CC BY
133
УДК 321.8; 327.7 Людмила БАБЫНИНА
ВЕЛИКОБРИТАНИЯ И ЕС: ПЕРСПЕКТИВЫ СОТРУДНИЧЕСТВА
Аннотация. Статья посвящена изучению перспектив сотрудничества Европейского союза и Великобритании после выхода последней из состава ЕС. В статье анализируются позиции и предложения сторон на переговорах, их совместимость и соответствие друг другу. Исследование проведено на основе метода отслеживания процесса. В качестве базовых источников использованы официальные документы ЕС и правительства Великобритании, относящиеся к процессу переговоров. Автор приходит к выводу, что, несмотря на объективную заинтересованность в эффективном сотрудничестве в будущем, достижение взаимоприемлемого для обеих сторон соглашения остаётся проблематичным, что во многом обусловлено внутриполитическими проблемами каждой из них. Предложения Великобритании в том виде, как они сформулированы в настоящее время, не могут быть приняты Европейским союзом, поскольку это приведет к нарушению институциональной и правовой систем ЕС, а также даст дополнительный импульс для продвижения "особых" позиций некоторых государств-членов. В тоже время принять условия ЕС, в частности юрисдикцию Суда ЕС или нормативное выравнивание для Северной Ирландии, не представляется возможным для Великобритании из-за позиции евроскептиков в Палате общин. Решением может стать компромиссное соглашение, где каждая из сторон пойдет на значительные уступки сдвинет свои "красные линии", например, такие как полный отказ от права ЕС или признание юрисдикции Суда ЕС. Альтернатива компромиссу станет выход "без сделки", что объективно не отвечает интересам сторон.
Ключевые слова: брекзит, Великобритания, Европейский Союз, ирландская граница, соглашение о выходе из ЕС, право ЕС, свобода передвижения товаров, права граждан, "красные линии".
Переговоры о выходе Соединённого Королевства из состава Европейского союза идут уже более года, однако перспективы и формат будущего соглашения остаются неясными. Британия настаивает на заключении "особого" соглашения с ЕС, условия которого плохо сочетаются с правилами функционирования Евросоюза. Он, в свою очередь, старается придерживаться собственных принципов, которые серьёзно ограничивают возможность предоставления исключительного статуса Соединённому Королевству. В настоящее время стороны интенсифицировали переговоры с целью прийти к соглашению осенью этого года.
© Бабынина Людмила Олеговна - кандидат политических наук, руководитель Центра политической интеграции, в.н.с. Института Европы РАН. Адрес: 125009, Россия, Москва, Моховая ул., 11, стр. 3. Доцент ФМП МГУ им. М.В. Ломоносова. E-mail: lbabynina@yandex.ru DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope420185767
Экономическим и политическим последствиям Брекзита, а также дизайну будущих отношений Великобритании и ЕС посвящено значительное количество работ как западных, так и отечественных исследователей. Анализируя существующие форматы взаимодействия ЕС со странами-партнерами в различных сферах и их применимость к Великобритании, авторы приходят к выводу, что ни один из них не отвечает её амбициозным планам [Бабынина, 2016; Piris, 2016; Emerson, 2016]. Выход Великобритании из Единого внутреннего рынка (ЕВР) и Таможенного союза ЕС нарушит существующие хозяйственные и производственные связи [Бажан, 2017]. Очевидно, что обе стороны заинтересованы в минимизации ущерба, однако возможности для этого ограничены. По мнению некоторых авторов, в сфере торговли оптимальным для Британии было бы добиться условий, сходных с отношениями ЕС и Швейцарии [Springford, 2017], однако такой формат не вызывает энтузиазма у Евросоюза. О возможностях использования "модели Джерси"1 для таможенного сотрудничества неоднократно писали эксперты лондонского Центра европейских реформ [Lowe, 2018]2. Значительное внимание авторы уделяют перспективам сотрудничества Великобритании и ЕС в сфере юстиции и внутренних дел (ЮВД), поскольку современные вызовы безопасности требуют здесь слаженного взаимодействия. Однако выход из Евросоюза автоматически исключает прямое участие Британии в полицейском сотрудничестве ЕС и закрывает доступ к профильным базам данных. Эксперты сходятся во мнении, что для поддержания сотрудничества на высоком уровне необходимо комбинировать в будущем соглашении Брюсселя и Лондона применение существующих моделей кооперации ЕС с третьими странами в рамках ЮВД и новые подходы, разработанные специально для данного случая [Mortera-Martinez, 2018; Carrera and all, 2018].
Цель данной работы - проанализировать последние предложения Великобритании и ЕС о будущем формате отношений, выявить возможности их совмещения, определить существующие ограничения у каждой из сторон, которые препятствуют достижению компромисса, и шансы на их преодоление.
Исследование проведено на основе метода отслеживания процессов, который позволяет выявлять причинно-следственных связи политических событий и явлений путем изучения отдельных кейсов и анализа документов.
Расписание выхода и транзитный период
ЕС заинтересован в том, чтобы датой выхода осталось 29 марта 2019 г. Поэтому прописанная в статье 50 Лиссабонского договора возможность продлить переговорный процесс вряд ли будет реализована. Во многом это связано с выборами в Европарламент в мае 2019 г., в новом составе которого не предполагается присутствие депутатов от Соединённого Королевства. Их кресла уже перераспределены или сокращены3. По мнению Комиссии, текст соглашения о выходе Великобритании из ЕС должен быть представлен осенью 2018 г. [European Commission. Brexit-timeline] и до 29 марта 2019 г. ратифицирован в парламентах. Худшей альтернативой станет выход "без сделки".
1 "Модель Джерси" - условия пребывания коронного владения Великобритании о. Джерси в Таможенном союзе ЕС.
2 БОБ. № 11991, 29.03.2018.
3 БОБ. № 11956, 8.02.2018; №11967, 23.02.2018.
Современная Европа, 2018, №4
При благоприятном исходе событий до 3 ¡декабря 2020 г. будет действовать транзитный период. По просьбе Терезы Мэй Совет министров иностранных дел 27 государств-членов ЕС принял необходимое решение в январе 2018 г. [Council, 2018]1. Продолжительность транзитного периода составит 21 месяц и продлится до окончания текущего семилетнего бюджета ЕС, рассчитанного с британским участием. Британия гарантировала сохранение существующих выплат в бюджет ЕС в транзитный период [Joint report, 2017].
Во время переходного периода Соединённое Королевство остаётся в рамках Единого внутреннего рынка и Таможенного союза ЕС, действующего европейского права и под юрисдикцией Суда ЕС, а также будет обязано принимать все текущие законодательные изменения. Однако после 29 марта 2019 г. Британия не будет представлена в институтах ЕС и, следовательно, не сможет участвовать в процессе принятия решений. В отдельных случаях Лондон может быть приглашен для обсуждения будущих проектов в статусе наблюдателя. Британские представители не смогут занимать посты в европейских агентствах и других органах.
На Великобританию в транзитный период будут распространяться актуальные нормы ЕС и его политика на всех направлениях. С одной стороны, это продлит существующие правила деятельности финансовых организаций, в том числе право паспортизации, что, безусловно, выгодно Великобритании. С другой стороны, сохранится свобода передвижения, действие рыболовной и торговой политики ЕС, против которых активно выступали сторонники выхода из Евросоюза. Граждане ЕС и их семьи, прибывшие в Соединённое Королевство в период с 29 марта 2019 г. по 31 декабря 2020 г., будут иметь права, аналогичные тем, что получат граждане ЕС, прибывшие до даты выхода. Находясь под юрисдикцией общей торговой политики ЕС, Британия уже в транзитный период сможет начать переговоры о собственных торговых соглашениях с другими странами и даже подписывать их в случае завершения, но вступят они в силу только по окончании переходного периода.
Условия предоставления транзитного периода демонстрируют отсутствие у ЕС намерений идти на особые уступки Великобритании. Фактически Евросоюз предложил сохранить все существующие правила, но понизить статус страны в институциональном плане. Британская сторона согласилась с требованиями ЕС, в том числе с теми, которые вызывали наибольшее отторжение у евроскептиков. Возможность вести переговоры о будущих торговых отношениях с другими странами не нарушит функционирование общей торговой политики ЕС, т.к. вступать в силу такие соглашения могут только после окончания её применения к Великобритании. Транзитный период выгоден обеим сторонам. За это время они смогут завершить переговоры по ряду будущих двусторонних соглашений, в том числе, в сфере безопасности и обороны, действие которых начнется с 2021 г., что позволит во многом избежать правового вакуума. Однако, если соглашение о выходе Великобритании из ЕС не будет подписано, то транзитный период будет отменён.
"Красные линии"
Переговоры поставили перед каждой из сторон свою дилемму, которая в каждом случае осложняется внутренними противоречиями.
1 BQE. № 11949, 30.01.2018.
В январе 2017 г. Тереза Мэй выступила с программной речью о будущем Великобритании [Plan for Britain], в которой заявила, что правительство предполагает реализовать "жёсткий" брекзит, т.е. выйти не только из ЕС, но и из ЕВР и Таможенного союза ЕС. Мэй также очертила так называемые "красные линии", которые её правительство не будет переступать в будущих отношениях с ЕС. Следуя лозунгам брекзитёров, Британия хочет отказаться от права ЕС и юрисдикции Суда ЕС, отменить свободу передвижения в рамках ЕВР, прекратить выплаты в бюджет ЕС, проводить самостоятельную торговую политику, покинув Таможенный союз. Основной вопрос состоит в том, как совместить обозначенные "красные линии" с объективной необходимостью сохранить высокий уровень сотрудничества с ЕС по самому широкому спектру вопросов. Создание зоны свободной торговли, обеспечение внешней и внутренней безопасности, участие в работе ряда агентств ЕС очевидно потребует определенной гибкости в применении "красных линий". Сложность в формулировании британским правительством своей позиции обусловлена внутриполитической ситуацией. Партия тори расколота на сторонников более и менее жесткого подхода к переговорам с ЕС, а консервативное правительство меньшинства зависит в Палате общин от голосов Демократической юнионистской партии (ДЮП) Северной Ирландии. Последний фактор играет особенно важную роль для решения проблемы ирландской границы. ДЮП не поддержит проект соглашения, по которому у Северной Ирландии будет статус, отличный от других частей Королевства.
ЕС также столкнулся с проблемой, как одновременно, не нарушив свои принципы функционирования и внутреннее единство, сохранить тесные отношения с Великобританией после её выхода. В первом же документе, принятом после активации статьи 50 Лиссабонского договора, Европейский совет сформулировал свои подходы к переговорам и будущему сотрудничеству [European Council, 2017]. Брюссель придерживается позиции, что, во-первых, не может быть исключений из правил функционирования ЕВР, во-вторых, став третьей страной после 29 марта 2019 г. и отказавшись от европейского права и юрисдикции Суда ЕС, Британия автоматически не сможет участвовать в проектах, рассчитанных только на членов Евросоюза. Такой подход лишает её возможности строить будущие отношения на особых условиях. Принципиально важными для ЕС остаются также вопросы обеспечения прав граждан, выполнение Британией финансовых обязательств и будущее ирландской границы.
На формирование позиции Евросоюза накладывают отпечаток несколько обстоятельств. Во-первых, среди государств-членов ЕС существуют различные, более и менее жёсткие, подходы к заключению "особого соглашения" с Британией. По данным журнала "Экономист", жёсткой линии придерживаются 10 стран ЕС, среди которых следует выделить Германию и Францию как наиболее твердых хранителей правил ЕС. К более гибкому подходу готовы остальные 17 государств-членов, но не в отношении свободы передвижения граждан ЕС1. Пока страны Евросоюза демонстрируют удивительное единство в отношении Великобритании. В определён-
1 The Economist. Britain edges closer to a hard Brexit. 22 August 2018. URL: https://www.economist.com/graphic-detail/2018/08/21/britain-edges-closer-to-a-hard-brexit?cid1=cust/ddnew/email/n/n/20180822n/owned/n/n/ddnew/n/n/n/nE/Daily_Dispatch/ email&etear=dailydispatch&utm_source=newsletter&utm_medium=email&utm_campaign=Dail y_Dispatch&utm_term=20180822
ной степени это можно объяснить тем, что все1 они в равной мере заинтересованы в обеспечении прав своих граждан, проживающих на территории Соединённого Королевства, после его выхода, вне зависимости от численности общин.
Во-вторых, предоставление особых условий Великобритании после выхода может дать повод отдельным странам ЕС с большим основанием требовать для себя специальных форматов и исключений из общих правил Евросоюза. Таким образом, будет нарушаться существующий принцип равенства прав и обязанностей государств-членов, что не отвечает интересам ЕС, учитывая особую позицию Више-градской группы по ряду вопросов.
Ещё одной проблемой может стать пример Швейцарии. Заявляя о неделимости четырех свобод ЕВР, Евросоюз фактически отошел от этого принципа, заключив со Швейцарией ряд двусторонних соглашений, согласно которым она участвует только в двух из них - свободе передвижения товаров и рабочей силы. При этом на неё в данных сферах не распространяется юрисдикция Суда ЕС, а право ЕС не включается в её национальное право автоматически. Правда, такая ситуация не устраивает Евросоюз, который добивается от Швейцарии пересмотра ряда соглашений, замены их общим договором и большего автоматизма в имплементации права ЕС2.
Предложения сторон
Проект соглашения о выходе Великобритании из ЕС, представленный 19 марта 2018 г., содержит условия "развода" сторон и правила их взаимодействия в течение транзитного периода [European Commission, 2018b]. Положения, касающиеся обеспечения прав граждан и финансовых обязательств сторон, уже были в значительной степени согласованы в декабре 2017 г. [Joint report]. Доработки требовали положения
0 защите и регистрации интеллектуальной собственности, параметры будущего полицейского и юридического сотрудничества в различных сферах, а также правила защиты и регистрации персональных данных. Отдельный протокол документа посвя-щён взаимодействию между Республикой Ирландия и Северной Ирландией. В тексте сохранено предложение ЕС о "нормативном выравнивании" двух частей острова.
Пока не решен и вопрос об обеспечении прав британских граждан, проживающих в ЕС. Лондон добивается безвизового передвижения для подданных Её Величества на территории всего Евросоюза. Однако их возможность работать в ЕС, видимо, будет ограничена только страной, где они получили резидентское разрешение. По окончании транзитного периода в остальных государствах-членах британцы будут рассматриваться как граждане третьей страны, со всеми вытекающими из этого ограничениями.
В целом, несмотря на несогласованные пункты, проект имеет значительные шансы на подписание. По данным Комиссии, к настоящему времени согласовано более 80% текста [European Commission, 2018a]. Однако остаётся нерешённой важная проблема обустройства границы между Северной Ирландией и Республикой Ирландия, от которой зависит судьба всего соглашения.
1 Кроме Хорватии, которая вступила в ЕС только в 2013 г. и не успела получить доступ на британский рынок труда. Однако Хорватия поддерживает консолидированную позицию других государств-членов в этом вопросе.
2 С этой целью в 2014 г. ЕС и Швейцария начали институциональный диалог.
3 Нормативное выравнивание предполагает сохранение значительной части стандартов и правил ЕС на территории Северной Ирландии.
Современная Европа, 2018, №4
В тоже время предложения о будущих параметрах сотрудничества после выхода Великобритании из ЕС демонстрируют значительную разницу в подходах и устремлениях сторон.
На саммите 23 марта 2018 г. лидеры ЕС определили цели второго этапа переговоров с Великобританией, итогом которого должно стать соглашение о будущем формате отношений [European Council, 2018]. Европейский Совет в очередной раз подтвердил основные принципы переговоров: "ничего не согласовано, пока не согласовано всё"; четыре свободы ЕВР не разделимы; Евросоюз будет рассматривать Британию как третью страну, которая не имеет возможности участвовать в его институциональной деятельности, а также пользоваться теми же преимуществами, что и государства-члены.
ЕС предложил Британии заключить амбициозное соглашение о создании зоны свободной торговли (ЗСТ) при обеспечении равных условий конкуренции. Его подписание станет возможным после выхода страны из ЕС. Согласно предложениям Брюсселя, торговля товарами будет осуществляться при сохранении нулевых тарифов и отсутствии количественных ограничений в совокупности с соответствующими правилами происхождения. Должен быть сохранен взаимный доступ в территориальные воды друг друга для ловли рыбы. Таможенное сотрудничество может быть реализовано при регулятивной автономии сторон и целостности Таможенного союза ЕС. Одной из целей будущего соглашения Брюссель считает предотвращение несправедливой конкуренции. Финансовые услуги могут быть включены в рамки будущего соглашения о свободной торговле на основе принципа "продвинутого соответствия". Британские правила, действующие в данной сфере, Еврокомиссия должна признать эквивалентными нормам Евросоюза, что фактически означает сохранение части права ЕС в национальном праве Соединённого Королевства и после завершения транзитного периода. Важной частью соглашения должно стать взаимное обеспечение прав граждан и признание профессиональных квалификаций. В сфере транспорта Брюссель предлагает заключить ряд договоров, которые гарантировали бы непрерывное сообщение между сторонами.
ЕС готов подписать с Соединённым Королевством соглашение об экстрадиции, но применение к нему Европейского ордера на арест представляется проблематичным, т.к. ставит вопросы о совместимости национальных систем и процедур соблюдения прав человека1. Евросоюз предлагает также отрегулировать регистрацию, обмен и защиту данных, в том числе персональных. В последнем случаем Брюссель настаивает на применении правил, уже существующих в ЕС. Великобритания не может оставаться в рамках системы "одного окна" и в Европейском комитете по защите персональных данных, поскольку это нарушит процесс принятия решений 27 государств-членов.
Евросоюз полагает, что участие Британии в исследовательских и образовательных программах возможно на правах третьей страны, что, безусловно, понизит её статус в данных областях сотрудничества.
В отношении границы между Республикой Ирландия и Северной Ирландией ЕС настаивает на том, что, в отсутствие другого решения, будет применено положение о "нормативном выравнивании" двух частей острова, которое зафиксировано в
1 BQE. № 12027, 26.05.2018.
совместном докладе 2017 г. [Joint report, 2017] и в проекте Соглашения о выходе Великобритании [European Commission, 2018b].
В июле 2018 г. правительство Терезы Мэй ценой потери несогласных членов кабинета смогло сформулировать свои предложения относительно будущего сотрудничества с ЕС [HM Government, 2018].
Великобритания выдвинула идею об экономическом партнерстве и свободном доступе товаров на рынки друг друга, что, по её мнению, позволит избежать таможенного контроля на общих границах. Чтобы обеспечить свободное передвижение товаров, Британия обязуется гармонизировать свое законодательство с правилами ЕС, а продолжение участия страны в агентствах ЕС, регулирующих стандарты, будет этому способствовать. Она также предлагает учредить упрощенный таможенный механизм, который снимет необходимость в таможенных проверках и контроле между Великобританией и ЕС, как если бы они были общей таможенной территорией. При этом Великобритания будет применять тарифы ЕС к товарам, которые идут в него транзитом через её территорию, и свои собственные тарифы ко всем остальным [HM Government, 2018: 16].
Лондон предлагает использовать принцип взаимного признания стандартов и профессиональных квалификаций [HM Government, 2018: 20, 27]. После выхода страны из ЕС Британия лишится европейского принципа паспортизации. Поэтому в сфере услуг, в том числе финансовых, а также цифровых технологий, должны быть созданы новые механизмы взаимного регулирования. Сторонам необходимо заключить соглашения по различным видам перевозок, а Британии - сохранить свое участие в Европейском агентстве по авиационной безопасности [HM Government, 2018: 41]. Соединённое Королевство предлагает оставить существующий единый рынок электроэнергии на острове Ирландия.
Совокупность данных мер позволит сохранить прозрачной границу между Северной Ирландией и Республикой Ирландия и не потребует применения страховочного решения, предполагающего "нормативное выравнивание" между двумя частями острова, которое неприемлемо для британского правительства.
В сфере рыболовства Великобритания намерена строить отношения с ЕС согласно Конвенции ООН по морскому праву и предлагает согласовать механизм для ежегодных переговоров о доступе в территориальные воды друг друга в целях рыболовства [HM Government, 2018: 81-82].
Большое внимание в документе уделяется сотрудничеству в сфере внешней и внутренней безопасности. Британия предлагает установить постоянный диалог по важнейшим внешнеполитическим проблемам. Также она заинтересована продолжать сотрудничество с ЕС в проведении антикризисных миссий и операций, взаимодействовать в военно-технической сфере. Глобальная стратегия ЕС 2016 и аналогичный британский документ 2018 г. отмечают схожие угрозы, что упростит сотрудничество на внешней арене [HM Government, 2018: 53].
В сфере юстиции и внутренних дел Британия заинтересована в поддержании высокого уровня сотрудничества и хотела бы продолжить своё участие в ряде проектов ЕС, поскольку переход к соглашениям по типу тех, которые Евросоюз имеет с третьими странами, значительно снизил бы эффективность взаимодействия. Она стремится сохранить доступ к обмену данными в рамках Шенгенской информационной системы, к базам данных авиапассажиров, к Европейской информационной системе уголовных досье, базам данных Прюм. Британия предлагает сохранить её
участие в таких проектах как Европейский ордер на арест (возможно, на особых условиях), Европейский ордер на расследования трансграничных преступлений, в работе Совместных следственных групп, а также в агентствах Европол и Евроюст [HM Government, 2018: 56-63].
Великобритания гарантирует, что в сферах применения общих с ЕС правил, суды Соединённого Королевства будут учитывать решения Суда ЕС и его интерпретацию законодательных норм. В случае её участия в работе агентств ЕС, она будет уважать компетенцию Суда ЕС, но это не означает признания его юрисдикции. Для разрешения споров предлагается учредить Совместный комитет и независимый арбитраж [HM Government, 2018: 92].
В целом, отношения ЕС и Соединённого Королевства в будущем должны представлять собой некую форму продвинутой ассоциации, с гибкими подходами и институциональной структурой [HM Government, 2018: 84-85], и регулироваться рядом двусторонних соглашений.
Таким образом, покидая Европейский союз, Великобритания предлагает создать новую модель партнерства, которая позволила бы ей, с одной стороны, находится вне Союза и не принимать его правила, а с другой - сохранить своё участие в значительной части его проектов, а также одну из четырёх свобод ЕВР - свободное передвижение товаров.
Перспективы
Практика показывает, что заключение всеобъемлющего договора о свободной торговле требует не один год согласований. Кроме того, Евросоюз в принципе не может подписать соглашение о свободной торговле с одним из своих членов [Gostynska-Jakubowska, 2017]. Соответственно, Соединённое Королевство должно сначала покинуть ЕС. В переходный период оно останется под юрисдикцией общей торговой политики ЕС, имея возможность вести переговоры о будущих торговых отношениях. Таким образом, ожидать подписания соглашения о свободной торговле между ним и Евросоюзом можно в конце 2020 г.
В данном случае ЕС может существенно расширить рамки уже существующих соглашений о ЗСТ и добавить в него частично сферу услуг. Таможенное сотрудничество может осуществляться путем регулирования тарифов и процедур, но обязательно при жесткой регламентации стандартов безопасности товаров для здоровья, фитосанитарного и ветеринарного контроля, правового обеспечения споров. Такой формат взаимодействия предполагает больший объем нормативной базы и фактическое сохранение норм ЕС. Другим вариантом таможенного сотрудничества может стать применение "модели Джерси", которая приравнивается к пребыванию в таможенном союзе с ЕС, но с добавлением свободы передвижения товаров и правил ЕС в сфере оказания государственной помощи и взимании НДС. На взаимное признание стандартов в рамках соглашения о свободной торговле ЕС пока не готов согласиться, т.к. данный принцип применяется только в рамках ЕВР, где действуют одинаковые для всех участников правила.
Для Евросоюза принципиально важно признание полномочий Суда ЕС. При непосредственном участии третьих стран в проектах ЕС, например, в ЕВР или в шенгенской зоне, они принимают в данных областях и право ЕС, и юрисдикцию Суда ЕС. Британия же, заявляя о своем желании остаться в ряде агентств ЕС или сохранить доступ к полицейским проектам Союза, не готова признавать юрисдик-
цию Суда ЕС. Таким образом, есть явное противоречие между интересами сторон. Для Евросоюза будет политически неправильно и невозможно предоставить стране, вышедшей из его состава, большие преференции, чем Дании1 или участвующим в ЕВР Норвегии и Исландии. Кроме того, полноценное присутствие Великобритании в агентствах ЕС или проектах полицейского сотрудничества нарушит институциональные процедуры, действующие в Евросоюзе, в том числе при принятии решений. С другой стороны, можно заключать соглашения об участии Великобритании в работе агентств ЕС, с финансовыми обязательствами, но без права голосовать. Подобные соглашения с различной степенью интегрированное™ существуют, например, у Швейцарии - с Европейским агентством по атомной энергии, у Норвегии, США и Канады - с Европолом.
Полицейское сотрудничество между ЕС и Великобританией жизненно необходимо обеим сторонам. Поэтому здесь ЕС может пойти на компромисс и заключить с ней ряд специальных соглашений, дающий ей продвинутый статус, но не предусматривающий участия в принятии решений. В настоящее время существуют несколько схем, позволяющих третьим странам получить доступ к некоторым полицейским базам данных и определённым образом участвовать в работе Европола [Mortera-Martinez 2018]. В случае с Великобританией такие схемы могут быть расширены, но при условии соблюдения баланса между её вовлеченностью и нормами Союза.
Сотрудничество в сфере внешней политики и безопасности представляется достаточно перспективным, но также имеет ограничения, прописанные в Договоре о Евросоюзе [Consolidated Version.., Title V]. В частности, выход из ЕС закрывает Британии участие в программе Галилео и доступ к Европейскому оборонному фонду. Но совместимость внешнеполитических и военных интересов Британии и государств-членов ЕС, а также объективная заинтересованность сторон во взаимодействии, создает почву для поддержания сотрудничества на высоком уровне. К тому же, существует обширная практика участия третьих стран во многих проектах ЕС в рамках ЕПБО. Однако амбиции Великобритании сохранить свой статус в операционном планировании вряд ли найдут понимание у ЕС, поскольку затрагивает процесс принятия решений [Besch 2018].
Неоднократное подтверждение официальными лицами ЕС принципа "ничего не согласовано, пока не согласовано всё", означает, что проблема ирландской границы остается критичной для всего переговорного процесса, поскольку стороны пока не нашли общих подходов к её решению. Тем не менее, очевидно, что в Северной Ирландии в случае благоприятного исхода будет действовать особый нормативный режим, хотя бы потому, что Британия готова оставить единое энергетическое пространство острова Ирландия, что означает сохранение части норм ЕС. Но основным
остается вопрос об отсутствии физической границы между двумя Ирландиями.
* * *
Перспективы подписания соглашения о будущем формате отношений между Великобританией и ЕС, в первую очередь, связаны с тем, насколько каждая из сторон будет готова перейти свои "красные линии". Желание Британии получить исключительный статус и доступ к проектам Евросоюза, находясь вне его, отражает
1 Из-за имеющихся исключений Дания не участвует в ряде проектов ЕС. Например, в работе Европола, где она фактически находится в статусе наблюдателя без права голосовать.
Современная Европа, 2018, №4
привычную для неё интеграционную дилемму: как получить бонусы от взаимодействия с ЕС, не поступясь национальным суверенитетом. Европейский союз, в свою очередь, не может пойти на ещё большую деформацию своих правил, чем это было в период членства Великобритании. ЕС - это правовая система, и его возможности для маневра ограничены именно правом ЕС. Участвовать в проектах Евросоюза можно только на его условиях, и третьи страны не могут ни участвовать в принятии решений, ни иметь те же права, что и полноценные члены.
Достижение компромисса во многом упирается в два вопроса: сохранит ли Британия существенную часть права ЕС, и как будет применяться юрисдикция Суда ЕС? Ведь, даже при частичном выравнивании британского законодательства и права ЕС, будут действовать две различные законодательные и судебные системы. Британские обязательства учитывать практику Суда ЕС выглядят недостаточной гарантией для сохранения принятого в ЕС единообразия. Но компромисс все же возможен. Если в областях, представляющих взаимный интерес, право ЕС не будет выведено из национального права Соединённого Королевства, то не понадобится выравнивать нормы и правила. Со своей стороны, ЕС может смягчить требования к применению юрисдикции Суда ЕС, аналогично механизму, прописанному в Совместном докладе 2017 г. [Joint report, 2017]. Следить за соблюдением общих норм на территории Великобритании будут британские суды, но они будут учитывать решения Суда ЕС и обращаться к нему за толкованием законов. Отслеживать практику применения общих норм должны совместно Европейская комиссия и независимый британский национальный орган. Учитывая опыт Швейцарии, ЕС, возможно, пойдет на реализацию свободы передвижения товаров. Но британская сторона должна дать гарантии соответствия норм и стандартов, а также отслеживания нового законодательства ЕС. Таким образом, каждая из сторон может сдвинуть свои "красные линии" и найти путь к компромиссу.
Список литературы
Ананьева Е.В. (2018) Брекзит: предыстория и причины // Международная жизнь. № 2. С. 22-35.
Бабынина Л.О. (2017) Брекзит: начало сложных переговоров // Международная жизнь. № 7. С. 54-61.
Бабынина Л.О. (2016) Значение Brexit для Европейского Союза // Современная Европа. № 4. С. 21-33.
Экономические аспекты Брекзита (2017) / отв. ред. А.И. Бажан. ДИЕ № 345. М.: Ин-т Европы РАН.
References
Ananieva E.V (2018) Brekzit: predystoriya i prichiny. [Brexit: background and causes]. Mezhdunarod-naya zhizn. No 2. P. 22-35.
Babynina L.O. (2017) Brekzit: nachalo slozhnyh peregovorov. [Brexit: start of complicated negotiations]. Mezhdunarodnaya zhizn. No 7. P. 54-61.
Babynina L.O. (2016) Znachenie Brexit dlya Evropejskogo soyuza. [The Meaning of Brexit for the EU]. Sovremennaya Evropa. No 4. P. 21-33.
Bazhan A.I. (ed.) (2017) Ehkonomicheskie aspekty brekzita. [Brexit economic aspects]. Reports of the Institute of Europe. No 345. Moscow.
Besch S. (2018) Can EU-UK defence negotiations be positive-sum? Centre for European Reform (CER). London. URL: https://cer.eu/sites/default/files/bulletin_120_sb_article3.pdf
Carrera S., Mitsilegas V., Stefan M., Giuffrida F. (2018) Criminal Justice and Police Cooperation between the EU and the UK after Brexit. Towards a principled and trust-based partnership. CEPS, Brussels.
Consolidated Versions of The Treaty on European Union and The Treaty on the Functioning of the European Union. Official Journal. 2008. C 115.
Council of the European Union. Annex to the Council Decision. Brussels, 29 January 2018. URL: http://www.consilium.europa.eu//media/32504/xt21004-ad01re02en18.pdf.
Emerson M. (2016) Which model for Brexit? CEPS. Brussels. No. 147 / October 2016. URL: https://www.ceps.eu/system/files/SR147%20ME%20Which%20model%20for%20Brexit.pdf
European Commission. Brexit-timeline. URL: https://ec.europa.eu/ireland/file/brexit-timeline-webjpg_en
European Commission. (2018a) An ambitious partnership with the UK after Brexit. URL: https://ec.europa.eu/commission/news/ambitious-partnership-uk-after-brexit-2018-aug-02_en
European Commission. (2018b) Draft Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community. URL: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/draft_agreement_coloured.pdf
European Council (Art. 50) (23 March 2018) - Guidelines. URL: http://www.consilium.europa.eu/media/33458/23-euco-art50-guidelines.pdf
European Council (Art. 50) (29 April 2017) guidelines following the United Kingdom's notification under Article 50 TEU. URL: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/04/29-euco-brexit-guidelines/
George A.L. and Bennett A. (2005) Case Studies and Theory Development in the Social Sciences. Cambridge, Massachusetts, London: MIT Press.
Gostynska-Jakubowska A. (2017) Brexit maze: The role of EU institutions in the negotiations. Centre for European Reform (CER). London. URL: https://cer.eu/sites/default/files/pb_brexit_institutions_5.7.17.pdf
HM Government. (2018) The future relationship between the United Kingdom and the European Union. Jule 2018. URL: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_ data/file/725288/The_future_relationship_between_the_United_Kingdom_and_the_European_Union.pdf
House of Commons. (2018) Brexit: the draft withdrawal agreement. Briefing paper Number 8269, 23 March 2018. P. 18-20. URL: https://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/CBP-8269
Joint report from the negotiators of the European Union and the United Kingdom Government on progress during phase 1 of negotiations under Article 50 TEU on the United Kingdom's orderly withdrawal from the European Union. URL: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/joint_report.pdf
Lowe S. (2018) Inching our way towards Jersey. Centre for European Reform (CER). London. URL: https://cer.eu/sites/default/files/insight_SL_11.7.18_0.pdf.
Mortera-Martinez C. (2018) Plugging in the British: EU justice and home affairs. Centre for European Reform (CER). London. URL: https://cer.eu/sites/default/files/pbrief_plugin_jha_31.5.18.pdf
Piris J-C. (2016) If the UK votes to leave: The seven alternatives to EU membership. CER, London. URL: https://www.cer.org.uk/sites/default/files/pb_piris_brexit_12jan16.pdf
Plan for Britain. The government's negotiating objectives for exiting the EU: PM speech. URL: https://www.gov.uk/government/speeches/the-governments-negotiating-objectives-for-exiting-the-eu-pm-speech Springford J. (2017) Brexiting Swiss-style: The best possible UK-EU trade deal. Centre for European Reform (CER). London. URL: https://cer.eu/sites/default/files/pb_swiss_style_21april17.pdf The UK and the EU: prospects for future cooperation Author. Lyudmila Babynina - Candidate of Political Science, Head of Center for Political Integration Studies, Institute of Europe RAS. Address: 125993, Moscow, Mokhovaya street, 11-3B. Associate Professor at the Faculty of the World Politics, Lomonosov Moscow State University. E-mail: lbabynina@yandex.ru
Abstract. The article is dedicated to study of the prospects of cooperation between the European Union and the UK after it leaves the EU. The article analyzes the positions and proposals of the parties in the negotiation, their compatibility and compliance with each other. The study uses the process tracking method. The official documents of the EU and the UK government related to the negotiation process are used as the basic sources. The author concludes that, despite the objective interest in effective cooperation in the future, the achievement of a mutually acceptable agreement for both parties remains problematic, which is largely due to the domestic political problems of each of them. The British proposals, as they are currently formulated, cannot be accepted by the European Union, because this will lead to a breach of the EU's institutional and legal systems, as well as to give additional impetus to some member States to promote their "special" positions. At the same time, it is not possible for the UK to accept the EU conditions, in particular the jurisdiction of the EU Court of Justice or the regulatory alignment for Northern Ireland, due to the position of eurosceptics in the House of Commons. The solution may be a compromise agreement, where each of the parties will make significant concessions to shift their "red lines", for example, such as a complete waiver of the EU law or recognition of the jurisdiction of the EU Court of Justice. An alternative to compromise will be "no deal", which objectively does not meet the interests of both sides.
Key words: Brexit, United Kingdom, European Union, Irish border, withdrawal agreement, EU law, free movement of goods, citizens' rights, red lines.
DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope420185767
