CC BY
66
Политический анализ
А. Ю. Сунгуров
В ПОИСКАХ КРИТЕРИЕВ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИНСТИТУТА
УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
Целью исследования является поиск возможных критериев эффективности деятельности института Уполномоченного по правам человека. Для достижения этой цели выполнен сравнительный анализ существующих подходов к оценке эффективности двух наиболее близких к обсуждаемому институту структур - общественных правозащитных организаций и государственных контрольных органов. В ходе исследования было выявлено отсутствие серьезных подходов к оценке эффективности и этих институтов, что привело к целесообразности анализа таких подходов в государственном и муниципальном управлении, а также в менеджменте негосударственных организаций.
На основе выполненного в работе сравнительного анализа, а также предыдущего опыта экспертной оценки эффективности деятельности государственных правозащитных институтов, включая разделение их деятельности на ре-активную и про-активную компоненты, были сформулированы наиболее оптимальные подходы к оценке эффективности обсуждаемого института и предложены группы таких критериев.
Ключевые слова: права человека, Уполномоченный по правам человека, эффективность, метод оценки.
Институт Уполномоченного по правам человека (УПЧ) является одним из новых государственных институтов, получивших развитие в нашей стране в последние 15 лет. Он может рассматриваться как один из важных институтов-посредников, медиаторов между властью и обществом, развитие которых могло бы способствовать процессу установления «связности» поля публичной политики, и в перспективе — достижения стадии консолидированной демократии. К весне 2010 г. в РФ в регионах России действуют 55 Уполномоченных по правам человека, и это пока почти единственный государственный институт, не вписанный в «вертикаль власти» (см.: Сунгуров, 2005а; 2006; 2007). Только Уполномоченные, как и губернаторы, дают при вступлении в должность присягу. Согласно современным представлениям, институт омбудсмана является одним из важных антикоррупционных институтов. Крайне важна роль УПЧ и в ходе реализации административной реформы как института обжалования неправомерных действий чиновников.
Как показано в нашей предыдущей работе (см.: Сунгуров, 2009),
© А. Ю. Сунгуров, 2010
на пост Уполномоченного приходят люди с самым разнообразным опытом предыдущей деятельности — депутаты региональных парламентов, ответственные сотрудники администраций, включая вице-губернаторов, представители силовых структур. Соответственно, развитие этого института в конкретных регионах может идти по самым различным направлениям. В этой связи становится весьма актуальной задача разработки критериев оценки эффективности деятельности этого нового для страны института государственной правозащиты. Эта задача была предметом обсуждений на различных семинарах и конференциях российских Уполномоченных по правам человека, и настоящий текст базируется как на итогах этих обсуждений, так и на анализе возможных критериев такой эффективности, выполненных в рамках исследования, поддержанного грантом Научного фонда ГУ-ВШЭ.
Наше исследование выявило отсутствие как в мировой, так и в российской практике общепринятых критериев эффективности деятельности государственных правозащитных институтов. В этой ситуации было решено использовать в качестве возможного аналога критерии деятельности, с одной стороны, государственных контрольных структур, а с другой — общественных правозащитных организаций как наиболее близких к интересующему нас институту. Наше внимание было направлено и на существующие подходы к критериям эффективности органов государственной власти как таковой, к аналогичным критериям, разработанным для деятельности любых организаций. Эта логика и определила построение настоящей работы. Предлагаемый читателям журнала текст является кратким вариантом ее результата. Полный вариант готовится к публикации в серии «Библиотека Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ».
Критерии эффективности в менеджменте
Под эффективностью деятельности любых организаций понимают, как правило, некую суммарную оценку результата, соотнесенного с затратами по его достижению. Так, в широко используемом уже более 15 лет стандарте ИСО 9000:2000 «эффективность» определяется как соотношение между достигнутыми результатами и затраченными ресурсами (Does ISO..., 2002). В то же время в литературе по менеджменту принято выделять отдельные виды эффективности или использовать наряду с эффективностью другие термины. В англоязычной литературе используются два термина, которые ранее переводили на русский язык одним термином — «эффективность», это — efficiency и effectiveness. По мнению современного классика менеджмента Питера Друкера, понятие
effectiveness (которое в русском переводе его книги стали переводить как «результативность») означает «делать правильные вещи» (doing the right things), а понятие efficiency («эффективность» в русском переводе) — «делать вещи правильно» (doing things right) (Друкер, 2003). Иначе говоря, в первом случае выделяется сам результат, степень достижения желаемой цели, а во втором — его цена. Как отмечает В. Е. Швец, «сначала — правильная стратегия, а затем — экономичное производство. Результативность важнее эффективности?! Похоже, это так. Общеизвестно, что самый "лучший” способ сокращения затрат — это прекращение любой деятельности!» (Швец, http://www.quality.eup.ru/MATERIALY9/kvoire.html).
Кроме того, в менеджменте начинают соотносить полученный результат не только с финансовыми затратами, но и с возможными влияниями («Принять решение — смириться с перевесом одних внешних влияний над другими» (А. Бирс)) и ограничениями, связанными с реализацией данного проекта, обозначая этот фактор как социальную (общественную) оправданность полученного результата (Язовских, http://www.e-xecutive.rui/community/articles/1086065/index.php?ID=1086065), что соответствует современным представлениям о публичной политике и является хорошим мостиком для перехода к проблемам эффективности государственной (публичной) власти. Приведем достаточно широко используемую в менеджменте детализацию показателей результатов проекта или процесса, позволяющую достаточно прицельно оценивать полученные продукты и итоги деятельности: а) показатели входящих ресурсов (Input measures); б) показатели процессов (Process measures); в) показатели непосредственных результатов (Output measures); г) показатели конечных эффектов (Outcome measures); д) показатели влияния (Impact measures).
Проблема эффективности власти и государственного
управления и варианты критериев эффективности
Выполненный нами анализ существующих подходов к рассмотрению эффективности деятельности структур государственной власти показал наличие двух основных подходов. Первый из них исходит из того, что государственно-административное управление не столь кардинально отличается от менеджмента, чтобы заниматься разработкой особой теории эффективности в данной области. В этом случае считается возможным адаптация разработанных в теории менеджмента концепций эффективности к сфере государственно-административного управления. Как отмечал известный специалист в области теории административного менеджмента Г. Саймон,
«в административном управлении и в управлении частной компанией требуются многие одинаковые навыки. Специалист по статистике мог бы перейти из крупной страховой компании в статистическое управление Министерства труда в Вашингтоне, и обнаружить, что его функции практически не изменились» (Саймон и др., 1995, с. 2728). Исходя из этого подхода, далее он определяет эффективность следующим образом: «В тех ситуациях, где мы готовы разделять средства и цели, мы можем определить эффективность как максимизацию достижения наших целей путем использования ограниченных нейтральных средств. Именно это значение термина имеет больше всего отношения к традиционной теории управления» (Там же, с. 270-271). Он отмечает сложность четкого определения в случае государственного управления понятия цели, которое в большой степени зависит от тех ценностей, которые мы разделяем, а ценности эти могут быть существенно различными.
В рамках второго подхода, как отмечает в своей диссертационной работе Д. Ю. Знаменский, эффективность государственного управления рассматривается в контексте теории политического управления (Знаменский, 2007). При этом государственное управление анализируется не как управление в одной из разновидностей систем со специфическими целями, а как один из важных аспектов системы государства, включающий наряду с ним властный и нормативно-правовой аспекты. В соответствии с этим подходом, синтезирующим в себе системный, синергетический, деятельностный и бихевиористский подходы, государство и государственная власть должны рассматриваться в качестве особого рода систем (см.: Etzioni, 1961; Общая и прикладная политология, 1997). В этом случае возникает понятие легитимности власти, понятие общественного мнения и общественной поддержки, а также представления о таком естественном праве, как право на сопротивление нелегитимной власти. Соответственно, здесь существенно большее внимание уделяется участию общества и его граждан в формулировании целей политического управления.
Для нашего государства — современной России — актуальными пока являются развитие и внедрение первого подхода, взглядов и концепций, разработанных в рамках теории менеджмента, так как семидесятилетний опыт СССР, в условиях которого начинали свою жизнь многие современные российские руководители, учил представлению о том, что главным критерием успешности любого руководителя является соответствие его деятельности указаниям и ре-шеня партийного руководства, а не какие-то отвлеченные от решений партии и требований сотрудников аппаратов райкомов, горкомов и обкомов КПСС критерии эффективности (см.: Сунгуров, 2008).
А. С. Деев и А. А. Хвощинин отмечают, что «если для частной компании вполне подходит определение эффективности как особого отношения затрат в процессе деятельности и полученного результата (прибыли), то для публичных организаций и институтов этот подход может оказаться слишком узким, а то и вовсе неверным в корне». И далее они выделяют три аспекта эффективности: 1) результативность (полнота и качество достижения поставленных целей, а также характеристика экстерналий (внешних, добавочных и зачастую непредвиденных эффектов на иные социальнополитические объекты. — А. С.); 2) экономичность, прибыльность (классическое определение эффективности: соотношение между затратами на получение результата и полученной выгодой — достижение наиболее возможной выгоды при наименьших возможных затратах); 3) аккуратность (точность, четкость и своевременность выполнения запланированных действий) (Деев, Хвощинин, 2007, с. 13). При этом первые два аспекта эффективности авторы соотносят с понятием «эффект», а третий — с понятием «процедура». В данном случае понятие «результативность» является синонимом понятий «техническая» или «социальная» эффективность. Существенным является здесь выделение понятия «аккуратность», которое отражает такое важной свойство управленческих решений в государственном аппарате, как своевременность, — в отличие от бизнеса деятельности государственных структур проходит в рамках четких управленческих ритмов или циклов, синхронизирована ими (годовой цикл подготовки бюджета, четырех- или пятилетний электоральный цикл и т. д.).
Имеет смысл говорить об эффективности государственной политики в широком смысле, и здесь более правомерен второй из рассматриваемых подходов, и в более узком смысле, когда оправдан перенос сложившихся в теории менеджмента представлений. Так, эффективность государственной политики в широком понимании, как отмечено в работе А. П. Мартыновой и С. П. Рощина, включает в себя выбор верных целей, направлений и мероприятий политики, а также достижение поставленных целей с максимальным соотношением выгод и затрат. Они же определяют более узкое определение, фокусирующееся на достижении поставленных целей и соотношении выгод и затрат, подчеркивая, что это последнее определение может быть более полезным при оценке эффективности (Мартынова, Рощин, 2008).
К сожалению, в современной российской литературе по эффективности государственного управления практически не встречаются классификации критериев эффективности в соответствии с харак-
тером результатов — непосредственных, отдаленных и «результатов влияния». Одним из немногих исключений в этом плане является недавняя работа Г. С. Шелкоплясовой и А. Д. Шелкоплясова, в которой приведены примеры критериев эффективности для каждого из типов результатов: 1. Показатели входящих ресурсов (Input measures): а) объем финансовых средств, выделенных на реализацию программы; б) наличие сертификатов, оценивающих знание иностранного языка; в) затраты на командировки. 2. Показатели процессов (Process measures): а) средняя продолжительность согласования одного проекта нормативного правового акта/документа;
б) количество дней отклонения от графика проведения проверок;
в) среднее время ожидания потребителя услуги в очереди. 3. Показатели непосредственных результатов (Output measures): а) процент рассмотренных жалоб; б) число активных проектов на текущую дату; в) доля проектов документов, оформленных с нарушением установленных требований. 4. Показатели конечных эффектов (Outcome measures): а) число погибших в автокатастрофах на дорогах, прошедших инспекцию не более года назад; б) сокращение числа совершенных преступлений на 10 тыс. жителей; в) доля инвалидов, прошедших программы социальной реабилитации. 5. Показатели влияния (Impact measures): а) сумма средств, сэкономленных при внедрении предложения; б) число граждан, удовлетворенных качеством и своевременностью оказания услуги; в) процент принятых поправок в законопроект (Шелкоплясова, Шелкоплясов, 2009).
Эффективность государственных контрольных структур
Если применить апробированные на структурах исполнительной власти методы и критерии оценки эффективности ее работы к государственным контрольным органам, то мы столкнемся с проблемой принципиально опосредованного результата их деятельности, если под результатом мы будем понимать «показатели влияния», или итоговый эффект — impact. Действительно, контрольные органы лишь выявляют проблему, возможно, даже указывают на ее причину, но практическое решение проблемы, устранение ее причины — дело рук исполнительной власти (или представительной, если речь пойдет об изменениях в законодательных основах). Исследований и публикаций о критериях эффективности контрольных структур существенно меньше, чем материалов о работе власти исполнительной. Имеющиеся публикации сосредоточены в основном на финансовом контроле, так как в этом случае можно говорить, например, о сэкономленных или возвращенных средствах, т. е. об эффекте, выраженном в количественных значениях. Но в ряде работ детально обсуждаются и критерии эффективности работы контрольных
структур (см.: Белуха, 1991; Иткин, 1991; Жуков, Опёнышев, 1999). Можно согласиться с М. В. Васильевой, по мнению которой главным критерием эффективности контроля является конечный результат, т. е. совокупность объективных последствий контроля (Васильева, http://www.smartcat.ru/RegionEconomic/Portfolio.shtml). Соответственно, получение данных о таком результате требует знания конкретного содержания деятельности контролирующего органа или лица, реакции на их действия проверяемого, изменений, происходящих под влиянием контроля в управленческой деятельности.
Наряду с критерием результативности выделяется критерий действенности контроля, который отражает положительное влияние на содержание деятельности проверяемого органа, а также умение контролирующего органа исправить положение: обеспечить своевременное и полное выполнение подконтрольным объектом своих рекомендаций и предложений, добиться их выполнения, используя предоставленные законодательством полномочия.
Наряду с социальным эффектом (итоговые изменения в социуме по итогам проверок, impact), в текстах по теме эффективности контроля выделяются организационный и экономический эффекты. Если экономический эффект проявляется в возврате средств, использованных не по целевому назначению, и штрафных санкциях, что применяется в основном к финансовому контролю, то понятие организационного эффекта применимо к существенно более широкому кругу контролирующих действий. Организационный эффект контроля проявляется в том, что по его результатам могут применяться административные меры к лицам, допустившим нарушение законодательства, включая понижение в должности, увольнение или привлечение к уголовной ответственности. Эти примеры станут уроком для назначенного руководителя, а в обществе в целом укрепляется доверие к власти. Наиболее известной из государственных контрольных структур, кроме финансового контроля, является прокуратура1.
Внимание к опыту оценки эффективности этого государственного органа тем более оправданно в нашей работе, что органы прокуратуры, особенно в традиционном российском и советском ее понимании, имеют много общего с институтом омбудсмана, как по
1 Юристы считают, что задачей прокуратуры является государственный надзор, принципиально отличный от государственного контроля (см., например: Рохлин, 2003). Нам ближе позиция К. В. Маркова, рассматривающего прокуратуру как часть системы государственного контроля (Марков, 2004).
____________________________________________________________________ 195
происхождению, так и по выполняемым функциям (см.: Сунгуров, 2005а). Эти общие черты особенно четко проявляются, если рассматривать такое направление работы прокуратуры, как надзор за исполнением законов, соблюдением прав человека и гражданина. В российской юридической литературе мы нашли следующую формулировку критериев эффективности работы прокуратуры в этом направлении: «... а) своевременность выявления допущенных нарушений законодательства и предусмотренных законом прав граждан, незаконных правовых актов; б) своевременность принимаемых мер прокурорского реагирования, правомерность их применения; в) использование всех необходимых в каждом конкретном случае предоставленных законом полномочий; г) восстановление нарушенных прав граждан, отмена незаконных правовых актов, возмещение причиненного материального ущерба; д) привлечение виновных к материальной, дисциплинарной, административной или уголовной ответственности» (см.: Трикс, 2007). Мы можем отнести третий и пятый из вышеприведенных критериев, используя ранее рассмотренную классификацию критериев эффективности контрольных структур, к показателям действенности, а четвертый — к показателям результативности. Здесь выделяются первые два критерия, характеризующие внутреннюю работу этой государственной структуры, которые мы вполне правомерно можем отнести к показателям процессов (Process measures).
Приведем цитату из доклада Генерального прокурора РФ Ю. Я. Чайки на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры в 2008 г., из которой видно, что понимается под эффективностью в Российской прокуратуре сегодня: «В прошедшем году, на мой взгляд, удалось добиться главного — повысить эффективность работы органов прокуратуры по всем направлениям деятельности. За год через руки прокуроров и следователей Следственного комитета при прокуратуре прошло свыше 20 млн материалов и дел. Выявлено 4 млн 200 тыс. различных нарушений законодательства, в том числе 407 тыс. незаконных нормативно-правовых актов органов власти всех уровней. В защиту интересов граждан и государства в суды предъявлено более 900 тыс. исков на сумму 14 млрд рублей. К ответственности привлечено почти 600 тыс. нарушителей закона. Следственным аппаратом окончено расследование 110 тыс. уголовных дел, в том числе около 18 тыс. — об умышленных убийствах, почти 7 тыс. — о коррупционных проявлениях и взятках. Проведено немало и другой работы, которая, безусловно, способствовала укреплению законности и правопорядка, повышению уровня защищенности прав и свобод российских граждан» (Чайка, http://genproc.gov.ru/management/appearences/document-23/).
Итак, в качестве основных показателей рассматриваются показатели непосредственных результатов (Output measures), отчасти — показатели конечных эффектов (Outcome measures), и уже в качестве последней фразы, правда, без каких либо аргументов приводятся показатели влияния (Impact measures). Аргументом связки между ними является термин «безусловно», поскольку показатели влияния следуют из показателей непосредственных результатов и конечных эффектов. Мы видим, что, хотя в сфере действия контрольных государственных органов еще не используются разделение результатов на input, outcome и impact, рассмотренный ранее подход разделения результатов на три уровня вполне применим и для выработки критериев эффективности государственных контрольных служб. Правомерно здесь и выделение такой стороны результативности, как действенность, — способность повлиять в нужном направлении на решения структур исполнительной власти.
На подступах к оценке эффективности общественных
правозащитных организаций
Нам известно очень мало работ, непосредственно посвященных поиску критериев эффективности деятельности общественных правозащитных организаций, впрочем, как и общественных организаций вообще. Отчасти это связано с новизной для нашего экспертного и академического сообществ исследования самих самостоятельных общественных организаций. Вопросы эффективности государственных организаций, в том числе и проблемы эффективности правосудия, в целом обсуждались и в советское время (см.: Петру-хин и др., 1979). Другой причиной нежелания поднимать тему публичного обсуждения и выработки критериев эффективности общественных правозащитных организаций были, на наш взгляд, опасения, что эти критерии эффективности будут использованы консервативными кругами государственных структур для обоснования репрессий по отношению к правозащитникам. Подчеркнем, что эти опасения имеют под собой реальную основу, особенно в ситуации активного участия многих нКо в соседних с Россией странах в смене характера политического режима и в представлении отечественных организаций как части «пятой колонны» недругов России. Еще одной причиной нежелания публичного обсуждения критериев эффективности может служить жесткая привязка некоторых правозащитных НКО как постоянных партнеров грантодающих фондов. Так, по мнению С. В. Сусловой, грантодающие фонды вынуждены закрывать глаза на некоторые злоупотребления и нарушения со стороны получателей средств, так как они также несут ответственность
за реализацию проектов и их волнует собственная репутация (Суслова, 2006).
Непосредственный анализ возможных критериев эффективности правозащитных общественных организаций нам удалось обнаружить только в работе Е. В. Скряковой, выполненной в рамках проекта Пермской гражданской палаты «Будущее прав человека в России» (Скрякова, 2006). Она выделяет основу, на которой держалась правозащитная активность в советскую эпоху, — нравственное противостояние отдельной личности. В современной же России такой основой становится работа с конкретным человеком. Это различие, по ее мнению, приводит к целому комплексу проблем общественных правозащитников.
Е. В. Скрякова классифицирует само правозащитное движение, выделяя в нем определенную иерархию. Так, на первом уровне оказывается почти исключительно группа московских правозащитников и правозащитных организаций, которые преимущественно в классическом ООН-овском смысле понимают права человека и занимаются их защитой. Они минимально практикуют «полевую» защиту прав человека и продвигают права человека как общественный интерес на уровне федеральной и региональной законодательной и исполнительной власти. Второй уровень — это специализированные высококвалифицированные организации, которые занимаются «классическими» правозащитными темами: милицейским произволом, правами заключенных, армейскими делами, правами душевнобольных. Третий уровень — это основной слой правозащитных, в большинстве своем провинциальных организаций, которые защищают права человека в обыденном, российском понимании. Они работают с массами и широкими группами, оказывают помощь всем пострадавшим от любого произвола: от родственников, соседей, коммерческих структур и т. д. Четвертый уровень — низовой, в смысле близости к правам человека, но массовый и тесно связанный с третьим. Его представляют «левые» организации, т. е. организации, социалистические и коммунистические по духу, защищающие бедных от богатых на языке прав человека. Более развернутая и без акцентирования иерархии классификация правозащитников и правозащитных организаций, в том числе и по возможным направлениям их взаимодействия с властью, была сформулирована нами в работе 2000 г. (см.: Сунгуров, 2000), а позже дополнена на материале начала нулевых годов (см.: Сунгуров, 2005б).
В завершение своей работы Е. В. Скрякова задает вопрос: «Как и в чем измерять эффективность правозащитной работы»? Отвечая на него, она выражает сомнение в применимости к правозащитной работе как социальному явлению стандартных экономических ме-
рок: соотнесение результата с затратами и издержками. При этом она справедливо отмечает, что нельзя говорить и об эффективности правозащитной работы вообще. «Эффекты с точки зрения самой организации, правозащитного сообщества, клиентских групп, государства, общественности или спонсора — это все совершенно разные подходы. В каких-то случаях (например, в отношении клиентских групп) деятельность может быть просто результативной. Эффективность правозащиты — это вещь, тесно связанная в первую очередь с саморефлексией, с реакцией конкретных организаций и сообщества в целом на внешние и внутренние вызовы, а не с внешним восприятием правозащитной работы обществом или государством. С учетом того, что в современной правозащитной активности, несмотря на появление институциональной составляющей, до сих пор огромное значение имеет личностный фактор — персональный выбор и индивидуальные компетенции, постановка вопроса изнутри становится актуальной вдвойне» (Скрякова, 2006).
Е. Скрякова пишет о часто возникающем противоречии: либо реализуется защита прав конкретного человека и мы получаем локальный эффект в виде частного блага, либо происходит работа с ценностями по их формированию, продвижению, позиционированию, поддержанию, и это уже совершенно иные эффекты. При этом эти две составляющие деятельности могут вступать в противоречие друг с другом, и на выходе — локальный позитивный эффект при общем, в лучшем случае нейтральном, в худшем — негативном. Автор вполне справедливо отмечает, что эту дилемму порой невозможно разрешить без формально-инструментального подхода — внедрения методик и технологий, измеряющих и регулирующих индивидуальные и общие внешние эффекты. На наш взгляд, здесь идет речь о двух видах результатов деятельности — конкретных результатах output и outcome и итогового влияния на окружающую реальность — impact. Одновременно автор ставит важную проблему — возможного противоречия между этими видами результатов — проблему, которая бесспорно, требует отдельного анализа и решения.
Критерии эффективности общественных организаций
и государственных структур в оценке работы омбудсманов
Рассмотрение существующих подходов к поиску критериев эффективности деятельности организаций, органов государственной власти, а также общественных правозащитных организаций дает нам надежную основу для предложения подобных критериев и для такого государственного правозащитного института, как Уполномоченный по правам человека.
Рассмотренные подходы дают нам основание выделить из общего понятия эффективности понятие результативности, которое в некоторых работах именуется как «техническая» (для менеджмента) и «социальная» эффективность и которому в английском языке соответствует термин «effectiveness» (см.: Друкер, 2003). Это понятие будет для нашего анализа основным, тогда как эффективность в смысле «экономическая эффективность» или «efficiency», где основной задачей является учет затрат и их минимизация, будет играть второстепенное значение. Это объясняется ограниченностью ресурсов (малая численность аппарата большинства Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, ограниченное финансирование поездок, мероприятий и т. д.), с одной стороны, и очень большим объемом работы — с другой. Поэтому экономия в общепринятом смысле, т. е. сокращение затрат, в данном случае приведет только к снижению результативности, что не сможет быть скомпенсировано некоторым ростом «экономической эффективности»2.
Так как Уполномоченный по правам человека не может сам предпринимать действия, направленные на устранение выявленной несправедливости, а может лишь указать на нарушение прав человека и рекомендовать возможные меры, то, как и для случая контрольных государственных органов, имеет смысл использовать показатель действенности, т. е. способности вызвать соответствующие действия у тех структур исполнительной власти, которые имеют возможность принять меры к улучшению ситуации.
Рассматривая деятельность органов государственный власти, мы выделили понятие аккуратности, т. е. точности, четкости и своевременности выполнения запланированных действий (Деев, Хво-щинин, 2007). Это важный показатель, но он является одной из сторон показателей процесса, которые позволяют оценивать возможную эффективность еще до получения первых результатов. Если учесть, что Уполномоченный по правам человека является единственным, кроме губернатора, государственным выборным лицом, приносящем присягу при вступлении в должность, то в отношении его работы можно применить и понятие эффективности в широком понимании, что означает не только достижение поставленных целей, но и выбор верных направлений и мероприятий политики, которые могут быть, например, сформулированы в Ежегодном докладе Уполномоченных (см.: Мартынова, Рощин, 2008).
2 Важность работы в этом, последнем, направлении растет параллельно с ростом количества сотрудников аппарата до нескольких десятков или сотен, но это актуально лишь для национальных институтов омбудсманов в крупных странах.
200 ___________________________________________________________________
Особенности подходов, связанных с поиском критериев эффективности общественных правозащитных организаций, могут быть очень полезными и для случая государственных правозащитников. Это связано с такой целью их деятельности, как продвижение (promotion) уважения к правам человека как в органах государственной власти, так и в обществе в целом. Важная особенность критериев эффективности работы как общественных, так и государственных правозащитников, о которой говорится в статье Е. В. Скря-ковой, — это необходимость оценивать эффективность (результативность) их деятельности с точки зрения самой организации, правозащитного сообщества, клиентских групп, государства, общества в целом, его различных групп (Скрякова, 2006). С точки зрения групп и лиц государственнической ориентации, само понятие прав человека вредит интересам государства и служит целям мировой закулисы, а с позиции многих российских политиков критика силовых структур равносильна антигосударственным действиям. Наконец, взгляд, высказанный В. Е. Скряковой, что эффективность правозащиты тесно связанна с саморефлексией, реакцией конкретных организаций и сообщества в целом на внешние и внутренние вызовы, а не только с внешним восприятием правозащитной работы обществом или государством, может быть применима и к государственным правозащитникам. Отметим, что деятельность Уполномоченного по правам человека логично разделять на ре-активную (работу по исправлению конкретных случаев нарушения прав человека) и про-активную (предотвращение нарушений).
Предлагаемые критерии эффективности
К общим критериям процесса мы относим наличие: а) в аппарате процесса стратегического и тактического планирования; б) в аппарате системы постоянного обучения сотрудников; в) в аппарате функциональных обязанностей его сотрудников; г) в аппарате стабильных практик привлечения к работе экспертов и специалистов (экспертные советы и т. д.); д) постоянных форм консультирования с общественностью (общественные советы и т. д.).
Критерии процесса (специфические) связаны с ре-активной (наличие: инструкций по работе с жалобами, практик проверки жалоб с выездом на место, планов совместных проверок вместе с силовыми структурами, соответствующих инструкций) и про-активной частью работы Уполномоченных по правам человека (существование оформленной технологии подготовки ежегодного и специальных докладов, существование подразделений или сотрудников, ответственных за отдельные направления про-активной работы, наличие
практик получения проектов нормативных актов для экспертизы по правам человека).
К показателям непосредственных результатов ре-активной части работы УПЧ мы относим процент положительно решенных жалоб, количество: жалоб в год, проверок с выездом на место, совместных проверок, дел (расследований) по собственной инициативе УПЧ. Показатели непосредственных результатов про-активной части работы УПЧ включают количество: мероприятий по гражданскому образованию, подготовленных проектов нормативных актов, включая поправки, встреч с общественными правозащитниками, заседаний советов, договоров о сотрудничестве, количество публикаций в СМИ, международных и межрегиональных мероприятий, упоминаний в Интернете, наличие в ежегодных докладах конкретных рекомендаций и раздела о эффективности предыдущих докладов.
Показатели действенности работы УПЧ в ре-активной сфере должны учитывать количество: взысканий, наложенных по представлению Уполномоченного, выступлений на коллегиях территориальных управлений федеральных структур, публичных встреч с губернатором.
Показатели конечных эффектов ре-активной деятельности Уполномоченного предполагают: снижение жалоб на нарушение прав человека из конкретных колоний, конкретных районов, на конкретные ведомства или подразделения милиции, уменьшение числа повторных жалоб, снижение отказов прокуратуры рассмотреть жалобу по существу. Про-активная деятельность Уполномоченного должна оцениваться по принятию: итогов докладов конкретных постановлений власти, программы гражданского образования в регионе, властными структурами нормативных актов, подготовленных омбудсманом, по положительному решению Уставного суда.
Наконец, к показателям влияния следует отнести: оценку деятельности Уполномоченного и его аппарата со стороны основных экспертных и фокусных групп, снижение случаев дискриминации, числа ксенофобских агрессивных действий в обществе, изменение степени нарушений прав человека в регионе и реальное продвижение концепции прав человека в регионе.
Литература
1. Белуха Н. Т. Теория финансово-хозяйственного контроля. М.: Финансы и статистика, 1991.
2. Васильева М. В. Государственный финансовый контроль в управлении регионом // http://www.smartcat.ru/RegionEconomic/Portfolio.shtml
3. Деев А. С., Хвощинин А. А. Эффективность и результативность публичного управления. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2007. С.. 13.
4. Друкер П. Задачи менеджмента в XXI веке. М.: Изд. дом «Вильямс», 2003
5. Жуков В. А, Опенышев С. П. Государственный финансовый контроль. М., 1999.
202 ________________________________________________________________
6. Знаменский Д. Ю. Ответственность и эффективность деятельности органов и должностных лиц публичной власти: политологический аспект: Канд. дис. М., 2007.
7. Иткин Ю. М. Организация контроля в переходный период в рыночной экономике. М.: Финансы и статистика, 1991.
8. Марков К. В. Государственный контроль. М., 2004.
9. Мартынова А. П., Рощин С. Ю. Оценка эффективности и спрос на оценку эффективности государственных программ на рынке труда // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 4. С. 27-47.
10. Общая и прикладная политология. М., 1997.
11. Петрухин И. Л., Батуров Г. П., Морщакова Т. Г. Теоретические основы эффективности правосудия. М.: Наука, 1979.
12. Рохлин В. М. Прокурорский надзор и государственный контроль. История, развитие, понятие, соотношение. СПб., 2003.
13. Саймон Г. А., Смитбург Д. Х., Томпсон В. А. Менеджмент в организациях. М., 1995.
14. Скрякова Е. В. Размышления о сути правозащитной работы: постановка проблемы // Будущее прав человека в России: Альманах. Вып. 1. Пермь: Пермская гражданская палата, 2006. С. 42 // http://www.pgpalata.ru/reshr/alm/01-02.shtml
15. Сунгуров А. Ю. Межстрановый перенос новых политических институтов: случай института омбудсмана // Пространство и время в мировой политике и международных отношениях: материалы 4-го Конвента РАМИ: В 10 т. / Под ред. А. Ю. Мельвиля. Т. 1: Акторы в пространстве и времени мировой политики / Под ред. М. М. Лебедевой. М.: МГИМО-Университет, 2007. С. 130-145.
16. Сунгуров А. Ю. Влияние предыдущего профессионального опыта на деятельность Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2009. № 3. С. 233-248.
17. Сунгуров А. Ю. Институт омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб.: Норма, 2005а.
18. Сунгуров А. Ю. Институт Уполномоченного по правам человека (Омбудсмана) // Государственная политика и управление. Ч. 1. Концепции и проблемы государственной политики и управления / Под ред. Л. В. Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006. С. 180-191.
19. Сунгуров А. Ю. Участие правозащитников в политике и пределы их сотрудничества с властью // Правозащитник. 2000. № 1. С. 19-31 // http://www.strategy-spb.ru/mdex.php?do=ЫЫю&doc=з02
20. Сунгуров А. Ю. Участие правозащитных организаций в процессе принятия властных решений // Роль правозащитных организаций в принятии государственных решений и влияние на общественное мнение / Под ред. Т. И. Виноградовой. СПб.: Норма, 2005б. С. 8-47 // http://www.strategy-spb.ru/index.php?do=biblio&doc=738
21. Сунгуров А. Ю. Функции политической системы и их изменения в процессе российского транзита. Ч. 1. СССР при Л. И. Брежневе. СПб.: «ЮТАС», 2008.
22. Суслова С. В. Правозащитное сообщество и доверие. Выступление на Межрегиональной научно-практической конференции «Права человека в контексте российской модернизации», г. Пермь, санаторий «Усть-Качка», 17-18 мая 2006 г. // Проект «Будущее прав человека» Пермской гражданской палаты // http://www.pgpalata.ru/reshr/grow/10.shtm
23. Трикс А. В. Справочник прокурора. СПб.: Питер, 2007. Гл. 1 // http://www.piter.com/attachment.php?barcode=978546901252&at=exc&n=0
24. Чайка Ю. Я. Доклад на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации // http://genproc.gov.ru/management/appearences/document-23/
25. Швец В. Е. К вопросу определения результативности и эффективности СМК // http://www.quality.eup.ru/MATERIALY9/kvoire.html
26. Шелкоплясова Г. С., Шелкоплясов А. Д. Эффективность и результативность — основные показатели профессиональной деятельности государственных гражданских служащих // Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика». 2009. № 9 // http://www.ncstu.ru
27. Язовских А. Эффективность и результативность: философия или фактор успеха // http://www.e-xecutive.ru/community/articles/1086065/index.php7I D=1086065
28. Does ISO 9000 certification pay? // ISO Managements Systems. 2002. July-August. P. 31-40.
29. Etzioni A. A Comparative Analysis of complex organizations. New York, 1961.
