CC BY
73
УДК 342.951 О. е. Кущ,
канд. юрид. наук Полтавський юрид. 1н-т Нацюнального утверситету «Юридична академ1я Украгни ¡мет Ярослава Мудрого», м. Харюв
У ПОШУКАХ ОПТИМАЛЬНО! МОДЕЛ1 Ф1КСАЦП АДМШ1СТРАТИВНО1 В1ДПОВ1ДАЛЬНОСТ1 У СФЕР1 ЖИТЛОВО-КОМУНАЛЬНОГО ГОСПОДАРСТВА
У статп розглянуто iснуючi варiанти фшсацп адмшютративно!' вщповщальносп у сферi житлово-комунального господарства в рiзних кра!'нах. Видiлено основнi моделi тако!' фшсацл. На пiдставi теоретичних положень i практичного досвiду запропоновано оптимальну модель для Укра!'ни.
Ключовг слова: адмшютративна вiдповiдальнiсть, житлово-комунальне господарство, Кодекс про адмшютративш правопорушення, мiжнародний досвiд.
Становлення сучасного укра!'нського суспшьства нерозривно пов'язано з розвитком i ускладненням соцiальних та економiчних процесiв, що, у свою чергу, вщбиваеться на проблемах !'х належного регулювання, забезпеченнi законностi в усiх сферах суспшьного життя. Поряд iз цим важливу роль у зазначених процесах ввдграе iнститут юридично!' вiдповiдальностi, як один з фундаментальних правових явищ, без якого взагалi неможливо уявити собi iснування права як нормативно'!' системи. Чим складшшими стають суспшьш вiдносини, що зазнають правового впорядкування, тим яскравше виявляеться роль юридично!' вiдповiдальностi в цьому процесi. Численш обмеження, в рамках яких доводиться жити i працювати сучаснiй людинi, зумовлюють необхiднiсть iснування ефективно!' системи забезпечення дотримання рiзних обмежень i часто за допомогою примусових заходiв. Одним з елементiв тако!' системи i е юридична вiдповiдальнiсть [11, с. 29].
Адмшютративна вiдповiдальнiсть - один з видiв юридично!' вщповщальносп, яка порiвняно з iншими видами останньо! (зокрема, кримшально!', дисциплшарно!' й матерiальноi) мае певнi вiдмiнностi. По-перше, вона застосовуеться до осiб, не пов'язаних службовою залежшстю з органами й посадовими особами, уповноваженими на !'!' використання й надшеними для цього державно-владними повноваженнями. По-друге, закон ч^ко визначае, що визнаеться адмшютративним правопорушенням, а також можливi види покарань, суб'ектсв вiдповiдальностi й органи (посадових оаб), якi уповноваженi застосовувати адмшютративне покарання. По-трете, правообмеження, пов'язаш з використанням заходiв адмiнiстративноi вщповщальносп, для особи е менш суворими, шж, наприклад, застосування заходiв вщповщальносп кримшально!. По-четверте, процедура застосування адмшютративно!' вiдповiдальностi бiльш оперативна, нiж у кримшальному процесi. Незважаючи на наявш вiдмiнностi адмiнiстративноi вiдповiдальностi вiд шших видiв юридично!' вiдповiдальностi, загальним для вах !'!' видiв е те, що вона настае лише за наявносп правопорушення [13].
Безсумшвним е те, що адмшютративна вщповщальшсть становить собою важливий шструмент охорони й захисту правопорядку, забезпечення законносп, виховання громадян у дусi точного й неухильного додержання закошв, поваги до прав, чесп й гiдностi шших громадян, до правил ствжиття, сумлшного використання сво!'х обов'язкiв, вiдповiдальностi перед суспшьством. Це, безперечно, повною мiрою може бути вiднесено й до сфери житлово-комунального господарства (далi - ЖКГ) як до однiеi з найбшьш значущих для забезпечення належно!' життедiяльностi людини. Ось чому, з нашого погляду,
одним i3 найважливших концептуальних положень, яке слщ ураховувати при характеристицi адмшютративно'1' вiдповiдальностi в дослiджуванiй сферi, е те, що у сво'1'х вщносинах з громадянами органам державно'1' влади належить виходити з примату прав людини як найбшьшо'1' цiнностi в демократичному суспшьста. Саме вона мае стати головним суб'ектом права. Ияю довгостроковi або тимчасовi державнi чи громадсью iнтереси не можуть бути поставлен вище iнтересiв людини. Головним завданням уах органiв державно'1' виконавчо'1' влади мае бути ефективна робота для створення сприятливих умов для повно'1' реалiзацiï ïï прав. Тому 3i змiсту законодавства про адмшютративш правопорушення, як наголошуе С. Тараненко, мае випливати, що людина юнуе для держави, а держава - для людини, для забезпечення охорони ïï свобод i законних штереав як ïï невiд'емних природних прав [14].
Актуальнють i важливiсть питань, пов'язаних з реалiзацiею адмшютративно'1' вщповщальносп у розглядуванiй царинi, зумовлюеться зростанням числа правопорушень в останнiй. Свщками цього явища стае бiльшiсть населення, адже таю правопорушення мають масовий i в низщ випадкiв явний характер.
Слщ зазначити, що проблемi адмшютративно'1' вiдповiдальностi протягом становлення й розвитку науки адмшютративного права завжди придiлялась особлива увага. Але при цьому питання адмшютративно'1' вiдповiдальностi у сферi ЖКГ залишалися поза увагою науковцiв i практично в юридичнш науцi не дослiджувалися. Вважаемо, що за сучасних умов це питання потребуе свого належного осмислення. Для всебiчного аналiзу зазначено'1' проблеми важливо врахувати досвщ як украшський, так i держав ближнього зарубiжжя. Дослщжуючи зарубiжний досвiд, навмисно робимо акцент на крашах колишнього СРСР, що аргументуеться низкою чинниюв. По-перше, структура житлового фонду цих держав i порядок надання в них житлово-комунальних послуг багато в чому схожi з нащональними. По-друге, отримавши незалежнють, цi держави опинилися в рiвних стартових умовах розвитку ЖКГ, що робить вивчення 1'х позитивного досвiду стосовно дослiджуваних питань особливо щнними для Украши. По-трете, пiдrрунтям для вах кодексiв союзних республiк про адмшютративш правопорушення були Основи законодавства Союзу РСР i союзних республш про адмшютративш правопорушення вщ 23 жовтня 1980 р. [1; 1980. - № 44. - Ст. 910]. З урахуванням останнього важливим для дослщження е подальший розвиток законодавства краш колишнього СРСР з розглядуваних питань.
Аналiз кодекав про адмшютративш правопорушення (далi - КпАП) низки краш указав на рiзнi варiанти регламентацп вiдповiдальностi в дослiджуванiй сфер^ якi формулюються з урахуванням розгляду ЖКГ як комплексно'1' галузi, до складу яко'1' входять 4 тдгалузг житлове господарство; комунальне господарство; благоустрш (господарство дорожне, зелене, вуличне осв^лення, санiтарна очистка територiй та ш); побутове обслуговування (лазнi, пральнi, ритуальне обслуговування та ш.) Подiбна структура ЖКГ видшяеться бiльшiстю учених i з урахуванням аналiзу нацiонального законодавства пщтримуеться й нами [10].
КпАП Росшсько'1' Федерацiï (далi - РФ) не мютить окремо'1' глави, присвячено'1' правопорушенням у сферi ЖКГ. Рiзнi вiдповiднi склади розмiщенi в роздшах, якi регулюють вiдповiдальнiсть в шших сферах вiдносин. У розд. 6, що регламентуе адмшютративш правопорушення, що посягають на здоров'я, саштарно-ешдемюлопчне благополуччя населення й суспшьну моральнють, це ст. 6.4 «Порушення санiтарно-епщемюлопчних вимог до експлуатацiï житлових примщень i громадських примiщень, будiвель, споруд i транспорту» i ст. 6.5 «Порушення саштарно-ешдемюлопчних вимог до питно'1' води». У гл. 7, що регулюе адмшютративш правопорушення в галузi охорони власносп, це ст. 7.22 «Порушення правил утримання та ремонту житлових будинюв i (або) житлових примщень» i ст. 7.23 «Порушення нормативiв забезпечення населення комунальними послугами». У гл. 14 «Адмшютративш правопорушення в галузi пщприемницько'!' дiяльностi» - ст. 14.4 «Продаж товарiв, виконання робгг чи надання
населенню послуг неналежно'1' якостi або з порушенням установлених законодавством РФ вимог», ст. 14.6 «Порушення порядку цшоутворення» i ст. 14.7 «Обман споживачiв» tï iн. [6]. В аспект розглядуваного питання важливими бачаться й положення ст. 2.1 i 2.10 КпАП РФ. Перша, визначаючи адмшютративне правопорушення, визнае його суб'ектом фiзичну або юридичну особу. Друга, закршлюючи особливостi адмшютративно1' вiдповiдальностi юридичних оаб, установлюе, що юридичнi особи шдлягають адмiнiстративнiй вiдповiдальностi за вчинення адмЫстративних правопорушень у випадках, передбачених статтями розд. II КпАП РФ чи законами суб'ектГв Росшсько'1' ФедерацГï про адмшГстративш правопорушення. Таким чином, на вщмшу вГд низки подГбних статей КпАП шших краш, Кодекс РФ про адмшГстративш правопорушення не мютить вичерпного перелГку складГв адмГнГстративних правопорушень, зокрема у сферГ ЖКГ.
Схожими в регламентацп вГдповГдальностГ у сферГ ЖКГ виявилися КпАП РеспублГки Казахстан i Беларусь [3; 2]. У кодексах цих краш теж немае окремого роздшу, який закршлюе вГдповщальшсть у дослГджуванГй нами сферГ ЖКГ. При цьому е роздГли, що регулюють вГдповГдальнГсть у деяких тдгалузях житлово-комунального господарства. Так, КпАП РеспублГки Беларусь у гл. 21 розкривае адмшГстративш правопорушення в галузГ архГтектурно1', мГстобудГвельно'1' й будГвельно'1' дГяльностГ, благоустрою й користування житловими примщеннями, а гл. 20 - адмшГстративш правопорушення порядку використання паливно-енергетичних ресурсГв. ОкремГ ж статтГ розмГщуються в шших роздшах, зокрема, у гл. 12 «АдмшГстративш правопорушення в галузГ шдприемницько'1' дГяльносп» (статтГ 12.4, 12.10, 12.16, 12.17: стосовно порушення встановленого порядку формування й застосування цш (тарифГв); порушення встановленого порядку укладання й виконання договорГв на придбання, будГвництво й реконструкщю житлових примГщень; обману споживачГв; порушення правил торгГвлГ й надання послуг населенню); у гл. 23 «АдмшГстративш правопорушення проти порядку управлшня» (ст. 23.78 «Порушення житлового законодавства ») та деякГ шшГ
Дещо бГльш спецГалГзовано за пГдгалузями ЖКГ адмшГстративна вГдповГдальнГсть фГксуеться в КпАП РеспублГки Казахстан. Це гл. 16-1 «АдмшГстративш правопорушення в галузГ енергозбереження й пщвищення енергоефективносп» i гл. 18 «АдмшГстративш правопорушення у сферГ архГтектурно-будГвельно'1' дГяльносп». У багатьох шших роздшах (10, 12 - 15, 19) значна кшьюсть статей регламентуе вГдповГдальнГсть за порушення окремих шститутГв ЖКГ (ст. 83 «Обмеження права вшьного пересування й вибору мюця проживання»; ст. 127 «Незаконне шдключення, використання енергл або води»; ст. 147-6 «Порушення порядку реалГзаци (продажу) електрично! енерги»; ст. 159 «Обман споживачГв» i т. д.).
ПримГтно, що КпАП i Казахстану (ст. 31, 36), i БеларусГ (ст. 4.1, 4.8) у чист суб'екпв адмшютративного правопорушення називають юридичну особу. Остання несе адмшютративну вГдповГдальнГсть, якщо це передбачено Особливою частиною зазначених кодексГв. Таким чином, аналГз статей КпАП РеспублГк Казахстану й БеларусГ дозволяють зробити висновок, що виключно норми вказаних кодексГв можуть установлювати адмшютративну вГдповГдальнГсть як для фГзичних, так i для юридичних осГб, у тому чист й у сферГ ЖКГ.
Можна видшити модель закршлення вГдповГдальностГ у сферГ ЖКГ в КпАП РеспублГк Молдова й Таджикистан [4; 5]. Кодекси про адмшГстративш правопорушення цих краш у свош структурГ мають окремГ глави, присвячеш вГдповГдальностГ у цш царинГ У КпАП РеспублГки Молдова - це гл. X «Правопорушення в галузГ промисловосп, будГвництва, енергетики, житлово-комунального господарства та благоустрою територп», у КпАП РеспублГки Таджикистан - гл. 25 «АдмшГстративш правопорушення в галузГ забезпечення прав громадян на житло, житлово-комунального господарства та благоустрою». У деяких роздшах е також невелика юльюсть статей, присвячених окремим питанням адмшГстративно'1' вГдповГдальностГ у сферГ житлово-комунального господарства (наприклад, ст. 114 КпАП Таджикистану встановлюе вГдповГдальнГсть за порушення
сашгарно-епщемюлопчних вимог до експлуатацп житлових i громадських примщень, будiвель i споруд; ст. 158 КпАП Молдови йменусться «Порушення правил утримання собак, ко^в та шших тварин»). Але в цшому норми вiдповiдальностi у цш сферi аналiзованих кодексiв практично в повному обсязi розмiщуються в окремих роздшах.
КпАП й Республiк Молдова й Таджикистан у чист суб'ектсв адмiнiстративного правопорушення називають як фiзичних, так i юридичних осiб. I так само, як у випадку з Кодексами Казахстану й Беларуа, КпАП Молдови й Таджикистану е единими джерелами свого нацюнального законодавства, що встановлюють, яке саме дiяння е адмiнiстративним правопорушенням i яка юнуе вщповщальнють за 'х учинення.
Нарешт^ остання можлива модель, юнуюча в КаАП Туркменiстану й Украши. Як i в попереднш модел^ у структурi КпАП цих краш е окрема глава, присвячена вщповщальносп у сферi ЖКГ [Див.: 8; 9]. Примггним е той факт, що щ глави мають як однаковий номер - гл. 11, так i однакову назву - «Адмшютративш правопорушення у сферi житлових прав громадян, житлово-комунального господарства i благоустрою». Пояснюеться це тим, що щ 2 д^чих кодекси прийнят ще за часiв iснування СРСР (причому обидва прийнят у грудш 1984 р.) Особливiстю ще'' моделi е те, що суб'ектами адмшютративних правопорушень КпАП цих двох держав називають лише фiзичниx осiб. 1накше кажучи, за порушення статей гл. 11 аналiзованиx КпАП вiдповiдальнiсть можуть нести тшьки фiзичнi особи. Адмшютративна ж вiдповiдальнiсть юридичних осiб у сферi ЖКГ регулюеться iншими законами (наприклад, Законами Украши «Про теплопостачання» [1; 2005. - № 28. - ст. 373], «Про електроенергетику» [1; 1998. - № 1. - ст. 1]). Ураховуючи той факт, що законодавство про адмшютративш правопорушення цих краш складаеться з КпАП та шших закошв (ст. 2 в обох випадках), навт вщповщальнють фiзичниx оаб у сферi ЖКГ може вводитися шшими законами.
1з 1 ачня 2014 р. в Туркменюташ набувае чинносп новий Кодекс про адмшютративш правопорушення. Фшсащя вщповщальносп у сферi ЖКГ здшснюеться аналопчним чином - в окремш главi, причому в Кодексi 1984 р. - це гл. 11, а в новому -гл. 16, яка, втсм, мае таку ж назву [7]. Надзвичайно важливим вбачаеться введення в новому КпАП Туркменютану статп, що встановлюе вщповщальнють за порушення одного з конституцшних прав громадян - недоторканносп житла (ст. 341). З набранням чинносп нового Кодексу модель закршлення вщповщальносп в розглядуванш цариш Туркменютану буде аналогичною моделям КпАП Республш Молдова i Таджикистан, оскшьки, ^м наявносп окремо'' глави, цей Кодекс - це единий акт свое' кра'ни, який передбачатиме адмiнiстративну вiдповiдальнiсть у сферi ЖКГ.
Аналiз вищевказаних моделей дозволяе зробити висновок про найбшьш оптимальне закршлення адмшютративно'' вiдповiдальностi в дослщжуванш сферi. З нашого погляду, це модель, де норми адмшютративно'' вщповщальносп у ЖКГ у повному обсязi сконцентроваш в окремiй главi КпАП, про що свiдчать як теоретичш положення, так практичний досвщ.
Як вiдомо, критерiем розмiщення складiв адмiнiстративниx правопорушень у главах КпАП е родовий об'ект. 1з ще'' точки зору надзвичайно важливо видшити окрему главу, що мiстить вщповщальнють у сферi ЖКГ. Обгрунтовуеться це тим, що, по-перше, остання е одшею з найважливших сфер народного господарства, оскшьки вона пов'язана з наданням послуг, що мають визначальне значення фактично для всього населення Украши. По-друге, вона суттево впливае на економiчнi процеси (зокрема, на м^ращю, швестицшну привабливють регiону, створення нових пiдприемств та iн.). По-трете, порушення прав громадян у цш сферi багато в чому зумовлюеться зростанням певно'' соцiальноï напруги, що стае пщгрунтям для виникнення сощальних конфлiктiв i певною мiрою служить шдикатором ставлення громадян до вщповщних державних iнституцiй. Отже, видiлення такого родового об'екта, як суспшьш вщносини у сферi житлово-комунального господарства, пщкреслить особливу важливiсть цiеï царини для держави й суспшьства.
Запропонована нами модель буде оптимальною i з точки зору практики. Так, вщсутнють спещально'' глави, присвячено'' порушенням у сферi ЖКГ, може призвести до того, що рiзнi контролюючi органи прагнутимуть квалiфiкувати протиправнi дп за тими статтям КпАП, за якими вони компетентш порушувати справи про адмшютративш правопорушення. I як наслщок - за одне й те саме правопорушення рiзнi контролюючi органи можуть притягти можливого порушника за рiзними статтями КпАП. Цей аспект розглядався i юридичнш науковiй л^ературь
Звертаючись до практики в Росшськш Федерацп зауважимо, що за порушення нормативiв, установлених у сферi ЖКГ, зус^чаеться притягнення до адмшютративно'' вщповщальносп за правопорушення в царинi охорони власносп (статтi 7.22; 7.23 КпАП РФ), пщприемницько'' дiяльностi (ч. 1 ст. 14.4, ч. 2 ст. 14.6, статп 14.7, 14.8), навколишнього природного середовища i природокористування (ст. 8.2), за порушення, що посягають на здоров'я, саштарно-епщемюлопчне благополуччя населення й суспшьну моральнють (статп 6.4 i 6.5), на громадський порядок i громадську безпеку (ст. 20.4). Подача питно'' води, що не вщповщае саштарно-епщемюлопчним вимогам, може бути квалiфiкована за ст. 6.5 КпАП РФ («Порушення саштарно-епщемюлопчних вимог до питно'' води»); ст. 7.23 («Порушення нормативiв забезпечення населення комунальними послугами») або ч. 2 ст. 14.4 («... надання населенню послуг з порушенням вимог техшчних регламентiв i сашгарних правил...»). Для цих 3-х складiв визначенi рiзнi термiни давност притягнення до адмшютративно'' вiдповiдальностi й рiзнi органи, уповноваженi здiйснювати таке притягнення [12].
Таким чином, регулювання адмшютративно'' вщповщальносп у сферi ЖКГ окремою главою дозволить закршити коло оргашв, уповноважених притягати правопорушникiв до адмшютративно'' вiдповiдальностi й чiтко зафшсувати цей процес.
Зазначимо, що з набранням чинносп 1 ачня 2014 р. нового Кодексу про адмшютративш правопорушення Туркменютану, Укра'на залишиться единою з аналiзованиx вище держав, де дiятиме КпАП, прийнятий ще за чаав юнування СРСР. Тому розроблення i прийняття нового Кодексу Украши про адмшютративш правопорушення мае надзвичайно важливе значення для регулювання вщповщних питань з урахуванням вимог сьогодення.
Список Mimepamypu: 1. Вщомосп Верховно'' Ради Украши. 2. Кодекс Республши Бшорусь про адмшютративш правопорушення вщ 21.04.2003 р., № 194-З [Electronic resource]. - Режим доступу: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=14895. 3. Кодекс Республши Казахстан про адмшютративш правопорушення вщ 30.01.2001 р., № 155-II [Electronic resource]. - Режим доступу:
http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1021682&sublink=210000#pos=1308;-11 4. Кодекс Республши Молдова про правопорушення вщ 24.10.2008 р., № 218-XVI [Electronic resource]. - Режим доступу: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=25958 5. Кодекс Республши Таджикютан про адмшютративш правопорушення от 31.12.2008 г. [Electronic resource]. -Режим доступу: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=26352#A000000025 6. Кодекс Росшсько'' Федерацп про адмшютративш правопорушення вщ 30.12.2001 р., № 195 ФЗ [Electronic resource]. - Режим доступу: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=1404
7. Кодекс Туркменистану про адмшютративш правопорушення вщ 29.08.2013 р. [Electronic resource]. - Режим доступу: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=62468#A000000013
8. Кодекс Туркменсько'' РСР про адмшютративш правопорушення вщ 17.12.1984 р. [Electronic resource]. - Режим доступу: http://base.spinform.ru/show doc.fwx?rgn=2352
9. Кодекс Украши про адмшютративш правопорушення: вщ 07.12.1984 р., № 8073-X // Вщомосп Верховно'' Ради УРСР. - 1984. - № 51. - Ст. 1122. 10. Кущ О. С. Окремi аспекти правового регулювання сфери житлово-комунального господарства / О. С. Кущ // Наук. вюн. Ужгород. нац.. ун-ту. - [Серiя «Право»]. - 2012. - Т. 2. - Вип. 19. - С. 191-193. 11. Лук'янець Д. М. Адмшютративно-делштш вщносини в Укра'ш: теорiя та практика
правового регулювання: моногр. / Д. М. Лук'янець. - Суми: ВТД «Ушверситет. книга». -2006. - 367 с. 12. Михайлова К. А. Административная ответственность за нарушения, связанные с содержанием жилых домов и оказанием населению коммунальных услуг / К. А. Михайлова // Жилищное право. - 2011 г. - № 5. - С. 77-85. 13. Николаева Л. А. Административная ответственность как охранительное правоотношение / Л. А. Николаева // Адм. ответственность: вопр. теории и практики / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. - М: ИГП РАН, 2004. - С. 24-31. 14. Тараненко С. Концептуальш засади забезпечення охорони прав i свобод особи в законодавста про адмшютративш правопорушення / С. Тараненко // Право Украши. - № 7. - 1995. - С. 36-38.
В ПОИСКАХ ОПТИМАЛЬНОЙ МОДЕЛИ ФИКСАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
Кущ А. е.
В статье рассмотрены различные варианты фиксации административной ответственности в сфере жилищно-коммунального хозяйства в разных странах. Выделены основные модели такой фиксации. На основании теоретических положений и практического опыта предложено оптимальную модель для Украины.
Ключевые слова: административная ответственность, жилищно-коммунальное хозяйство, Кодекс об административных правонарушениях, международный опыт.
IN SEARCH OF AN OPTIMAL MODEL OF FIXING ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY IN THE SPHERE OF HOUSING AND COMMUNAL SERVICES
Kushch O. E.
The article describes the various options for fixing the administrative responsibility for housing and communal services in different countries. The basic model of such a fixation. On the basis of theory and practical experience suggested an optimal model for Ukraine.
Key words: administrative responsibility, housing and utilities, the Code of Administrative Offences, international experience.
Надшшла доредакци 03.12.2013 р.
