CC BY
64
Марийский юридический вестник
Выпуск 11
УДК 341.645
Ральф Аллевельдт, И. Г. Гаранина
РЕФОРМА ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА КАК ФАКТОР ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ СУДЕБНОЙ ЗАЩИТЫ
В настоящее время сложились и функционируют многие международные и региональные правозащитные учреждения, в том числе и межгосударственные суды, призванные обеспечить права и свободы личности. Из них наиболее реальную и эффективную защиту прав граждан, проживающих на нашем континенте, обеспечивает Европейский Суд по правам человека. Суд играет весьма важную роль в защите и претворении в жизнь идеалов и принципов уважения прав человека и верховенства права. Он имеет огромное значение для повышения эффективности судебных систем европейских стран. Несмотря на возникшие политикоюридические сложности, его деятельность ни в коей мере не утратила своей актуальности. Она стала еще более значимой в связи с предстоящими переменами.
Ключевые слова: Европейский Суд, права человека, Европейская конвенция, европейские реформы, Совет Европы.
Восьмого февраля 2010 г. в Российской Федерации вступил в силу долгожданный и, без преувеличения сказать, ожидаемый всей европейской общественностью Федеральный закон «О ратификации Протокола № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции, от 13 мая 2004 года»1. Особая значимость принятого правового акта заключается в том, что он официально открывает зеленый свет на пути реформирования Европейского Суда по правам человека. А намечаемые в названном Протоколе преобразования призваны повысить эффективность деятельности как самого Европейского Суда, так и национальных судебных систем европейских стран - основного звена правозащитного механизма.
Прежде чем рассмотреть историю, предпосылки и основные направления модернизации названного судебного органа, напомним, что права человека и, следовательно, юридические средства их защиты регулируются не только внутригосударственным, но и международным правом. Поэтому в настоящее время сложились и функционируют многие международные и региональные правозащитные учреждения, в том числе и межгосударственные суды, призванные обеспечить права и свободы личности. Из них наиболее реальную и эффективную защиту прав граждан, проживающих на нашем континенте, обеспечивает Европейский Суд по правам человека, который по его местопребыванию часто называют Страсбургским судом.
Европейский Суд по правам человека (далее - Суд или ЕСПЧ) является международным судебным органом, созданным в 1959 г. с целью реализации гражданами европейских государств, присоединившихся к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.1 2, дополнительной гарантии права на судебную защиту на межгосударственном уровне.
1 См.: Российская газета. - 2010. - 8 февр.
2 См.: Международные акты о правах человека: сб. док. - М., 2000. - С. 539-551.
102
2014
3. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
Анализ литературных источников показывает, что первое радикальное реформирование ЕСПЧ было проведено в конце 1998 г. А за предшествующий реформе 40-летний срок свой деятельности (с 21 января 1959 г. по 1998 г.) Суд, как пишет известный юрист, экс-судья от России в Европейском Суде В. А. Туманов, прошел три исторических периода: становления (1959— 1970 гг.), зрелости (1970-1990 гг.) и развития (1990-е гг. - конец 1998 г.)1.
За это время стало совершенно очевидным, что основное место в практической работе Суда, исходя из его юрисдикции, заняло разрешение индивидуальных жалоб. А их число, как и количество государств, ратифицировавших Европейскую конвенцию, из года в год возрастало. Расширение состава Совета Европы и увеличение объема работы ЕСПЧ обусловили разработку и подписание 11 мая 1994 г. Протокола № 11 «О реорганизации контрольного механизма, созданного в соответствии с Конвенцией». Протокол № 11, предусматривающий проведение реформы, после его ратификации государствами -членами Совета Европы и, соответственно, новая редакция Европейской конвенции вступили в силу с 1 ноября 1998 года1 2.
По мнению В. А. Туманова, основной целью перемен стала потребность в увеличении «пропускной способности» Суда, который должен разрешать больше дел и сократить сроки их рассмотрения3.
В ходе проведенной реформы была упразднена Европейская комиссия по правам человека. Она, как и Суд, входила в международный механизм по контролю за соблюдением государствами Совета Европы прав человека и основных свобод и решала вопросы по приему жалоб, их приемлемости и подготовке к рассмотрению Судом4. Согласно Протоколу № 11 функции Комиссии были переданы ЕСПЧ. По сути, был создан новый судебный орган, действующий на постоянной основе и по обновленным процедурам. А вскоре был переизбран и судейский корпус.
Жители России получили возможность обратиться в Страсбургский суд накануне его реформирования - с 5 мая 1998 г. после ратификации Российской Федерацией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и признания юрисдикции этого Суда5.
Конституционно-правовым основанием для реализации права российских граждан на международную судебную защиту стала ч. 3 ст. 46 Конституции РФ. Согласно этой норме каждый вправе в соответствии с международным договором Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударст-
1 См. подробнее: Туманов В. А. Европейский суд по правам человека. Очерк организации и деятельности. - М., 2001. - С. 4-12.
2 См.: Международные акты по правам человека: сб. док. - М., 2000. - С. 561-568.
3 См.: Туманов В.А. Указ. соч. С. 14.
4 См. подробнее: Энтин М. Л. Международные гарантии прав человека: опыт Совета Европы. - М., 1997. - С. 30-45; Карташкин В. А. Как подать жалобу в Европейский суд по правам человека. - М., 1998. - С. 12-19.
5 См. подробнее: Глотов С. А. Конституционно-правовые проблемы сотрудничества России и Совета Европы в области прав человека. - Саратов, 1999.
103
Марийский юридический вестник
Выпуск 11
венные средства правовой защиты. Более того, является верной, на наш взгляд, точка зрения о том, что индивид должен обладать правом на международную судебную защиту, даже если оно и не предусмотрено национальным законодательством1.
Перед Европейским Судом стоит ряд важных задач. Одна из основных -укрепление и развитие стандартов Европейской конвенции. Другая, не менее важная, - забота о том, чтобы Европа оставалась единым целым с общими для всех стран континента идеалами прав человека. Учитывая свою юрисдикцию, Суд последовательно устанавливает единые правила правового порядка для государств - участников Конвенции. Это те нормы, которые оказывают прямое воздействие на внутреннее право государств и правоприменительную практику. С течением лет Европейская конвенция стала неотъемлемой частью правовых систем государств - «ветеранов» Совета Европы; процесс врастания Конвенции во внутригосударственное право идет сейчас в странах, которые недавно присоединились к Совету Европы, в том числе и в России. Причем это происходит благодаря нормам прецедентного права, создаваемым ЕСПЧ на основе рассмотрения индивидуальных жалоб.
Однако через несколько лет после проведенной реформы 1998 г. Суду стало чрезвычайно сложно выполнять возложенные на него функции. Реформа решила только задачи ближайшей перспективы и привела лишь к кратковременным успехам. А объективный процесс расширения членства Совета Европы и все увеличивающегося потока поступающих в Суд петиций сохранился.
Уже вскоре Суд столкнулся с серьезными организационными и процессуальными трудностями и оказался в состоянии глубокого кризиса. Он не справлялся с возрастающим валом жалоб (на 2004 г. их остаток составлял порядка 80 тыс.1 2), возникла реальная угроза принятия низкого качества судебных актов. В связи с этим было принято решение о проведении очередной, второй по счету, реформы этого правозащитного института3. Перед ней, как отметил действующий судья в Страсбургском суде от России А. И. Ковлер, поставлена главная цель - «повысить эффективность работы ЕСПЧ в связи с возросшим количеством жалоб, вызванным расширением Евросоюза»4. Все предполагаемые преобразования ЕСПЧ содержатся в Протоколе № 14 Европейской конвенции, который был утвержден министрами стран Европы, в том числе и министром иностранных дел Российской Федерации, и с 13 мая 2004 г. был открыт для ратификации. Протокол должен вступить в силу после его одобрения всеми государствами, участвующими в Совете Европы.
Как известно, все новации в деятельности Страсбургского суда разрабатывались при непосредственном участии представителей российской стороны. Однако впоследствии, 20 декабря 2006 г., Государственная Дума РФ отклони-
1 См.: Самович Ю. В. Право человека на международную судебную защиту: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - Казань, 2007. - С. 20.
2 См.: Никитинский Л. Не для протокола // Новая газета. - 2010. - 18 янв.
3 Григорьева Н. Кто поможет Европейскому суду? // Российская газета. - 2006. - 5 июля.
4 Наш человек в Европе. Интервью А. И. Ковлера // ЭЖ-Юрист. - 2009. - № 3.
104
2014
3. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
ла законопроект о признании Протокола № 14. За его принятие проголосовало только 27 депутатов, а 137 - против. Как пояснил председатель комитета Госдумы Павел Крашенинников, предлагаемые поправки «не отвечают интересам России»1. В результате она оказалась единственной из 47 стран - участниц Европейской конвенции, отказавшейся от ратификации Протокола и модернизации ЕСПЧ. Россия, по существу, заблокировала реформу этого международного органа судебной защиты, чем вызвала на себя массированную критику европейского сообщества.
Надо сказать, что в целом Российская Федерация выступала и выступает за ускорение процедур прохождения жалоб в Суде, но при безусловном сохранении качества принимаемых им решений1 2. По всей видимости, при голосовании на депутатов Госдумы в большей степени оказала влияние эмоциональная сторона обсуждаемого вопроса. Ведь не секрет, что Страсбургский суд вовсе не безупречен и иногда по отдельным делам использует так называемые двойные стандарты.
Однако названный мотив сам по себе не может стать препятствием для принятия юридических решений, подменить основополагающие идеалы по обеспечению прав и свобод европейцев, в том числе и российских граждан. Наши законодатели понимали основную миссию Суда, а российские специалисты вели переговоры с представителями Совета Европы. Однако единого подхода к разрешению возникшего конфликта интересов так и не было найдено. Поэтому на своем заседании 23 сентября 2009 г. Госдума РФ приняла специальное заявление, в котором изложила официальную позицию о том, что Протокол № 14 не позволит достичь поставленной цели повышения эффективности ЕСПЧ, а представляет собой лишь определенный шаг в этом направлении. Также Государственная Дума выразила озабоченность по ряду конкретных положений этого международного документа3. Но после сделанного Госдумой заявления работа по проблемным аспектам Протокола продолжалась. Заинтересованными министерствами проведены дополнительные консультации, по дискуссионным вопросам прошло совещание у Президента РФ, результаты которых позволили внести законопроект на новое рассмотрение парламента4. И Госдума, как уже отмечалось, приняла Федеральный закон о ратификации международного договора, который опубликован и вступил в действие с 8 февраля 2010 года.
По каким основным направлениям предусмотрено реформирование ЕСПЧ?
Во-первых, Протокол устанавливает повышенные требования к приемлемости направляемых в Суд жалоб. Так, жалоба может быть признана недопус-
1 См. подробнее: Фоков А. П. Правосудие и правопонимание правотворческой деятельности судов в России и за рубежом // Российская юстиция. - 2009. - № 6. - С. 3-4.
2 См., напр.: Маргелов М. Суд по правам человека следует уважать // Российская газета. -2007. - 5 мая; Шкель Т. Судный день // Российская газета. - 2010. - 18 янв.
3 См.: Российская газета. - 2009. - 25 сент.
4 См.: Латухина К. Консенсус с Европой // Российская газета. - 2009. - 18 дек.; Шишкуно-ва Е. Суд да дело // Известия. - 2009. - 18 дек.
105
Марийский юридический вестник
Выпуск 11
тимой и отклонена, если права заявителя были нарушены незначительно или ему не причинен существенный вред. Но это правило будет действовать с определенными оговорками. Суд будет рассматривать жалобу, если «принцип безусловного соблюдения прав человека, гарантированных Конвенцией и Протоколами к ней, требует проверки жалобы по существу». Но «ни одна жалоба не может быть отклонена по этим основаниям, если дело заявителя должным образом не рассмотрено внутренним национальным судом». Примером несущественного причинения вреда, на наш взгляд, могут служить поступающие в Суд жалобы от осужденных из России, которые не выполняют обязательное в исправительных учреждениях требование по производству утренней физической зарядки1. Суд также может объявить жалобу неприемлемой, если она явно необоснованна или является злоупотреблением правом подачи жалоб.
Во-вторых, международный договор закрепляет новые ускоренные процедуры рассмотрения индивидуальных жалоб. В частности, предполагается, что решение о неприемлемости жалобы будет приниматься одним судьей, а не тремя, как сейчас.
В-третьих, в настоящее время Суд достаточно редко рассматривает вопросы приемлемости одновременно с существом дела. Протокол же устанавливает, что одновременное разрешение существа дела и вопросов допустимости должно стать правилом. Отдельное выяснение только вопросов приемлемости возможно в виде исключения.
В-четвертых, для так называемых дел-клонов (аналогов тем, что уже ранее были разрешены Судом) предусматривается ускоренное разбирательство в комитете из трех судей, а не в палате в составе семи служителей Фемиды. Кроме того, в некоторых случаях число судей в палате на определенный период может быть уменьшено с семи до пяти.
В-пятых, документ укрепляет секретариат Суда, в который войдут докладчики из числа сотрудников аппарата для оказания помощи судьям. Это должно ускорить работу Суда и позволит справиться с растущим потоком жалоб. Кроме того, Протокол уточняет процедуры контроля исполнения судебных решений.
В-шестых, международный договор предоставляет Суду право, в случае необходимости, проводить расследование, для эффективного выполнения которого стороны обязаны создать все необходимые условия.
И наконец, Протокол устанавливает новые правила нахождения судьи в должности - единый срок в девять лет без права переизбрания. Сегодня один и тот же судья может быть представлен к избранию своей страной на несколько сроков по шесть лет каждый.
Казалось бы, все юридические акценты расставлены и обозначенные в Протоколе перемены нужно осуществлять. Но такой оптимистический вывод можно сделать, к сожалению, только на первый поверхностный взгляд. На самом деле вторая реформа, похоже, уже опоздала. И не начав ее, следует нарабатывать третью концепцию судебных преобразований. Проблема оказалась
1 См.: Закатнова А. Евростандарт для правосудия // Российская газета. - 2006. - 15 нояб.
106
2014
3. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
в том, что за годы ратификации Протокола негативные явления для этого Суда только нарастали. Как отмечает А. И. Ковлер, «Европейский суд захлестнул девятый вал жалоб»: на начало 2010 г. нерассмотренных петиций скопилось уже 120 тыс. Только из Российской Федерации количество жалоб в 2009 г. увеличилось на 15%'. В одно время председатель ЕСПЧ Р. Риздаль, видимо, высказал пророческие слова: «В каком-то смысле Конвенция стала жертвой своего собственного успеха»1 2. И из-за своей огромной популярности сейчас ЕСПЧ не в состоянии разрешать дела в установленные Конвенцией разумные сроки. Справедливости ради надо заметить, что на медлительности работы Суда сказалась длительная, почти шестилетняя, задержка с ратификацией договора, в силу чего намечаемая вторая реформа вовремя не началась.
Поэтому вовсе не случайно, что Госдума при принятии Федерального закона о ратификации Протокола № 14 указала на необходимость укрепления контрольного механизма Конвенции и ЕСПЧ на перспективу, «включая разработку нового дополнительного протокола к Конвенции, исходя из предложений «Группы мудрецов» по оценке долгосрочной эффективности контрольного механизма Конвенции». А в докладе «Группы мудрецов» содержатся радикального свойства изменения и, в частности, идея о реорганизации ЕСПЧ в некий Конституционный суд Европы, имеющий новые полномочия. Его основной функцией должно стать не разбирательство индивидуальных жалоб, а разрешение узловых, фундаментальных правовых проблем, характерных для государств - участников Конвенции.
Подводя итоги, отметим, что ЕСПЧ играет весьма важную роль в защите и претворении в жизнь идеалов и принципов уважения прав человека и верховенства права. Он имеет огромное значение для повышения эффективности судебных систем европейских стран. Несмотря на возникшие политикоюридические сложности, его деятельность ни в коей мере не утратила своей актуальности. Она стала еще более значимой в связи с предстоящими переменами. Их следует проводить консолидированными усилиями всех государств и более быстрыми темпами.
Ralf Alleveldt, I. G. Garanina
REFORM OF THE EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS AS A FACTOR OF EFFECTIVE JUDICIAL PROTECTION
Currently, developed and operated by many international and regional human rights institutions, including interstate courts to ensure the rights and freedoms of the individual.
Of these, the most realistic and effective protection of citizens living on the continent, provides the European Court of Human Rights. The Court plays a very important role in protecting and realizing the ideals and principles of human rights and the rule of law.
1 Ковлер А. И. Верь, не бойся и проси // ЭЖ-Юрист. - 2010. - № 1-2.
2 См.: Энтин М. Л. Указ. соч. - С. 15.
107
Марийский юридический вестник
Выпуск 11
It's essential to improve the efficiency of judicial systems in European countries. Despite these political and legal difficulties, his work is in no way has not lost its relevance. It has become even more important in view of the upcoming changes.
Key words: European Court, human rights, European Convention, European reforms, Council of Europe.
АЛЛЕВЕЛЬДТ Ральф - доктор, профессор кафедры публичного права, немецкого и баварского конституционного и административного права и государственного социального закона, университет Людвиг Максимиланс, г. Мюнхен (Германия).
E-mail: law@marsu.ru
ГАРАНИНА Инна Геннадьевна - кандидат юридических наук, PhD, доцент кафедры частного права России и зарубежных стран Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола.
E-mail: ilneza@mail.ru
Ralf ALLEVELDT - Doctor of Legal Sciences, Professor of the Department of Public Law, German and Bavarian Constitutional and Administrative Law and the State Social Law, University of Maksimilans Ludwig, Munich (Germany).
E-mail: law@marsu.ru
GARANINA Inna Gennadievna - Candidate of Legal Sciences, PhD, Associate Professor of the Department of Private Law of Russia and Foreign Countries of Mari State University, Yoshkar-Ola.
E-mail: ilneza@mail.ru
108
