CC BY
175
Правосудие и правоохранительная деятельность в евразийском пространстве
Каменков В.С. важнейшие критерии оценки результативности деятельности судебной системы
В статье на основе анализа законодательства Российской Федерации и Беларуси, а также научных работ рассмотрены основные критерии оценки результативности деятельности судебной системы. Ключевые слова: судоустройство, результативность деятельности судов, судебная система.
Kamenkov V.S. the most important criteria of the assessment of productivity activity of judicial system
In article on the basis of the analysis of the legislation of the Russian Federation and Belarus and also scientific works the main criteria of an assessment of productivity of activity of judicial system are considered. Keywords: sudoustroystvo, productivity of an activity of the courts, judicial system.
Основной закон нашего государства провозгласил, что государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 6).
В данной и иных нормах Конституции Беларуси утверждено самостоятельное положение судебной власти в структуре государственной власти как независимой, суверенной отрасли, равновеликой законодательной и исполнительной отраслям государственной власти.
В развитие Конституции Республики Беларусь Кодекс о судоустройстве и статусе судей1 (далее -КоССС) конкретизировал положения о структуре, носителях, статусе, функциях и задачах судебной власти.
Судебная власть в Республике Беларусь принадлежит судам, образованным в порядке, установленном Конституцией Республики Беларусь и КоССС. Она осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленных законодательными актами порядке и случаях к осуществлению правосудия народных заседателей посредством конституционного, гражданского, уголовного, хозяйственного и административного судопроизводства.
Судебная власть самостоятельна, она взаимодействует с законодательной и исполнительной властями (ст. 2 КоССС).
Судебную систему Республики Беларусь составляют:
- Конституционный суд Республики Беларусь -орган судебного контроля над конституционностью нормативных правовых актов в государстве, осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства;
1 Кодекс Республики Беларусь от 29.06.2006 № 139-3 (ред. от
28.12.2009) «Кодекс Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей». «Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь» - 12.07.2006. - № 107. - 2/1236.
- общие суды, осуществляющие правосудие посредством гражданского, уголовного и административного судопроизводства;
- хозяйственные суды, осуществляющие правосудие посредством хозяйственного и административного судопроизводства.
Система общих и хозяйственных судов строится на принципах территориальности и специализации.
Образование чрезвычайных судов запрещается (ст. 5 КоССС).
Конституционный суд Республики Беларусь призван обеспечивать верховенство Конституции Республики Беларусь и ее непосредственное действие на территории Республики Беларусь, соответствие нормативных правовых актов государственных органов Конституции Республики Беларусь, утверждение законности в нормотворчестве и правоприменении, решение других вопросов, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, настоящим Кодексом и иными законодательными актами.
Общие и хозяйственные суды в Республике Беларусь призваны защищать гарантированные Конституцией Республики Беларусь и иными актами законодательства личные права и свободы, социально-экономические и политические права граждан, конституционный строй Республики Беларусь, государственные и общественные интересы, права организаций, индивидуальных предпринимателей, а также обеспечивать правильное применение законодательства при осуществлении правосудия, способствовать укреплению законности и предупреждению правонарушений (ст. 6 КоССС).
При таких судьбоносных для граждан, субъектов предпринимательской деятельности, для экономики и в целом для страны функциях и задачах судов возникает вопрос - как оценить, эффективно
ли они работают? Надлежащим ли образом суды выполняют свои функции и задачи? Или их можно критиковать, кому ни попало? Благо, что в судебном процессе, как известно, как минимум две стороны. Одна из них (выигравшая) всегда будет довольна судом. Другая (проигравшая) - всегда недовольна. Но это субъективные критерии и оценки. Есть ли объективные?
Или суды вообще не надо оценивать, потому что они эффективны всегда? Или категория эффективности не относится к судам?
Вопросы оказались не такими простыми, какими казались вначале. Автор этого материала попытался собрать различные точки зрения по этим вопросам из различных государств и международных организаций. И вот что получилось. «... нет пока надежных критериев эффективности деятельности любого судьи (и даже суда того или иного уровня звенности любой судебной системы)». Если сейчас кто-то предпринял бы разработку методики определения победителя в соревновании между судьями, например, одного арбитражного суда (или между арбитражными судами субъектов РФ), то вряд ли смог бы корректно решить эту задачу. Как формализовать, в частности, этические аспекты деятельности арбитражного судьи? Ведь и их нельзя рассматривать изолированно. Исследователи философско-правовой доктрины судейской этики указывают: «Вообще же принцип добросовестности при осуществлении правосудия тесно связан с фундаментальными основаниями его отправления - профессионализмом, следованием внутреннему убеждению, которое формировалось в процессе судоговорения».2 Трудно вроде и возразить. Можно только согласиться. И не только в отношении этических аспектов, но и моральных, психологических. Как, например, оценить и чем измерить эмоции, чувства, переживания судьи, который готовится вынести решение о ликвидации действующего предприятия с работающими там людьми или смертный приговор? Все это как-то формально учесть просто невозможно. Давайте вчитаемся в следующие строки.
«Психологическая структура деятельности судьи предопределяет наличие определенной структуры психических свойств личности (интеллектуальных, эмоционально-волевых, коммуникативных, морально-нравственных), которыми нужно овладеть для выполнения функций этой деятельности. Прежде всего, судье необходимы свойства, обеспечивающие успешность в познавательной деятельности, к ним относятся такие интеллектуальные
2 Клеандров М.И. Статус судьи: правовой и смежные компоненты. / Под ред. М.М. Славина. - М.: НОРМА, 2008. - С. 171.
качества как: широта, глубина, самостоятельность, критичность и гибкость мышления; способность к анализу и обобщению информации; умение выделять главное из большого количества информации; умение прогнозировать; отсутствие эмоциональной деструкции; упорство при решении задач; развитая интуиция, творческое мышление; общая эрудированность; хорошая память, способность распределять и сосредоточивать внимание».3
Тогда может показаться актуальным другое предложение: перейти только на количественные показатели. Кто из судей рассмотрел большее количество дел в установленные сроки, тот и молодец. Опять не подходит. Поскольку в судах имеются разные по сложности категории дела. Порой, например, рассмотрение одного дела о банкротстве можно сравнить по количеству и сложности с рассмотрением сотни иных дел. Или рассмотрение дела с участием иностранца (с дальнего «зарубежья») никак не уложить в национальные временные рамки, поскольку есть международные «каноны» - стандарты о сроках надлежащего уведомления сторон и рассмотрения таких дел.
Однако и «сбрасывать со счетов» количественный показатель тоже нельзя. Ведь количество, как известно, напрямую влияет на качество, в том числе и правосудия. Или нельзя, скажем, не учитывать сроки рассмотрения дел. Модным стало говорить, что главное не в сроках рассмотрения дела, а в законности и справедливости принятого судом решения. Но если главной целью правосудия является эффективная защита прав и законных интересов субъекта, то длительное рассмотрение дела в суде как раз может привести к усугублению нарушенного права, а не к его защите. Условно говоря, лицу, умершему или ликвидированному, не дождавшемуся судебного решения, все равно, какое оно будет. Но только количественный фактор при оценке деятельности судов тоже нельзя делать главенствующим.
«Представляется, что наделение количественного показателя определяющим значением не соответствует общим тенденциям повышения эффективности судебной системы. В арбитражных судах и судах общей юрисдикции до настоящего времени отсутствует обязательное к исполнению нормирование труда. Отмечается, что отсутствует элементарная возможность для восстановления здоровья и работоспособности судебных работников. Подобная ситуация приводит к поспешному
3 Чуева Е.Н. Психодиагностическое обследование личности кандида-
тов на должности судей как одна из составляющих повышения каче-
ства правосудия и эффективности судебной системы // Администратор
суда. - 2010. - № 2. - С. 15-19.
и поверхностному рассмотрению дел, влечет за собой судебные ошибки. В результате мы видим отсутствие зримой культуры правосудия, их замещение отрицательными реакциями на нервное напряжение».4
Итак, что получается. Судебная власть вне критики, вне оценки. Но в судах ведь тоже люди работают, для которых также важны определенные оценки их деятельности, для них тоже нужны определенные мерила количества и качества. Или работу судов и судей невозможно оценить? Так ли это? «.ни от отдельных судей, ни от отдельных судов, а равно их систем руководство государства, общество не вправе требовать более того, на что отдельные судьи, суды способны в текущий момент времени как элементы аппарата государственного управления. В то же время общество, его лидеры, а равно отдельные граждане для повседневной оценки результатов судебной деятельности должны владеть определенными критериями эффективности их деятельности. Очевидно, что в решении задач повышения эффективности судебных систем значительная роль принадлежит правовой науке, в первую очередь ведущей ее отрасли - теории государства и права. Именно она обязана вооружить как «созидателей» судебных систем, так и их руководителей конкретными рекомендациями о рациональных путях организации судебной власти, судебного строительства, методах улучшения всех видов и форм судебной деятельности».5 А новая Рекомендация 42 СМ/Яес (2010)12 Комитета Министров Совета Европы «Судьям государств-членов: независимость, эффективность, ответственность»6 предусматривает, что «.с целью содействия эффективному осуществлению правосудия и постепенному усовершенствованию его качества. государства-члены должны вводить системы оценки судей органами судебной власти» (п. 42).
И еще. «Когда органы судебной власти устанавливают системы оценки судей, такие системы должны основываться на объективных критериях. Эти критерии должны быть опубликованы компетентным судебным органом. Процедура должна предусматривать возможность судей выражать свое мнение о собственной деятельности и об оценке
4 Топильская Л. Как нам обустроить судебную власть? // Российская юстиция. - 2000. - № 11; Гагиев А.К. Цели и задачи судопроизводства в отечественном и зарубежном цивилистическом процессе в контексте повышения эффективности правосудия // Общество и право. - 2009. -№ 3. - С. 50-60.
5 Колоколов Н.А. Судебная власть как общеправовой феномен. - М.: Юрист, 2007. - С. 225.
6 Принята Комитетом Министров 17 ноября 2010 на 1098-м заседании заместителей министров. - Вісник Верховного суду України, 12 (124). -2010. - С. 37^0.
этой деятельности, а также оспаривать оценку в независимом органе власти или суде» (п. 58).
Постараемся разобраться с теорией и прак-тикой.7
Вначале нужно определиться с определением термина «критерий эффективности». Можно взять за основу следующую дефиницию. Критерий эффективности - признаки, грани, стороны проявления управления (управленческой системы), посредством анализа которых можно определять уровень и качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества.8 При этом будем помнить, что судебная власть отличается от исполнительной и законодательной ветвей государственной власти спецификой своих функций. «Судебная власть - это особая форма деятельности государства, осуществляющая свои властные полномочия специально созданными государственными органами - судами - в строго установленной законом процессуальной форме в сфере защиты конституционного строя, прав и законных интересов человека и гражданина, государственных органов, предприятий, учреждений, организаций и иных объединений».9 Но в силу публичности и социальной направленности судебная власть должна осуществляться судами эффективно. Вот как разнообразно выглядят определения эффективности судебной власти. «При этом под эффективностью правосудия следует понимать способность суда как органа государственной (судебной) власти надлежащим образом обеспечивать реализацию целевых установок судопроизводства, в которых выражается его социальное предназначение».10
«Эффективность судебного разбирательства в арбитражном суде подразумевает совокупность мер, направленных в первую очередь на обеспечение доказательств по рассматриваемому делу в суде».11 «Осуществление правосудия в обществе должно быть эффективным. Ясно, что критерии эффективности правосудия динамичны во времени и разнообразны в пространстве. Тем не менее, можно выделить следующие критерии эффективности правосудия. Судебно-властные отношения
7 Кстати, в Высшем хозяйственном суде Республики Беларусь сейчас ведется работа по отысканию объективных критериев оценки деятельности судей и судов. Будем благодарны за высказанные мысли, предложения и критические оценки.
8 Колоколов Н.А. Судебная власть как общеправовой феномен. - М.: Юрист, 2007. - С. 328; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М., 2004. - С. 480-481.
9 Фоков А.П. Судебная власть в системе разделения властей // Российский судья. - 2009. - № 11. - С. 2-3.
10 Жилин Г.А. Правосудие по гражданским делам: актуальные вопросы. - М.: Проспект, 2010. - С. 53.
11 Чучунова Н. Эффективность судебного разбирательства в арби-
тражном суде // Арбитражный и гражданский процесс. - 2007. - № 5.
эффективны уже потому, что, несмотря на присущий им комплекс недостатков, в разрешении определенного рода конфликтов альтернативы им нет. Суд эффективен тогда, когда неэффективны иные методы разрешения конфликтов. Суд гарантирует достижение тех целей, достижение которых иными методами заведомо невозможно.
Считается, что суд - дорог. Данное суждение неверно, ибо судебные процедуры в конечном итоге гораздо дешевле иных форм разрешения конфликтов. Суд эффективен потому, что он приемлем тогда, когда иным путем определить цену иска невозможно, например, при взыскании в пользу потерпевших сумм компенсации морального вреда при убийстве. Суд эффективен потому, что принимаемые им решения отвечают социальным ожиданиям. Суд эффективен потому, что он уводит конфликт из повседневной реальности в сферу апробированных временем стабильных таких социальных постулатов, как право. Суд эффективен потому, что он при необходимости в состоянии дополнить право нормами морали, нравственности, обосновать необходимость данного дополнения, убедить в этом стороны и общество. Суд эффективен потому, что в отличие от других органов в состоянии оперировать комплексом таких категорий, как законность, обоснованность и справедливость. Суд эффективен потому, что данная инстанция - последняя».12
«Таким образом, эффективность гражданского и арбитражного процесса определяется в первую очередь способностью суда надлежащим образом осуществлять реализацию целевых установок судопроизводства по гражданским делам. Являясь критерием эффективности, процессуальные цели выступают одновременно и в роли специального критерия при определении актуальности проблем гражданского и арбитражного процесса».13
«Российская Федерация, несомненно, нуждается в сильном правовом государстве и такого же уровня судебной власти. Но определяющим при выборе ее концепции должен стать не способ организации, а совершенно другие критерии, способные оценить эффективность ее деятельности. В частности, ими могут быть: 1) оптимальный объем судебной юрисдикции; 2) принципы организации суда, связанные с обеспечением доступности правосудия; 3) оперативность судопроизводства; 4) качество осуществляемого правосудия - законность, обоснованность и справедливость
12 Колоколов Н.А. Судебная власть как общеправовой феномен. - М.: Юрист, 2007. - С. 52.
13 Жилин Г.А. Правосудие по гражданским делам: актуальные вопросы. - М.: Проспект, 2010. - С. 53.
принимаемых судебных актов; 5) безусловное их исполнение. В конечном итоге эффективность суда определяется его возможностью выполнять возложенные на него задачи по осуществлению защиты. И здесь нельзя не привести общую, весьма высокую оценку выполнения судами этих функций, данную недавно Д.А. Медведевым. «В России, - сказал он, -создана работоспособная система судебных органов, которая способна защитить права и законные интересы граждан и юридических лиц»».14
В Российской Федерации на правительственном уровне еще определили важнейшие целевые индикаторы, определяющие эффективность судебной системы. Среди них имеются такие, как доля граждан, доверяющих органам правосудия и не доверяющих им; количество дел, рассмотренных судами в срок; доля исполненных судебных решений и другие.15 Такая палитра мнений о действенности судебной власти определенным образом вычленяет и критерии оценки эффективности. При этом нужно понимать, что критерии эффективности могут определяться как внутри конкретного суда, внутри судебной подсистемы (например, эффективность работы хозяйственных судов, общих судов), так и в целом судебной системы государства.
К примерному перечню общих критериев эффективности судебной власти можно отнести:
- объем судебной юрисдикции (количество субъектов, которые потенциально вправе обратиться в конкретный суд или судебную систему, количество правовых актов и действий, которые можно обжаловать в суд, в процентном отношении к числу населения, числу субъектов предпринимательской деятельности и т.п.);
- наличие методологических, методических и иных научных разработок по судопроизводству, внедрение их в практику рассмотрения судебных дел;
- показатель доверия к судебной системе (количество субъектов, обратившихся за конкретный временный период за судебной защитой в данный суд или судебную систему (количество обращений); количество заявленных и удовлетворенных отводов судьям; количество судей, привлеченных к ответственности; количество и показатели проведенных опросов (мониторинг);
- коэффициент доступности к судебной защите и судебной информации (количество дел, принятых к производству суда (судебной системы) в
14 Терехин В.А. Модернизация судоустройства и судебных инстанций как приоритетное направление судебно-правовой политики // Российская юстиция. - 2010. - № 5. - С. 38.
15 Постановление Правительства РФ от 21.09.2006 № 583 (ред. от
10.09.2010) «О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2007-2012 годы». - Собрание законодательства РФ. - 9.10.2006. - № 41. - Ст. 4248.
соотношении к числу отказанных к принятию, возвращенных заявлений; количество судебных постановлений, к которым имеется свободный информационный доступ). При этом нужно помнить, что «.приветствуется создание должностей судебных докладчиков или служб по связям с общественностью при судах, судебных советах или других независимых органах власти. Судьи должны быть сдержанны в отношениях со средствами массовой информации»;16
- показатель оперативности правосудия (количество дел, рассмотренных с вынесением окончательного судебного постановления (решения, определения о прекращении и т.д.) в установленные законом сроки);
- показатель «свободы» и справедливости (гу-маничности) или альтернативности правосудия (количество дел, оконченных с помощью примирительных, посреднических и иных альтернативных процедур, способствующих продолжению нормальных отношений между сторонами);
- коэффициент технологичности (количество дел, рассмотренных с использованием современных информационных технологий, приведших к экономии времени и материальных затрат суда (судов) и сторон);
- показатель качества правосудия (число необ-жалованных судебных постановлений и оставленных без изменения после обжалования; количество отмененных и измененных судебных постановлений из-за нарушения процессуальных норм);
- показатель упреждения и диалога с обществом (количество частных определений, информаций о выявленных нарушениях, число лекций, семинаров, выездных судебных заседаний, участия в заседаниях исполкомов, иных государственных и других органов, внесенных предложений по совершенствованию законодательства, участие представителей общества в органах судейского самоуправления и т.п.);
- коэффициент оптимальности процедур по обжалованию и пересмотру судебных постановлений (количество судебных инстанций для обжалования, сроки обжалования и возможность их восстановления, компетенция судебных инстанций по пересмотру судебных постановлений, исключительность надзорной судебной инстанции и т.д.);
16 Рекомендация 42 СМ^ес (2010)12 Комитета министров Совета Европы «Судьям государств-членов: независимость, эффективность, ответственность». Принята Комитетом министров 17 ноября 2010 на 1098-м заседании заместителей министров // Вісник Верховного суду України. - 12 (124) 2010. - С. 37^0.
- показатель исполнимости судебных постановлений (количество реально и своевременно исполненных судебных постановлений (без возвращенных, направленных для исполнения в иные организации и т.п.); количество исполненных решений судов и арбитражей иностранных государств и решений данной судебной системы (суда) за рубежом.
Кроме того, в рамках конкретного суда или судебной подсистемы можно выделять так называемые внутренние критерии эффективности судей и правосудия. Например, своевременность и правильность применения обеспечительных мер, привлечение третьих лиц в процесс, принятие встречных исков, качество подготовки дел к судебному разбирательству, результативность проведения торгов, в том числе электронных торгов. Приведенный перечень критериев, конечно, не является исчерпывающим. Он может видоизменяться в зависимости от субъектного состава, от границ его применения и иных точек зрения. Главное в другом - научиться объективно ценить труд судьи в обществе, в государстве, каждой личности. От этого выиграют все указанные субъекты.
Пристатейный библиографический список
1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М., 2004.
2. Жилин Г.А. Правосудие по гражданским делам: актуальные вопросы. - М.: Проспект, 2010.
3. Клеандров М.И. Статус судьи: правовой и смежные компоненты. / Под ред. М.М. Славина. - М.: НОРМА, 2008.
4. Колоколов Н.А. Судебная власть как общеправовой феномен. - М.: Юрист, 2007.
5. Терехин В.А. Модернизация судоустройства и судебных инстанций как приоритетное направление судебно-правовой политики // Российская юстиция, 2010. - № 5.
6. Топильская Л. Как нам обустроить судебную власть? // Российская юстиция. - 2000. - № 11.
7. Гагиев А.К. Цели и задачи судопроизводства в отечественном и зарубежном цивилистическом процессе в контексте повышения эффективности правосудия // Общество и право. - 2009. - № 3.
8. Фоков А.П. Судебная власть в системе разделения властей // Российский судья. - 2009. - № 11.
9. Чуева Е.Н. Психодиагностическое обследование личности кандидатов на должности судей как одна из составляющих повышения качества правосудия и эффективности судебной системы // Администратор суда. - 2010. - № 2.
10. Чучунова Н. Эффективность судебного разбирательства в арбитражном суде // Арбитражный и гражданский процесс. - 2007. - № 5.
