организации официально занимаются вознаграждаемой лоббистской деятельностью», — заключила Комиссия.
Комиссия предложила отменить все требования о публичном раскрытии информации об иностранных агентах.
Были оценены ограничения на свободу слова и доступ к государственной службе. Не удовлетворил Комиссию запрет иностранным агентам — НКО, незарегистрированным ОО и СМИ — осуществлять деятельность, направленную за или против выдвижения кандидатов или списков кандидатов. Комиссия сослалась на рекомендацию Совета ООН по правам человека 2012 года [11]: ограничения свободы выражения мнения «никогда не следует применять к обсуждению политики правительства, предвыборной кампании, политическим выступлениям и выражению мнения и несогласия». Это ограничение несовместимо с принципом недискриминации.
По мнению Комиссии, запрет иностранным агентам (ОО и СМИ) на участие в избирательных кампаниях или референдумах должен быть отменен.
Запрет иностранным агентам на доступ к государственной и муниципальной службе нарушает право каждого гражданина принимать участие в ведении государственных дел. Вместо того, чтобы преследовать реальных иностранных агентов (например, шпионов), как указывает Комиссия, законопроект исключает политически активных лиц и ОО с государственной службы на незаконном основании, что они получают некоторую форму «иностранной поддержки».
Отрицательно оценено расширение санкций в КоАП и УК РФ. Поправки ввели более высокие и новые административные штрафы и уголовные санкции за нарушение регистрации иностранного агента, отчетности и публичного раскрытия информации. В Заключении 2014 года Комиссия раскритиковала в КоАП и УК формулировки, определяющие санкции за нарушение законодательства об иностранных агентах.
Венецианская комиссия напомнила, что «роспуск НКО является крайней мерой, которая должна основываться на хорошо обоснованном доводе, и в соответствии с международной судебной практикой четко установлено, что к ней можно прибегать только в исключительных ситуациях» [4], «когда на карту поставлены фундаментальные демократические принципы» [3].
Риск ликвидации ставит НКО перед трудным выбором между прекращением деятельности и принудительным роспуском. Эта несоразмерность не может быть устранена тем фактом, что решение будет принято судом. В своих Совместных руководящих принципах свободы ассоциации 2014 года [5] Венецианская комиссия и БДИПЧ подчеркнули, что суд должен быть независимым и беспристрастным.
В заключение Комиссия, перечислив все замечания к российскому законодательству об иностранных агентах, призвала отменить его.
Литература
1. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности: Пояснительная записка к законопроекту № 1057914-7 [Электронный ресурс] // Система обеспечения законодательной деятельности Государственной автоматизированной системы «Законотворчество». URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1057914-7.
2. О соответствии норм законодательства об общественных организациях, выполняющих функции иностранного агента, Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ № 10-П от 8 апреля 2014 г. [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «ГАРАНТ». URL: https://www.garant. ru/products/ipo/prime/doc/70534146/#:~:text=Постановле ние%20Конституционного%20Суда%20РФ%20от,по%20 правам%20человека%20в%20Российской.
3. ECtHR, Party for a Democratic Society (DTP) and Others v. Turkey, no. 3840/10 and 6 others, § 101, 12 January 2016.
4. ECtHR. Tebieti Muhafize Cemiyyeti and Israfilov v. Azerbaijan, 37083/03, § 63, 8 October 2009.
5. Joint Guidelines on the Freedom of Association, the Venice Commission and OSCE-ODIHR [Electronic resource] // URL: https://www.osce.org/odihr/132371
6. Opinion on Federal Law n. 121-fz on non-commercial organizations ("law on foreign agents"), on Federal Laws n. 18-fz and n. 147-fz and on Federal Law n. 190-fz on making amendments to the criminal code ("law on treason") of the Russian Federation. Venice, 13-14 June 2014 [Electronic resource] // URL : https://www.venice.coe.int/webforms/docu-ments/?pdf=CDL-AD(2014)025-e
7. Opinion on the compatibility with international human rights standards of a series of bills introduced by the Russian State Duma between 10 and 23 November 2020 to amend laws affecting "foreign agents". (Venice and online, 2-3 July 2021) [Electronic resource] // URL: https://www. venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdf-file=CDL-AD(2021)027-e
8. Report on funding of associations. Adopted by the Venice Commission at its 118th Plenary Session (Venice, 15-16 March 2019) [Electronic resource] // URL: https:// www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdf-file=CDL-AD(2019)002-e
9. The Foreign Agents Registration Act 1938 [Electronic resource] // URL: https://www.justice.gov/nsd-fara
10. The Venice Commission [Electronic resource] // URL: https://venice.coe.int/webforms/events/
11. United Nations Human Rights Council, Resolution 12/16 [Electronic resource] // URL: https://undocs.org/en/A/ HRC/RES/12/16
References
1. On Amendments to certain legislative acts of the Russian Federation regarding the establishment of additional measures to counter threats to national security: Explanatory Note to Draft Law No. 1057914-7 // System for ensuring legislative activity of the State Automated System "Lawmaking". URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1057914-7 [in Russian].
2. On compliance with the norms of legislation on public organizations performing the functions of a foreign agent with the Constitution of the Russian Federation: Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation No. 10-P of April 8, 2014 // Reference and legal system "GARANT". URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/70534146/#:~:text=Resolution of %20constitutional%20 Court%20RF%20ot, according to %20 rights%20man%20 b%20RUSSIAN [in Russian].
3. ECtHR, Party for a Democratic Society (DTP) and Others v. Turkey, No. 3840/10 and 6 others, § 101, 12 January 2016.
4. ECtHR. Tebieti Muhafize Cemiyyeti and Israfilov v. Azerbaijan, 37083/03, § 63, 8 October 2009.
5. Joint Guidelines on the Freedom of Association, the Venice Commission and OSCE-ODIHR // URL: https:// www.osce.org/odihr/132371
6. Opinion on Federal Law n. 121-fz on non-commercial organizations ("law on foreign agents"), on Federal Laws n. 18-fz and n. 147-fz and on Federal Law n. 190-fz on making amendments to the criminal code ("law on treason") of the Russian Federation. Venice, 13-14 June 2014 // URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pd-f=CDL-AD(2014)025-e
7. Opinion on the compatibility with international human rights standards of a series of bills introduced by the Russian State Duma between 10 and 23 November 2020 to amend laws affecting "foreign agents". (Venice and online, 2-3 July 2021) // URL: https://www.venice.coe.int/webforms/docu-ments/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2021)027-e
8. Report on funding of associations. Adopted by the Venice Commission at its 118th Plenary Session (Venice, 15-16 March 2019) // URL: https://www.venice.coe.int/webforms/ documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2019)002-e
9. The Foreign Agents Registration Act 1938 // URL: https://www.justice.gov/nsd-fara
10. The Venice Commission // URL: https://venice.coe. int/webforms/events
11. United Nations Human Rights Council, Resolution 12/16 // URL: https://undocs.org/en/AZHRC/RES/12/16
Поступила в редакцию 21.09.2021 Received September 21, 2021
