CC BY
5УДК 930.2
ВЕДОМСТВЕННАЯ НОРМОТВОРЧЕСКАЯ ПРАКТИКА И «ПРАВОВЫЕ» ЭКСПЕРИМЕНТЫ: СОВЕТСКИЙ ОПЫТ (ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЙ АСПЕКТ)
Колошинская Наталья Викторовна
Санкт-Петербургский имени В.Б. Бобкова филиал Российской таможенной академии, доцент кафедры международно-правовых дисциплин, канд. юрид. наук, доцент, e-mail: nata_ivanova_75@mail.ru
В статье на основе анализа различных источников делается попытка установить некоторые отступления руководства МВД СССР и его периферийных органов от общепринятых требований при осуществлении нормотворческой деятельности. Вскрываются типичные линии поведения при подмене понятий «правотворческий опыт» и «правовой эксперимент». Показываются последствия отдельных управленческих решений в области охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, игнорирующих итоги многолетней практики ОВД и возможности научных государственно-правовых экспериментов в этой сфере
Ключевые слова: нормотворчество в органах внутренних дел; правовой эксперимент; советское законодательство; нормативные правовые акты; отделы БХСС; группы оперативно-экономического анализа и информации
DEPARTMENTAL STANDARD-MAKING PRACTICE AND «LEGAL» EXPERIMENTS:
SOVIET EXPERIENCE (LAW ENFORCEMENT ASPECT)
Koloshinskaya Natalia V.
Russian Customs Academy St. Petersburg branch named after Vladimir Bobkov, Associate Professor of the Department of International Legal Disciplines, Candidate of Juridical Sciences, Docent, e-mail: nata_ ivanova_75@mail.ru
In the article based on the analysis of various sources an attempt is made to establish some inconsistencies and deviations of the leadership of the USSR Ministry of Internal Affairs and its peripheral bodies from the generally accepted requirements in the implementation of rule-making activities. Typical lines of behavior are revealed when the concepts of «law-making experience» and «legal experiment» are substituted. The consequences of individual management decisions in the field of protecting public order and combating crime are shown, ignoring the results of many years of practice of the Department of Internal Affairs and the possibility of scientific state-legal experiments in this area
Keywords: rulemaking in the internal affairs bodies; legal experiment; Soviet legislation; regulatory legal acts; departments of the BHSS; groups of operational and economic analysis and information
Для цитирования: Колошинская Н.В. Ведомственная нормотворческая практика и «правовые» эксперименты: советский опыт (правоохранительный аспект) // Учёные записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии.
2023. № 1 (85). С. 108-111.
В вышедшей в 1980 г. коллективной монографии «Эффективность правовых норм», вызвавшей широкую научную дискуссию, центральным местом стал вопрос о качестве законов, в том числе об их эффективности, полезности и экономичности [1, с. 280]. Сохранил свою дис-куссионность он и через тридцать-сорок лет. Уже в начале 80-х годов только в сфере управления народным хозяйством накопилось до 200 тыс. различных подзаконных актов, многие из которых противоречили друг другу и закону [2, с. 23]. По свидетельству министра юстиции Ю.Я. Чайки, в 2004 г. они отказали в регистрации 206 ведомственных нормативных актов по причине нарушения законодательства при их принятии [3, с. 446]. Подобная практика не изжила себя и до сих пор.
У нее есть своя предыстория, во многом связанная с ведомственным нормотворческим опытом и правовыми экспериментами, которые
на уровне понятий постоянно смешивались и отождествляются до сих пор. Передовой опыт тогда и сейчас часто путают с правовым экспериментом, выдают его как эксперимент. Между тем, это совершенно разные процессы. В системе органов внутренних дел, судов и прокуратуры нередко отдельные оргштатные преобразования, реорганизации и оптимизации, приобретали статус экспериментов, таковыми не являясь.
Об их различии поговорим ниже, заметив сразу, что целью правового эксперимента всегда являлось совершенствование законодательства, которую, в частности, ведомственная (как и местная, локальная) нормотворческая практика непосредственно не определяла [4, с. 26, 45]. В советской практике, как правило, времени на постановку экспериментов никогда не хватало [4, с. 41], а проверка правовой гипотезы путем эксперимента, по мнению авторов проектов, носила затратный
характер [5, с. 33]. К тому же давала о себе знать давняя традиция - вначале принять тот или иной закон, «запустить» его нормы, накопить опыт его применения в действии, и если возникнет необходимость, то внести в него те или иные изменения, «подкорректировать» нормы [2, с. 22-23].
Из различных источников видно, что не только в одних ОВД господствовало мнение о бессмысленности правовых экспериментов особенно на региональном (местном, локальном) уровне при устойчивой приемлемости существующего характера советских общественных отношений и их правового регулирования. Поэтому, дескать, и местный (региональный) правотворческий опыт мог изменить нормативное регулирование без организации эксперимента, что могло дать новый позитивный эффект и улучшить состояние этих отношений и т.п. Разумеется, что в таком подходе была повинна и юридическая наука не сделавшая попыток четко отграничить признаки и возможности местного (локального) и ведомственного правотворческого опыта от признаков и возможностей правового эксперимента [4, с. 42].
Примерно также о сути подобного подхода, применительно современных органов внутренних дел, рассуждает О.В. Кулик, говоря о «гибкости» ведомственного правотворчества, которому, как видимо представляется автору, незачем опираться на эксперимент. Он пишет: «Находясь в тесной связи с правоприменением, субъекты ведомственного правотворчества имеют перед собой «наглядный материал», основываясь на котором можно совершенствовать правовое регулирование и соответственно - отменять, изменять или создавать новые правовые нормы» [6, с. 122].
Судя по этой интерпретации, каждодневная практика, по мысли автора, и есть тот самый «эксперимент», благодаря которому совершенствуется нормативная правовая база, ведомственное законодательство. Получается, что за рамками дискуссии оставался вопрос, какова же роль экспериментальных правовых норм, которые всегда содержат отступления от требований действующего законодательства и которые в ходе правового эксперимента возможно станут правовой новеллой, урегулируют новые отношения, наметят перспективы развития законодательства, в том числе в сфере правопорядка. Не затрагивая проблемы эксперимента в процессе ведомственного нормотворчества, М.А. Лапина и И.С. Долгих сделали акцент на роли правовой экспертизы, важного механизма предотвращения ошибок при осуществлении подзаконного нормотворчества [7, с. 238].
В центральном аппарате МВД СССР и его периферийных органах принятие ряда новых нормативных актов иногда рассматривали в качестве эксперимента. Так, ссылаясь на постановление ЦК КПСС от 17 сентября 1984 г., одобрившего в свою очередь предложения СМ РСФСР и МВД СССР о мерах по усилению руководства органами
внутренних дел республики, приказом МВД СССР в ряде главных управлений и управлений МВД СССР были созданы специальные подразделения, на которые возлагались обязанности по непосредственному оказанию практической помощи и контролю за работой ОВД РСФСР [8].
Упоминалось, что эти подразделения создаются «в порядке эксперимента», однако никаких разъяснений и иных нормативных актов за этим не последовало. В итоге на местах попросту были усилены (оргштатно) инспекторские (с 1986 г. -организационно-инспекторские) аппараты, которые, помимо обеспечения управления службами и подразделениями, готовили отчеты и информацию в адрес Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР по вопросам укрепления правопорядка на подведомственной им территории [9]. Созданное тогда же в Инспекторском управлении МВД СССР, в качестве головного, Управление по РСФСР, «сузило» свои полномочия до «согласования с руководством СМ РСФСР вопросов назначения и перемещения министров внутренних дел автономных республик, начальников ГУВД-УВД крайоблгорис-полкомов и УВД на транспорте» [10].
Анализируя нормативные правовые акты МВД СССР 60-80-х гг., можно наблюдать, как они буквально конкурировали с законами, и как точно подмечали другие исследователи, повсеместно и в других правоохранительных ведомствах установился порядок, когда даже законы СССР действовали только после издания министрами соответствующего приказа [2, с. 23]. Нормотворческая деятельность органов внутренних дел в эти годы проявлялась, главным образом, в издании нормативных актов ведомственного характера в пределах установленной компетенции. К разработке и принятию нормативных актов других государственных органов, особенно региональные структуры МВД, привлекались крайне редко [11, с. 3].
Выполняя постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 17 августа 1962г. № 901 «О мерах по улучшению деятельности советской милиции» и реализуя утвержденное ими положение о советской милиции, МООП РСФСР в течение всего 1964 г. «... проводило что-то наподобие «эксперимента» [12, с. 265], создавая в крупных областных центрах РСФСР с районным делением городские подразделения БХСС. Результаты «эксперимента» были признаны неудачными, и уже к 1969 г. общая численность городских отделов БХСС с 35 сократилось до 29. Причем ни о каких рабочих гипотезах, о предмете, участниках эксперимента, его цели и задачах речи не шло.
Так, скорее всего мы имеем дело не с государственно-правовым экспериментом, а одним из вариантов оргштатной оптимизации, реализуемой широко распространенной в СССР практикой «двигаться вперед методом проб и ошибок». И без затянувшегося на 4 года «эксперимента»
руководство ведомства пришло к выводу о том, что отсутствие сотрудников БХСС на районном уровне отрицательно сказывается на взаимодействии всех служб милиции в ходе профилактики и борьбы с преступностью [13, с. 160].
Новые, более широкие возможности по расширению ведомственной нормотворческой практики и организации экспериментов все в той же сфере охраны государственной собственности появились после принятия постановления СМ СССР от 20 февраля 1975 г. № 153 «О мерах по усилению охраны социалистической собственности и устранению причин и условий, порождающих хищения и бесхозяйственность» [14, с. 39-41]. К тому же в стране, начиная с 1970 г. в отделах и управлениях БХСС УВД-ГУВД, республиканских МВД стали создаваться группы оперативно-экономического анализа и информации [13, с. 161-162]. Инициатива УБХСС УВД Леноблгорисполкомов по их организации не оформлялась как эксперимент, а их полномочия постоянно корректировались и изменялись. Наконец, без особых комментариев в 1983 г. они были расформированы, так и не реализовав свой колоссальный профилактический правоохранительный потенциал.
Достаточно сказать, что созданные группы оперативно-экономического анализа и информации опирались в своей деятельности на инициативно созданные в отделах БХСС профилактические службы по типу служб уголовного розыска, также впервые появившиеся в начале 70-х годов в Ленинграде. Но здесь важным было другое обстоятельство. Группы, занимаясь сбором, систематизацией и анализом статистических, экономических и бухгалтерских сведений, а также материалов, получаемых в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий по конкретным предприятиям и отраслям народного хозяйства конкретных территорий, делали это в том числе и для выявления возможных каналов хищений и иных злоупотреблений. Они реально владели обстановкой и в деталях представляли процесс разрастающейся криминализации хозяйственной деятельности с участием руководителей предприятий, учреждений, органов местной власти и управления.
Таким образом, организованные методом проб и ошибок группы оперативно-экономического анализа и информации и реально внесшие большой вклад в борьбу с экономической преступностью, более высокого и надежного правового статуса на законодательном уровне не получили, правового эксперимента по ним не проводили, а через 10 лет они были в одночасье устранены в ходе обострившейся в этот период межведомственной (КГБ и МВД) борьбы.
Последствия этого решения властей не замедлили сказаться. Только в Ленинграде за 19831985 гг. с 18 тыс. объектов было совершенно более 2,5 тыс. крупных краж товарно-материальных ценностей [15]. В 1987 г. в регионе сотрудники
ОБХСС выявили около 6 тыс. корыстных преступлений, изъяв у преступников свыше 2 млн руб. Крупные преступные группы с участием чиновников и управленцев были выявлены на объединениях: «Спутник», «Звезда», «Главлениградстрой», «Главленстройматериалы» и др. [16]. Начиная с 1988 г., в ежемесячных сводках ГУВД Леноблгор-исполкомов в адрес ОК КПСС данные о коррупционных сделках с участием руководящего состава госпредприятий и учреждений города и области занимали ведущее место [17].
От прежних призывов «. смелее привлекать в целях повышения научного уровня организационных и тактических мер борьбы за сохранность государственной собственности НИИ соответствующих отраслей народного хозяйства» и напоминаний о том, что «служба БХСС должна выступать в роли заказчика, определяющего цели и задачи необходимых экономико-технологических исследований, формы внедрения их результатов в практику» [18, с. 32] ничего не осталось. А ведь в середине 70-х гг. по предложению УБХСС МВД СССР в министерствах промышленного строительства и легкой промышленности СССР были созданы специализированные экономические лаборатории, одна из главных задач которых являлась - изучение условий, способствующих хищениям денежных средств, товарно-материальных ценностей и бесхозяйственности [19, с. 80].
Власти, не организуя и не проводя никаких правовых экспериментов, исключительно по политико-идеологическим критериям отсекали, как им представлялось, неэффективные правовые модели управления, а в выборе более действенного правового регулирования полагались не на эксперимент, а на административный ресурс. Советы и рекомендации правоведов-практиков о том, что широкому внедрению любой новой государственно-правовой нормы должно предшествовать ее изучение в рамках научно организованного эксперимента [20, с. 24] были попросту отброшены как умозрительные.
Опыт проведения государственно-правовых экспериментов в советский период российской истории показал, что без научного обоснования они приобретают «кустарно-прикладной» характер. В то же время не всякое «научное» обоснование могло «дотянуть» до научной гипотезы в правовом эксперименте. В этой связи, например, весьма проблематично проверить путем проведения правового эксперимента гипотезы и модели профессора О.В. Старкова с его идеями о нормах уголовного закона о «вынужденном нападении» и «необходимой обороне общества» и др. [21, с. 96]. Непросто себе представить и эксперимент, как проверку варианта правового регулирования, в случае с нормативно-правовыми моделями уголовного закона военного времени (модель Общей и модель Особенной частей УК РФ), предлагаемыми учеными юристами В.И. Боевым, М.А. Кочубей
и А.П. Новиковым [22].
И все же решение многих проблем и перспектив развития современного законодательства лежит в плоскости организации и проведения подлинных правовых экспериментов, которые сами в свою очередь являются разновидностью более широкого социального эксперимента, а значит его предметом должны стать не только нормативные акты, но и социальные явления и процессы в государстве и обществе, общественно-политические мероприятия, конкретные меры государственных органов власти и управления.
Библиографический список:
1. Эффективность правовых норм. М.: Юридическая литература, 1980. 280 с.
2. Романов И.Б. Становление и историческое развитие правотворческой функции Российского государства // Право: современные тенденции: материалы II Междунар. науч. конф. (г. Уфа, апрель 2014г.). Уфа: Лето, 2014. С. 19-30.
3. Архипова Т.Г., Малышева Е.П. Современная организация государственных учреждений России: учебник. М: Рос. гос. гуманит. ун-т, 2007. 605 с.
4. Правовой эксперимент и совершенствование законодательства / Под ред. В.И. Никитинского, И.С. Само-щенко. М.: Юрид. лит., 1988. 304 с.
5. Никитинский В.И. Значение эксперимента в нор-мотворческой деятельности // Советское государство и право. 1967. № 6. С. 26-34.
6. Кулик О.В. Значение правовой практики для правотворчества в сфере прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации // Проблемы правоохранительной деятельности. 2017. № 3. С. 115-122.
7. Лапина М.А., Долгих И.С. Ведомственное нормотворчество МВД России: анализ состояния и перспективы развития // Административное и муниципальное право. 2013. № 3. С. 233-239.
8. ОАИ ИЦ ГУ МВД России по СПб и области. Ф.2. Оп.1. Д. 609. Л.20.
9. Там же. Лл.22об, 23, 23 об.
10. Там же. Л.20 об.
11. Для сравнения, в период 2001-2006гг. при участии
или по инициативе МВД России было принято 220 федеральных законов, 113 указов Президента РФ, 280 постановлений Правительства России, издан 2631 ведомственный нормативный правовой акт (См.: Куртяк И.В. Нормотворческая деятельность МВД России: монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. 127 с.).
12. Постников С.В. Становление и развитие органа, осуществляющего правоохранительную функцию государства в сфере экономики в период с 1937 по 1991 год (на примере отдела по борьбе с хищениями социалистической собственности и спекуляцией) // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. № 2(26). С. 262-267.
13. Иванов Д.В. Организационно-правовые аспекты деятельности органов БХСС по противодействию хищениям государственной собственности в Ленинграде и области (1961-1991) // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2021. № 2 (54). С. 158-165.
14. Борьба с хищениями, бесхозяйственностью, расточительством, местничеством, обманом государства, спекуляцией и взяточничеством. Сборник нормативных актов. Часть 1 / Под ред. С.А. Шишкова, К.С. Павлищева. М.: Юрид. лит., 1984. 375 с.
15. ОАИ ИЦ ГУ МВД России по СПб и области. Ф.1. Оп.1. Д.692. Л.293.
16. Там же. Д.716. Л.111.
17. Там же. Д.748. Л.155; Д.775. Лл.75,77,92.
18. Новиков Б.В. Силы и средства обеспечения сохранности социалистической собственности. М.: Академия МВД СССР, 1978. 36 с.
19. Профилактика правонарушений в строительстве / Под общ. ред. Б.В. Бойцова. М.: МВД СССР, Министерство промышленного строительства СССР, 1978. 103 с.
20. Макаров И.И. Принципы проведения правовых экспериментов в организации местной власти: взгляды советских юристов // Управленческое консультирование. 2013. № 1. С. 22-28.
21. Старков О.В. Криминопенология: Учеб. пособие. М.: Экзамен, 2004. 480 с.
22. Боев В.И., Кочубей М.А., Новиков А.П. Война и уголовный закон. М.: Норма, 2009. 206 с.
