УСЛОВНЫЕ БЮДЖЕТНЫЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА ПО ПРОЕКТАМ ГЧП В РОССИИ И БРИКС: ОЦЕНКА И МЕХАНИЗМЫ СНИЖЕНИЯ РИСКОВ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Вестник международных организаций. 2021. Т. 16. № 4. С. 146-170 Научная статья УДК 341.213.5; 338.2:339.97 doi:10.17323/1996-7845-2021-04-07

Условные бюджетные обязательства по проектам ГЧП в России и БРИКС: оценка и механизмы снижения рисков1

Н.А. Краснопеева, А.К. Морозкина

Краснопеева Наталия Александровна — ведущий советник Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации; Российская Федерация, 107078, Москва, просп. Академика Сахарова, д. 12; n.a.krasnopeeva@gmail.com

Морозкина Александра Константиновна — к.э.н., с.н.с. Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов Российской Федерации; Российская Федерация, 127006, Москва, Настасьинский пер., д. 3, стр. 2; a.k.morozkina@gmail.com

Аннотация

Статья посвящена оценке условнъа бюджетнъа обязательств государственно-частного партнерства (ГЧП) и мерам по снижению связаннъа с ними рисков. Во-первъа, в работе проведена количественная оценка явнъа условнъа бюджетнъа обязательств федеральнъх проектов ГЧП, в которые включены гарантии Российской Федерации и гарантии минимального дохода. По нашим оценкам, в 2021—2052 гг. объем условнъа бюджетнъа обязательств по федеральнъм проектам ГЧП составит 2,3 трлн руб. Во-вторъа, обобщен опът создания системъ управления условнъми бюджетнъми обязательствами ГЧП в России и странаа БРИКС. На основании проведенного анализа сделан въвод о том, что во всеа странаа БРИКС существует законодательная и теаническая основа для управления бюджетнъми обязательствами, однако она используется не в полной мере, и для полноценного функционирования необаодимо регулярное обновление, заполнение и расширение количества доступнъа финансовъа показателей по проектам ГЧП. Из стран БРИКС наиболее полная и открътая система управления условнъми обязательствами ГЧП создана в ЮАР, однако Россия при доработке своей системъ может использовать некоторъе меръ, реализованнъе в другиа странаа БРИКС, включая создание гарантийного фонда (Бразилия), систему оперативной оценки проектов (Индия) и практику одобрения проектов фискальнъм органом (Китай).

Ключевые слова: ГЧП, бюджетные риски, неявные и условные бюджетные обязательства, БРИКС, мониторинг условных обязательств

Для цитирования: Краснопеева Н.А., Морозкина А.К. Условные бюджетные обязательства по проектам ГЧП в России и БРИКС: оценка и механизмы снижения рисков // Вестник международных организаций. 2021. Т. 16. № 4. С. 146—170 (на русском и английском языках). doi:10.17323/1996-7845-2021-04-07

1 Статья поступила в редакцию 10.06.2021.

Введение

Развитие инфраструктуры — одна из общих целей стран БРИКС, приоритет взаимодействия группы и одновременно одно из главных ограничений на пути ее экономического роста. По оценке Глобального инфраструктурного хаба, ежегодно в течение 2020—2040 гг. Россия будет испытывать нехватку инвестиций в инфраструктуру для устойчивого развития в объеме 1,9% ВВП [Global Infrastructure Outlook, n. d.]. Как правило, среди основных направлений решения проблемы инфраструктурного разрыва называется привлечение ресурсов частного сектора и развитие системы государственно-частного партнерства (ГЧП). Для России это особенно актуально в контексте реализации национальных проектов и необходимости привлечения более 3 трлн руб. частных инвестиций на строительство инфраструктуры в рамках Комплексного плана модернизации и расширения транспортной инфраструктуры. Однако снижение прямых бюджетных обязательств путем привлечения частного капитала и разделения рисков с частным партнером зачастую происходит за счет роста условных обязательств государства, то есть таких бюджетных обязательств, которые возникают при реализации определенных событий.

Условные обязательства являются одним из наиболее важных источников бюджетных рисков. Их можно разделить на явные, то есть определенные контрактами или иными соглашениями, и неявные, то есть неформализованные и «возникающие из ответственности государства перед обществом в силу общественной значимости проекта» [Андряков, 2018, с. 61]. Отсутствие системы учета и моделирования условных обязательств и, соответственно, неподготовленность к их реализации может привести к существенному росту государственного долга и способствовать возникновению бюджетного кризиса.

Особенно актуальной данная тема становится в кризисный период, когда реализация проектов откладывается, возможности финансирования сокращаются и возрастают риски банкротства частных партнеров. Так, локдауны и замедление экономической активности во всех странах повлияли на финансовую устойчивость компаний в различных отраслях, включая инфраструктуру. По оценке InfraOne, «общий объем потерь в выручке инфраструктурных компаний по итогам 2020 г. составил 1,93 трлн руб.» (почти 13% их средней годовой выручки) [Infraone, 2020b]. Недополученная выручка уже привела к сокращению инвестиционных программ более десяти крупных компаний из промышленного и инфраструктурного секторов [Жундриков, Якунина, 2020], что может привести к увеличению доли государственных расходов на развитие инфраструктуры.

В России не существует полноценной системы регулярной оценки условных обязательств, в том числе связанных с проектами ГЧП, хотя в настоящее время ведется активная работа над ее созданием. Опыт других стран БРИКС в разных областях уменьшения рисков, связанных с условными обязательствами проектов ГЧП, может оказаться полезным в этой работе.

Страны БРИКС выбраны, поскольку, во-первых, каждая из стран группы обладает опытом применения одновременно нескольких мер по снижению рисков, связанных с условными обязательствами, которые могут быть использованы во внутрирос-сийской практике, а во-вторых, между странами БРИКС уже существует налаженное взаимодействие в области финансирования инфраструктуры, и относительно недавно создана рабочая группа по ГЧП, на базе которой может производиться обмен опытом.

Таким образом, цель данного исследования заключается в оценке условных бюджетных обязательств ГЧП в России и выявлении основных направлений снижения свя-

занных с ними рисков на основе опыта стран — партнеров России по БРИКС. Для этого в первой части работы проведен обзор литературы, посвященной оценке условных обязательств и снижению связанных с ними рисков. Вторая часть посвящена обзору причин реализации рисков, связанных с условными обязательствами, третья — обзору рынка ГЧП в России, а также источникам данных о федеральных проектах ГЧП. В четвертой части описана методика оценки условных бюджетных обязательств федерального бюджета и результаты оценки, а также проведено сравнение с оценками условных обязательств других стран БРИКС. В пятой части работы проанализированы основные механизмы снижения рисков, связанных с реализацией условных обязательств, в России и других странах БРИКС. В заключительной части представлены выводы и рекомендации по совершенствованию системы управления условными обязательствами ГЧП в России.

Обзор литературы

Анализ бюджетных рисков, связанных с проектами ГЧП, а также потенциальные механизмы их снижения достаточно подробно описаны в научной литературе.

В одной из основополагающих работ по условным обязательствам [Cebotari, 2008] представлен исчерпывающий обзор рисков, связанных с условными обязательствами ГЧП, механизмов управления ими, раскрытия информации и оценки. В частности, отмечено, что для полноценного управления условными обязательствами необходимо создание широкой институциональной базы, включающей оценку необходимости принятия условных обязательств, регулярный мониторинг, систему взимания платы с бенефициара за бюджетные риски, учет условных обязательств как бюджетных расходов, где возможно, и раскрытие информации по международным стандартам, а также четкий план действий на случай реализации условных обязательств.

В исследовании Всемирного банка [Irwin, Mazraani, Saxena, 2018] рассматриваются наилучшие практики эффективного управления проектами ГЧП, где рекомендуется количественно оценивать риски и потенциальные условные бюджетные обязательства, связанные с проектами ГЧП, а также публично раскрывать информацию о стоимости и рисках в проектах ГЧП. Кроме того, авторы исследования подчеркивают важность разработки четких и понятных правил для всех участников рынка ГЧП и реформирования системы бюджетирования условных обязательств с целью всестороннего учета всех фискальных затрат. Эксперты Всемирного банка отмечают, что правительства имеют больше возможностей управления условными бюджетными обязательствами именно до начала реализации проекта ГЧП.

В работе А. Андрякова [2018] рассмотрен мировой опыт и российская практика учета и оценки условных обязательств ГЧП в бюджетном процессе. В России используется бюджетный учет по кассовому методу, в соответствии с которым условные обязательства (за исключением государственных гарантий по заимствованиям частной стороны) не включаются в бюджетный процесс. Показан международный опыт бюджетирования условных обязательств проектов ГЧП и ограничения общего объема обязательств этих проектов, который позволяет снизить риски, связанные с применением бюджетного учета по кассовому методу. Андряков рекомендует проводить регулярные оценки условных бюджетных обязательств, как по отдельным проектам, так и по всем проектам ГЧП в целом, а также оценки влияния на бюджетную и долговую устойчивость России.

В докладе Рабочей группы по оценке бюджетных рисков Общественного совета при Министерстве финансов Российской Федерации [Министерство финансов Рос-

сийской Федерации, 2015] обсуждаются варианты адаптации к бюджетным шокам, а также выделяются основные инструменты по смягчению негативных последствий бюджетных рисков. Авторы рекомендуют совершенствовать долгосрочное бюджетное прогнозирование, предлагая в рамках бюджетного прогноза построение «стрессового» сценария. В случае реализации условных бюджетных обязательств (в том числе в проектах ГЧП), «стрессовый» сценарий должен включать оценку возможных размеров дополнительных расходов, связанных с реализацией условных обязательств, определение доступных источников финансирования и подготовку вариантов бюджетной консолидации.

ВЭБ.РФ и Национальный центр ГЧП в 2020 г. опубликовали исследование о международных подходах в области управления бюджетными условными обязательствами в проектах ГЧП [Национальный центр ГЧП, ВЭБ.РФ, 2020]. Авторы исследования отмечают, что лишь на ранней стадии формирования рынка ГЧП можно привлекать большой объем частных инвестиций без проведения при этом системной государственной политики в отношении управления условными бюджетными обязательствами. На более поздних этапах формирования рынка ГЧП большинство стран используют различные инструменты управления условными обязательствами. Среди наиболее успешных практик авторы выделяют различные механизмы управления условными обязательствами: использование математических моделей для оценки и прогнозирования объемов исполнения условных обязательств; рейтингование публичных партнеров с целью выбора наиболее эффективных команд, реализующих ГЧП-проекты; установление ограничений на совокупный объем условных обязательств как для консолидированного, так и для регионального бюджета; обеспечение открытости данных об условных обязательствах, принимаемых на себя публичной стороной, а также публикация соглашений ГЧП в открытом доступе [Национальный центр ГЧП, ВЭБ.РФ, 2020].

Особенности ГЧП в странах БРИКС подробно описаны в отчете по лучшим практикам систем ГЧП в странах БРИКС, опубликованном в 2018 г. по результатам председательства ЮАР в БРИКС [BRICS, 2018]. Также страны БРИКС упоминаются в числе лучших практик по снижению рисков в отчете МВФ [IMF, 2018]. Например, подробно описан гарантийный фонд ГЧП в Бразилии и мониторинг условных обязательств в ЮАР. Также опыт каждой из стран БРИКС отражен в отчете рабочей группы по инвестициям «Группы двадцати» [PPP, Ministry of Finance of the Russian Federation, VEB. RF, 2019].

В исследовании МВФ [Bova et al., 2016] представлены данные по реализации условных обязательств, охватывающие 80 развитых и развивающихся стран в период с 1990 по 2014 г. В рассматриваемый период страны столкнулись в среднем с двумя эпизодами реализации условных обязательств. В Бразилии же каждые пять-шесть лет происходит крупная реализация условных обязательств, приводящая к неожиданным бюджетным расходам в среднем в объеме 8,3% ВВП. В Китае наблюдалось около десяти случаев реализации условных обязательств со средней фискальной стоимостью для публичной стороны в 4,7% ВВП. В базе МВФ представлено сравнительно небольшое количество эпизодов реализации условных обязательств в проектах ГЧП. Это связано с тем, что были включены только случаи с фискальной стоимостью выше 0,2% ВВП. Как правило, отдельные банкротства проектов ГЧП приводят к незначительным издержкам для бюджета. Согласно исследованию, средняя стоимость реализации условных обязательств в области ГЧП составляет 1,2% ВВП, в отдельных случаях достигая 2,0% ВВП. Однако количество ГЧП только недавно начало заметно расти в глобальном масштабе, и соответствующие бюджетные расходы в будущем могут резко увеличиться.

В отчете Eurodad [Romero, 2018] представлены десять случаев реализации условных обязательств в ГЧП, два из них относятся к Индии (проект по увеличению водоснабжения в г. Кхандва и проект по строительству электростанций в г. Мундра). В частности, проект по строительству угольных тепловых электростанций на побережье в пределах крупнейшего порта Мундра (Tata Mundra Ultra Mega Power project) из-за роста цен на импортный уголь2 стал убыточным. Накопленные убытки проекта (по состоянию на 31 марта 2017 г.) составили 948 млн долл. США при непогашенном долгосрочном кредите в 1,49 млрд долл. США. В 2019 г. частный партнер — энергетическая компания Tata Power — предложил правительству выкупить 51% акций и предоставить помощь проекту. В апреле 2019 г. было официально утверждено повышение тарифов на электроэнергию, однако этого оказалось недостаточно для жизнеспособности завода Tata Power в Мундре. В марте 2020 г. на встрече с министром энергетики было подписано соглашение о консенсусе между частной и публичной стороной [Singh, 2020]. Правительство допускает выплату компенсации частному партнеру и вынуждено взять на себя большую часть ответственности за убытки проекта.

Условные обязательства проектов ГЧП и связанные с ними риски

Бюджетные обязательства государства включают прямые и условные обязательства. Прямые обязательства — это бюджетные обязательства, которые отражаются в соглашении и не зависят от наступления каких-либо иных обстоятельств при условии, что частная сторона исполняет контрактные обязательства [Национальный центр ГЧП, ВЭБ.РФ, 2020, с. 5]. Прямые обязательства государства, связанные с ГЧП-проектами, включают финансирование капитальных грантов частному партнеру, а также плату за доступность на эксплуатационной стадии проекта.

Условные обязательства — это обязательства, которые могут наступить в зависимости от того, происходят ли конкретные события в будущем или нет [IMF, 2011]. Условные обязательства разделяются на явные и неявные. Явные условные обязательства государства определены условиями соглашения. Так, к явным условным обязательствам по проектам ГЧП относят компенсационные выплаты частному партнеру при расторжении контракта и обязательства по разным видам гарантий в инфраструктурных проектах ГЧП (например, гарантии минимального дохода частного партнера, гарантии от риска падения спроса на услуги, гарантирование долга частного партнера и т.д.). Неявные условные обязательства не определены формально и «возникают из ответственности государства перед обществом в силу общественной значимости проекта» [Андряков, 2018, с. 61]. К неявным условным обязательствам по проектам ГЧП относят финансирование негарантированного государством долга частной стороны, предоставление дополнительного займа на погашение обязательств или полный выкуп частного партнера в случае его дефолта.

Как правило, реализация условных обязательств происходит во время кризиса и приводит к значительному ухудшению общего фискального баланса и увеличению отношения долга к ВВП [Bova et al., 2016]. Детальное изучение факторов, запускающих реализацию условных обязательств, показывает, что даже при контроле за системными

2 Проект должен был работать на угле из Индонезии. Однако в 2010 г. индонезийское правительство постановило, что экспорт угля может осуществляться только по ценам, привязанным к международным ставкам. Поскольку Верховный суд фактически отклонил компенсационный тариф, Tata Power понесла большие потери.

кризисами деловые циклы играют большую роль в определении моментов реализации условных обязательств. В исследовании МВФ [Боуа й а1., 2016] делается вывод о том, что эпизоды реализации условных обязательств, как правило, следуют за периодами высоких темпов роста и совпадают с периодами низкого роста, и, соответственно, оказывают негативное влияние на государственные финансы именно в тот момент, когда нагрузка на бюджет и так высока. Таким образом, подчеркивается важность мер по снижению бюджетных рисков и эффективности управления неявными обязательствами бюджета в межкризисные периоды.

Несмотря на то что реализация условных обязательств имеет тенденцию возникать в первую очередь в периоды экономических кризисов, существуют и другие случаи возникновения условных обязательств. Выделяют следующие причины возникновения необходимости пересмотра условий договора, а значит, и возникновения условных бюджетных обязательств в проектах ГЧП:

— неудовлетворительная изначальная спецификация контракта (как слишком благоприятные для частного инвестора условия, так и, наоборот, неблагоприятные (например, дорогостоящий дизайн проекта));

— неверная оценка спроса на результат реализации контракта (наиболее актуально для платных автомобильных дорог);

— оппортунистическое поведение (как склонность исполнителей преуменьшать стоимость работ на стадии проведения аукциона, так и низкое качество производимых работ).

Для снижения рисков, связанных с реализацией условных обязательств, используется достаточно широкий набор инструментов, рассмотренных в пятой части работы.

Состояние государственно-частного партнерства в России

В России по состоянию на конец 2020 г. насчитывается 3459 проектов ГЧП (находящихся в процессе реализации на разных стадиях), с общим объемом привлекаемых инвестиций, как частных, так и государственных, около 4,5 трлн руб. (4,2% ВВП) [Росинфра, 2020]. Структура заключенных соглашений такова, что наибольшее количество контрактов заключено на муниципальном уровне (94%), а наиболее крупные соглашения заключаются на федеральном уровне (42% инвестиций осуществляется в рамках федеральных проектов) [Министерство экономического развития..., 2020]. Действительно, в настоящий момент действуют 1324 соглашения, объем инвестиций по которым не превышает 1 млн руб., что обусловлено заключением большого количества концессионных соглашений в сфере ЖКХ.

Данные показатели находятся примерно на уровне некоторых других развивающихся стран (например, по количеству проектов и отношению к ВВП показатели сопоставимы с Бразилией) или ниже. Например, в Китае и Индии соотношение инвестиций в проекты ГЧП и ВВП составляет более 10% (табл. 1). Причем именно в Китае наблюдается наибольший объем инвестиций в ГЧП, что связано с активным использованием данного механизма региональными и муниципальными властями для снижения долговой нагрузки на бюджеты соответствующих уровней.

В России основной объем инвестиций и государственных обязательств приходится на проекты федерального уровня, поэтому данное исследование в первую очередь посвящено оценке рисков, связанных с такими проектами. Кроме этого, А. Андряков считает анализ проблем учета условных обязательств проектов ГЧП достаточно показательным именно на федеральном уровне, поскольку «в методологии, а особенно

Таблица 1. Развитие ГЧП в БРИКС, 2019 г.

ГЧП Бразилия Индия Китай Россия ЮАР

Количество проектов 2240 1824 9440 3601 121*

Общий объем инвестиций, млрд долл. США 32 350 2229 53 28

% ВВП 2,5 12,2 14,3 3,5 7,8

* 87 действующих (источник: Правительственный консультационный центр ЮАР (GTAC) [2019] и 34 закрытых проекта (источник: National Treasury of the RSA [2019]).

Источники: Бразилия: [Radar PPP, 2019]; Китай: [CPPPC, 2019]; Россия: [Росинфра, 2019]; Индия: [Infrastructure India, n. d.]; ЮАР: [PPP Knowledge Lab, n. d.].

Примечание. Все данные приведены на 2019 г. для сопоставления, несмотря на доступность для некоторых стран данных за 2020 г.

в бюджетной методологии, субфедеральные органы власти следуют за федеральным уровнем» [Андряков, 2018]. Всего в России в настоящий момент реализуются 32 федеральных проекта с использованием механизма ГЧП. Из текущих проектов 25 реализуются в транспортной сфере (рис. 1), четыре — в социальной, два — в сфере ИТ-инфраструктуры и один — в сфере обороны и безопасности страны. Из транспортной сферы наибольшую долю занимают проекты в автомобильной отрасли — 21 проект, железнодорожная инфраструктура на втором месте — четыре проекта. Общая стоимость реализации данных проектов — 1,8 трлн руб. Из них стоимость строительства автодорожной инфраструктуры составляет 1,2 трлн руб., железнодорожной инфраструктуры — 0,6 трлн руб., информационных систем на автодорогах — 34,7 млрд руб.

gg Автодорожная инфраструктура

[3 Железнодорожная инфраструктура

^ Здравоохранение и санаторно-курортное лечение

■ Образование

I Технологические комплексы обустройства автодорог

□ Производственно-

логистическая инфраструктура

Рис. 1. Федеральные проекты ГЧП, разбивка по отраслям, число проектов

Источник: [Министерство транспорта Российской Федерации, б. г.; Росинфра, б. г.].

Из 32 федеральных проектов нам удалось найти в открытом доступе (порталы компании «Росавтодор», правительства Российской Федерации и госзакупок) тексты соглашений с информацией о финансовых обязательствах сторон, позволяющие оценить условные бюджетные обязательства, по 21 проекту, включая 14 автодорожных проектов, три проекта в области железнодорожного строительства, два — в области здравоохранения, один производственно-логистический проект, один проект в области технологических комплексов обустройства автодорог. По нашим оценкам, общий объем инвестиций в данные проекты на стадии строительства составляет 1,2 трлн руб. (в ценах соответствующих лет), то есть около 25% общего объема инвестиций в действующие ГЧП-проекты. В ходе эксплуатационной стадии суммарная плата концеден-та по данным проектам составит 547 млрд руб. (в ценах соответствующих лет). Таким образом, общая стоимость исследуемого в данной работе 21 проекта ГЧП за весь период реализации составляет 1,7 трлн руб.

Количественная оценка условных бюджетных обязательств федеральных проектов ГЧП

В данной статье мы оценили прямые и явные условные бюджетные обязательства по 21 проекту. Анализ доступных статистических данных по рассматриваемым федеральным проектам ГЧП в России показал, что информация по значительному числу проектов либо отсутствует, либо является неполной. В частности, по проектам ГЧП, находящимся на эксплуатационной стадии, зачастую отсутствует в открытых источниках как конкурсная документация, так и концессионное или долгосрочное инвестиционное соглашение. Это затрудняет сбор информации об объемах таких прямых бюджетных обязательств государства, как плата концедента. Необходимо отметить также фрагментарность доступных данных по предоставляемым государственным гарантиям Российской Федерации частной стороне в целях реализации проектов ГЧП. Поэтому можно предположить, что фактический объем прямых и условных бюджетных обязательств должен значительно превышать наши оценки.

Оценка суммарных бюджетных обязательств по федеральным проектам ГЧП проводилась в три этапа. На первом этапе были проанализированы прямые бюджетные обязательства для каждого из исследуемых проектов. В число прямых бюджетных обязательств включены субсидии федерального бюджета (капитальный грант и плата кон-цедента) и инвестиции Фонда национального благосостояния (ФНБ). В ходе оценки прямых бюджетных обязательств предполагалось: (1) равномерное распределение инвестиций в случае отсутствия разбивки капитальных инвестиций по годам3; (2) для расчета эксплуатационных и инвестиционных платежей инфляция в прогнозный период соответствует целевому значению банка России (4%).

На втором этапе для каждого проекта была проведена оценка условных бюджетных обязательств. Для целей настоящего исследования был рассчитан только объем явных условных обязательств, в которые входят гарантии Российской Федерации и гарантия минимального дохода. Оценка масштабов неявных условных обязательств

3 Предположение использовалось в проектах «Концессионное соглашение в отношении объекта здравоохранения «Центр микрохирургии глаза в г. Екатеринбурге» [Правительство Российской Федерации, 2017], «Концессионное соглашение в отношении объектов железнодорожного транспорта 79 КС» [Правительство Российской Федерации, 2016], «Концессионное соглашение в отношении объекта здравоохранения — здания, расположенного в г. Новосибирске, Первомайский район, ул. Одоевского, 3» [Правительство Российской Федерации, 2015Ь].

требует отдельного подхода с применением методов математического моделирования. В случае большинства рассматриваемых проектов это невозможно в силу отсутствия или фрагментарности доступных в открытых источниках данных. Впоследствии оценки бюджетных обязательств по всем проектам были консолидированы. Так, по нашим оценкам, в 2021—2052 гг. общий объем бюджетных обязательств, связанных с реализацией проектов ГЧП, составляет 3,1 трлн руб. При этом прямые обязательства (капитальный грант и плата концедента, а также средства из ФНБ) составляют 0,8 трлн руб., а условные обязательства (предоставленные гарантии Российской Федерации и гарантия дохода) — 2,3 трлн руб. (табл. 2).

Таблица 2. Оценка обязательств федерального бюджета Российской Федерации по проектам ГЧП, 2019—2052 гг., млрд руб.

Обязательства 2019 г. 2020 г. Сумма, 2021-2052 гг.

Общий объем бюджетнъх обязательств 130 123 3 080

Прямые обязательства 81 86 810

Федеральные субсидии 41 50 769

Капитальный грант 5 12 2

Плата концедента 36 38 766

Фонд национального благосостояния 40 36 215

Условные обязательства 49 50 2 270

Гарантии дохода (максимальный объем в предположении отсутствия трафика) 12 13 2 233

Государственная гарантия РФ 37 37 37

Источники: Расчеты авторов на основе текстов 21 федерального соглашения (концессионные соглашения, долгосрочные инвестиционные соглашения).

Оценка явных условных бюджетных обязательств по федеральным проектам ГЧП включает учет государственных гарантий по облигационным займам для двух автодорожных проектов и гарантий минимального дохода (компенсации недополученного дохода) в двух железнодорожных проектах. Так, государственной гарантией Российской Федерации обеспечен выпуск облигаций номинальной стоимостью 25,5 млрд руб. в целях реализации проекта «М-11 Москва — Санкт-Петербург на участке 15-й км — 58-й км». Государственная гарантия также предусмотрена по выпуску облигаций, связанному с реализацией проекта «Новый выход на МКАД с М-1 "Беларусь"». Выпуск облигаций в размере 8,2 млрд руб. в настоящий момент полностью находится в обращении.

Гарантии минимального дохода предоставлены концессионеру в двух федеральных ГЧП-проектах: «Финансирование, строительство и эксплуатация инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования "Обская — Салехард — Надым"» и «Финансирование, создание и эксплуатация объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования железнодорожной линии "Эле-гест — Кызыл — Курагино"»4. В двух проектах размер компенсации состоит из объем-

4 Несмотря на то что 29 марта 2021 г. правительство России приостановило концессию на строительство железнодорожной ветки «Кызыл — Курагино» на срок до пяти лет, мы включаем оценки по проекту, так как считаем условные обязательства на период до 2052 г.

ной и тарифной составляющих. Однако в первом соглашении («Обская — Салехард — Надым») указано ограничение по объему предоставленной гарантии — 12,8 млрд руб. [Правительство Российской Федерации, 2018а]. Учитывая, что срок реализации проекта — 35 лет, а срок строительства — 5 лет, суммарная максимальная государственная гарантия (в предположении отсутствия трафика) на весь срок реализации проекта составляет 383,7 млрд руб. Во втором соглашении («Элегест — Кызыл — Курагино») [Правительство Российской Федерации, 2018Ь] ограничение по гарантии не указано, поэтому максимальный размер гарантии был принят как суммарная выручка концессионера за грузоперевозку за весь период реализации проекта. Таким образом, максимальная государственная гарантия минимального дохода по данному проекту в предположении отсутствия трафика составляет 972 млрд руб.

Суммарная оценка всех бюджетных обязательств по анализируемым проектам составила 4 трлн руб. в период 2009—2052 гг., а в прогнозный период 2021—2052 гг. — 3 трлн руб., причем условные обязательства составляют почти три четверти всех обязательств. По оценке ¡пГгаОпе, забалансовые обязательства бюджетов всех уровней, касающиеся ГЧП и концессий, в 2019 г. составили 560 млрд руб. [¡пйаОпе, 2020а], в нашем исследовании федеральные условные обязательства составили 49 млрд руб. (табл. 2). Такое различие в оценках связано с методологией расчета и отобранными проектами. Во-первых, авторы 1п1гаОпе не уточняют, какие обязательства они учитывают в качестве забалансовых, и, вероятно, включают не все условные обязательства, а только государственные гарантии. Во-вторых, включены государственные гарантии бюджетов всех уровней, а не только федеральных, как в настоящем исследовании, что дает большую разницу в оценках.

В целом уровень условных обязательств по федеральным проектам ГЧП в России (0,1% ВВП) не превышает уровень других крупных развивающихся стран. Например, в ЮАР, по оценкам Национального казначейства, объем условных обязательств бюджетов всех уровней, связанных с проектами ГЧП, в 2019/2020 фискальном году варьировался в промежутке от 0,1 до 0,2% ВВП. По оценке МВФ, условные обязательства Бразилии по проектам ГЧП составляли 1,1% ВВП в 2014 г., а обязательства бюджетов всех уровней по проектам ГЧП в Китае составляют 0,5% ВВП в 2019 г. На данный момент самый высокий уровень условных обязательств, связанных с проектами ГЧП, в Бразилии, а наименьший — у правительства ЮАР, что объясняется, прежде всего, небольшим числом реализуемых проектов по сравнению с другими странами БРИКС.

Механизмы снижения бюджетных рисков от реализации проектов ГЧП

В международной практике выделяют десять инструментов мониторинга и снижения бюджетных рисков, связанных с ГЧП [Национальный центр ГЧП, ВЭБ.РФ, 2020], при этом для реализации семи из них в России создана нормативно-правовая и техническая база (табл. 3).

Согласование проектов с фискальным органом практикуется в России, Китае, ЮАР и Индии. В ст. 10.5 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ указано: «В случае если при реализации проекта планируется использование средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, решение о реализации проекта может быть принято только при условии, что использование таких средств предусмотрено федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Российской Федерации,

законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами» [Федеральный закон № 224-ФЗ, 2015], что фактически означает согласование с федеральным или региональным министерством финансов.

Таблица 3. Инструменты снижения рисков, связанных с условными бюджетными обязательствами ГЧП в БРИКС

Инструмент Страна Реализация

Согласование проектов с фискальным органом Китай Операционное руководство по ГЧП

Россия 224-ФЗ, ст. 10.5

ЮАР Положение 16 Казначейства к Закону об управлении государственными финансами, 1999

Индия Сборник Руководящих принципов ГЧП

Оценка фискальных последствий реализации проекта Китай Руководство по оценке финансовой возможности реализации ГЧП

Россия Постановление Правительства РФ от 30.12.2015 № 1514

Бразилия Закон о бюджетной ответственности

ЮАР Руководство по государственно-частному партнерству. (Национальное Казначейство)

Методические рекомендации по управлению условными обязательствами и рисками ГЧП Китай Руководство по оценке финансовой возможности реализации ГЧП (2015 г.) Практические рекомендации по видам ГЧП (2015 г.) Пояснения по регулируемому развитию ГЧП (2019 г.) Практические рекомендации по управлению проектами ГЧП (2020 г.)

Россия Примерные формы концессионных соглашений

ЮАР Руководство по ГЧП (Национальное казначейство)

Индия Руководство по оценке условных обязательств в проектах ГЧП для онлайн-инструментария

Указание объема условных обязательств в бюджете и аналитических публикациях Бразилия Закон о бюджетной ответственности

Россия Мониторинг Минэкономразвития России

ЮАР Ежегодный Обзор бюджета

Мониторинг условных бюджетных обязательств ГЧП, в том числе применение цифровых технологий Бразилия Закон о бюджетной ответственности

Китай Портал центра ГЧП

Россия База РОСИНФРА, База ГАСУ

ЮАР Правительственный консультативный центр (ОТАС) Национальное казначейство

Индия Сборник Руководящих принципов ГЧП

Гарантийные фонды Бразилия Фонд инфраструктурных гарантий

Наличие отдельной строки в бюджете для исполнения условных обязательств ЮАР Ежегодный обзор бюджета (Национальное казначейство)

Инструмент Страна Реализация

Установление лимитов для условных обязательств Бразилия Закон о ГЧП (№ 11, 709, 2004 г.)

Китай Руководство по оценке финансовой возможности реализации ГЧП

Индия Сборник Руководящих принципов ГЧП

Публикация заключенных соглашений ГЧП в открытом доступе Россия Портал Росавтодора; портал правительства Российской Федерации; портал госзакупок

Бразилия Порталы публичных партнеров: Компания по планированию и логистике (ЕРЬ), Агентство по наземному транспорту (АШТТ), Программы инвестиционного партнерства, Фонд поддержки структурирования концессионных проектов и ГЧП (БЕР Са1ха)

Китай Портал центра ГЧП

ЮАР Портал тендеров Национального казначейства ЮАР

Индия База данных инфраструктурных проектов в Индии

Источник: Составлено авторами.

В Китае согласование проектов — это основной механизм снижения рисков, связанных с ГЧП, все ГЧП-проекты в Китае собираются, рассматриваются и согласовываются министерствами финансов разных уровней [Ministry of Finance of the PRC, 2014]. В ЮАР проекты ГЧП проходят многоступенчатое согласование с Национальным казначейством [National Treasury of the RSA, 2019]. В согласовании проекта также участвует Комитет по фискальным обязательствам Казначейства, который проводит оценку условных обязательств проекта. В Индии утверждение проектов ГЧП централизовано в Министерстве финансов, но отдельные проекты рассматривает также Комитет по инфраструктуре. Дополнительную проверку проектов ГЧП, стоимость которых превышает 1 млрд рупий, проводит Комитет по оценке государственно-частного партнерства (PPPAC) [Comptroller and Auditor General of the ROI, 2009].

Оценка фискальных последствий реализации проекта практикуется в России, Китае, ЮАР, а также частично в Бразилии. Данная оценка может включать как только оценку требуемых инвестиций и объема обязательств (Россия, Китай, ЮАР), так и оценку потенциальной выручки (Бразилия), а также оценку кредитных рисков (Китай, ЮАР). В числе обязательств в России оценивается объем принимаемых публичным партнером обязательств в случае возникновения рисков при реализации проекта и государственного (муниципального) контракта [Правительство Российской Федерации, 2015a]. Однако Методика оценки рисков, утвержденная Приказом Минэкономразвития России от 30 ноября 2015 г. № 894 [Министерство экономического развития..., 2015a], применима только к проектам ГЧП, реализующимся на основании 224-ФЗ. К концессионным соглашениям формально данное требование не относится, хотя еще в 2016 г. Минэкономразвития России запланировало утверждение рекомендаций по проведению такой оценки [Министерство экономического развития., 2018]. Тем более она не относится и к другим существующим формам соглашений (долгосрочные инвестиционные соглашения, операторские соглашения, контракты жизненного цикла).

В Китае оценка расходов для бюджетов всех уровней включает следующие виды прямых и условных обязательств: инвестиции, операционные субсидии, риски, под-

держивающие инвестиции (например, на покупку земель) [Ministry of Finance of the PRC, 2015]. В ЮАР оценка фискальных последствий проектов ГЧП, включая платежи и обязательства, в том числе условные, содержится в ежегодном обзоре бюджета, который включает приложение, посвященное проектам ГЧП (Приложение Е). Приложение к бюджету содержит следующую информацию по проектам ГЧП [National Treasury of the RSA, 2019]:

— обновленная информация о завершенных проектах ГЧП5 и перечень проектов ГЧП, находящихся на стадии рассмотрения6;

— оценки государственных платежей по текущим проектам ГЧП, которые приводятся в разбивке по секторам (транспорт, жилые помещения, здравоохранение и исправительные учреждения) на предстоящий трехлетний период;

— оценка объема условных бюджетных обязательств правительства по текущим проектам ГЧП на предыдущий и следующий фискальный год.

Можно сказать, что ЮАР из стран БРИКС публикует наиболее широкий набор информации о проектах ГЧП в открытом доступе.

Методические рекомендации по управлению условными обязательствами и рисками ГЧП опубликованы в Китае, ЮАР, Индии и России. Они различаются в странах БРИКС по видам и содержанию, от лучших практик (ЮАР) до примерных форм соглашений (Россия) и инструмента добровольной оценки условных обязательств (Индии). Так, в России это — примерные формы концессионных соглашений. Действительно, примерные формы, хотя и не являются обязательными для исполнения, содержат рекомендации по разделению рисков между публичным и частным партнером и поэтому могут считаться инструментом снижения рисков наряду с лучшими практиками по разделению рисков [Global Infrastructure Hub, 2016]. Они не различаются по структуре и отраженным в них обязательствах концедента и его рисках, однако в них отражены основные риски и обязательства концедента, типичные для проектов ГЧП. В Китае методические рекомендации фактически являются обязательными к исполнению и направлены на стандартизацию проектов, ужесточение контроля за их реализацией и снижение бюджетных рисков, связанных с ГЧП. Например, «Мнение министерства финансов о регулируемом развитии государств енно-частного партнерства» накладывает ограничение на реализацию проектов с платой пользователей, в которых доля такого финансирования ниже 10% [Ministry of Finance of the PRC, 2018], а операционное руководство по оценке проектов ГЧП регулирует полный жизненный цикл проектов [Ministry of Finance of the PRC, 2020]. В ЮАР в методических рекомендациях приведены передовые практики для каждого этапа проектного цикла [National Treasury of the RSA, n. d., a].

В Индии был разработан прикладной веб-инструмент «Система управления условными обязательствами» (CLMS), который применяется для оценки условных обязательств проектов ГЧП на различных этапах их реализации. К данному инструменту прилагается руководство пользователя [Government of India, n. d.], которое служит руководством для министерств, правительств и проектных органов при оценке, признании и раскрытии условных обязательств, возникающих в проектах ГЧП. Сам инструмент представляет собой веб-приложение и работает с использованием встроенной

5 Публикуемая информация о завершенных проектах ГЧП включает данные о финансирующих государственном департаменте и частном партнере, типе проекта, финансировании и приведенной стоимости затрат для правительства.

6 Дополнительно к перечню потенциальных проектов приводится подробное описание проекта и оценка его будущих перспектив.

системы, учитывающей все положения, касающиеся рисков расторжения и выплат по расторжению концессионных соглашений.

Обязательство об указании информации о размерах условных обязательств в финансово-бюджетной отчетности и аналитических публикациях присутствует в Бразилии, России и ЮАР. Согласно Закону о бюджетной ответственности (The Brazilian Fiscal Responsibility Law [2000]), «Закон о бюджетном руководстве» (Budget Guidelines Law [2020]) должен включать оценку условных обязательств. В то же время данный документ не содержит детальной оценки обязательств, связанных с проектами ГЧП, что объясняется отсутствием таких обязательств на федеральном уровне. Так, в бюджете на 2020 г. указано, что на федеральном уровне у администрации есть только один проект ГЧП и, «поскольку вовлеченные компании не являются зависимыми от федерального правительства и по контракту не предоставлена гарантия, нет рисков, переданных федеральному бюджету» (The Brazilian Fiscal Responsibility Law [2000]).

Национальное казначейство ЮАР ежегодно публикует Обзор бюджета, который включает приложение, посвященное проектам ГЧП [National Treasury of the RSA, 2019]. В нем приводится оценка условных бюджетных обязательств по проектам ГЧП на уровне национального правительства, провинций, муниципалитетов, а также на уровне государственных учреждений. Условные обязательства по проектам ГЧП классифицируются по следующим категориям: прекращение действия контракта в результате дефолта частной стороны, дефолта правительства или форс-мажора (события, находящегося вне контроля любой из сторон).

Раскрытие информации о размерах условных обязательств в аналитических публикациях предусмотрено в России. Приказом Министерства экономического развития [Министерство экономического развития..., 2015b] предусмотрена ежегодная публикация сводных результатов мониторинга соглашений ГЧП. Первый мониторинг был опубликован в феврале 2020 г. В нем представлена информация об общем числе реализуемых проектов, о крупнейших проектах, общем объеме инвестиций и оценке забалансовых обязательств бюджета. Кроме того, результаты проверки некоторых проектов публикует Счетная палата Российской Федерации.

Мониторинг условных бюджетных обязательств ГЧП формально должен проводиться во всех странах БРИКС. Однако полноценно и регулярно проводится только в ЮАР, где мониторинг и консультативная поддержка проектов осуществляются правительственным консультативным центром (GTAC). Правительство ЮАР проводит тщательный мониторинг выполнения каждой из сторон своих договорных обязательств и обеспечения соблюдения жестких нормативных требований [National Treasury of the RSA, 2019]. GTAC регулярно публикует информацию о проектах ГЧП на стадии инициации, а также уже закрытых проектов ГЧП.

В России в законе 224-ФЗ есть положение, обязывающее уполномоченный на проведение оценки орган власти публиковать результаты оценки в форме заключения об эффективности проекта и его сравнительном преимуществе на официальном сайте этого органа власти в сети Интернет. Для федеральных проектов ГЧП уполномоченным органом является Минэкономразвития. Однако в России на данный момент отсутствует полноценная система мониторинга бюджетных обязательств, связанных с ГЧП, хотя существует несколько платформенных решений. Так, согласно нормативно-правовым документам (Приказ № 888) [Министерство экономического развития., 2015b], информация о действующих контрактах ГЧП должна содержаться в государственной автоматизированной информационной системе «Управление» (ГАСУ). Однако ГАСУ находится в закрытом доступе, поэтому невозможно судить о качестве и количестве содержащейся в ней информации. Открытая информация о проектах ГЧП

присутствует в базе проектов ГЧП «Росинфра» [Росинфра, б. г.], однако данный источник не подходит для оценки условных обязательств, связанных с проектами ГЧП, поскольку по каждому проекту в базе из финансовых показателей содержится только общий объем инвестиций в реализацию проекта.

В Китае на портале центра ГЧП ежегодно публикуются отчеты о числе реализуемых проектов с указанием объема финансирования и оценкой финансовой ответственности региональных и муниципальных бюджетов. Финансовая ответственность включает как прямые расходы бюджета соответствующего уровня (инвестиции, операционные субсидии), так и условные обязательства (риски и дополнительные расходы). Таким образом, проводится оценка условных обязательств, однако отдельно не публикуется в открытом доступе. Суммарные (прямые и условные) обязательства бюджетов в 2019 г., по данной оценке, составляют 503 млрд юаней (78 млрд долл.) [CPPPC, 2019], или 0,5% ВВП Китая.

В Бразилии, как было указано выше, предусмотрена обязательная публикация объема условных бюджетных обязательств в приложении к бюджету, что может считаться и их мониторингом.

Специальный гарантийный фонд, в который правительство вносит до 11 млрд реалов для гарантирования рисков, связанных с реализацией инфраструктурных проектов [ABGF, n. d.], создан в Бразилии. Помимо этого, в 2016 г. была запущена программа инвестиционного партнерства, позволяющая публичным партнерам получать техническую помощь для структурирования проектов ГЧП7. Фондом управляет бразильский банк развития BNDES. В 2017 г. Федеральным законом № 13.529 был создан Фонд поддержки структурирования концессионных проектов и проектов ГЧП (FEP CAIXA [n. d.]), позволяющий получить дополнительное финансирование на техническую помощь. Данный фонд управляется бразильским государственным банком Caixa Economica Federal. Он больше нацелен на содействие развитию муниципальных проектов, тогда как фонд BNDES ориентирован на концессии на федеральном уровне.

В бюджете ЮАР заранее предусматриваются средства для исполнения условных обязательств под видом отдельной строки в бюджете (contingency reserves). Такой механизм обеспечения условных обязательств является одним из наиболее продвинутых практик управления условными обязательствами в ходе бюджетного процесса.

Лимиты для условных обязательств установлены в Бразилии, Китае и Индии. В Бразилии выплаты из федерального бюджета ограничиваются 1% поступлений, на региональном уровне — 5% поступлений [IMF, 2017].

В Китае ежегодно доля обязательств по проектам ГЧП не может превышать 10% расходов государственного бюджета. Проводится идентификация обязательств публичного партнера, оценка связанных с ними расходов, а затем — оценка возможностей бюджета, то есть общих расходов бюджета данного уровня. Для оценки последнего используются средние значения и средние темпы роста за последние пять лет [Ministry of Finance of the PRC, 2015].

В Индии для проектов ГЧП сумма общих аннуитетных обязательств по гранту на следующие пять лет не должна превышать 25% от текущих расходов Пятилетнего плана по данному гранту. Такое ограничение позволяет контролировать размер расходов бюджета по исполнению условных обязательств.

Заключенные соглашения ГЧП публикуются в открытом доступе во всех странах БРИКС. Это могут быть публикации на портале тендеров (Россия и ЮАР [National

7 Programa de Parcerias de Investimentos. URL: https://www.ppi.gov.br/projetos1 #/s/Em%20anda-mento/u//e//m//r/

Treasury of the RSA (n. d., b]), порталах специализированных компаний (Россия — Государственная компания «Автодор»), государственных органов, связанных с инфраструктурой (Россия [Правительство Российской Федерации, б. г.], Бразилия) и фондов поддержки (Бразилия), а также на специализированных порталах, посвященных ГЧП (Китай [CPPPC, n. d.], Индия [Infrastructure India, n. d.]).

В России наиболее полная информация в открытом доступе представлена по проектам, связанным со строительством дорожной инфраструктуры. Например, информация по строительству ЦКАД представлена на портале Государственной компании «Автодор» [б. г.]. В разделе «инвестиционные проекты» представлен список проектов, находящихся на различной стадии реализации (подготовительные работы, проведение конкурса, стадия строительства и стадия эксплуатации), а в разделе «инвестиционные конкурсы» — конкурсная документация по соответствующим проектам, включая информационные меморандумы и отчеты о проведении публичного технологического и ценового аудита.

В большинстве стран при этом информация фрагментирована и нет единой базы со всеми соглашениями и данными о заключенных контрактах.

Выводы и рекомендации

Рынок ГЧП активно развивается в России и в мире. В России число проектов с 2016 г. выросло с 2,8 тыс. до 4,6 тыс. накопленным итогом, а объем инвестиций с 2016 по 2020 г. увеличился с 2,3 до 4,6 млрд руб. Учитывая необходимость реализации национальных проектов и структуру их финансирования (например, в Комплексном плане модернизации и расширения магистральной инфраструктуры из общего объема 6,3 трлн руб.8 более половины инвестиций планируется привлечь из внебюджетных источников) [Правительство Российской Федерации, 2018с], в ближайшем будущем можно ожидать роста финансовых затрат и рисков, связанных с проектами ГЧП, для государственных бюджетов всех уровней. Одновременное увеличение и рисков, и обязательств требует проведения системной государственной политики в отношении управления условными бюджетными обязательствами [Андряков, 2018].

В данной статье предложена оценка условных обязательств по 21 федеральному проекту ГЧП, инвестиции в которые составляют около 25% общих инвестиций в проекты ГЧП в России. Объем условных обязательств в 2021—2052 гг. (период реализации проектов) составляет 2,3 трлн руб., что меньше, чем в других развивающихся странах. Однако по мере реализации национальных проектов, в том числе в области инфраструктуры, этот объем может существенно вырасти. Дальнейшие исследования могут быть расширены за счет включения оценок по региональным проектам, а также оценки неявных бюджетных обязательств с применением методов математического моделирования.

Сейчас в России существует база для использования семи из предложенных в мировой практике инструментов снижения бюджетных рисков, связанных с проектами ГЧП (кроме гарантийного фонда и наличия отдельной строки в бюджете для условных обязательств), тем не менее для полноценного управления бюджетными рисками требуется доработка всех существующих инструментов. Прежде всего необходимо обеспечить информационную прозрачность, что подразумевает регулярное обновление, заполнение и расширение количества доступных финансовых показателей по проектам ГЧП. В процессе совершенствования системы управления условными обязатель-

8 Без учета бюджета энергетической части плана.

ствами и связанными с ними бюджетными рисками Россия может использовать опыт других развивающихся стран, сталкивающихся с похожими проблемами, в том числе стран — партнеров по БРИКС.

Специфика российского рынка ГЧП заключается в наличии большого числа небольших региональных проектов при небольшом количестве крупных федеральных проектов, содержащих наибольшие риски для бюджета. Поэтому России интересны различные аспекты опыта каждой из стран БРИКС. Так, Индия является лидером в оперативной оценке проектов, что будет способствовать налаживанию оценки по большому числу мелких ГЧП. Китай располагает налаженной системой одобрения проектов фискальным органом, что также может активно использоваться при одобрении региональных ГЧП. Бразильский опыт использования гарантийного фонда может быть полезен для снижения нагрузки на региональные бюджеты, а система управления условными обязательствами в ЮАР, отлаженная для небольшого числа проектов, может быть использована на федеральном уровне для крупных ГЧП. Таким образом, учитывая созданную базу и имеющийся опыт других стран, у России есть возможность развертывания полноценной системы мониторинга и управления условными обязательствами ГЧП до того, как начнется рост рынка государственно-частного партнерства.

Список источников

Андряков А.Д. (2018). Условные бюджетные обязательства проектов ГЧП: международный опыт и российская практика // Финансовый журнал. № 6. С. 59—70.

Жундриков А., Якунина Е. (2020). Инвестиции в инфраструктуру: угрожает ли кризис инвестпро-граммам промышленных и инфраструктурных компаний? // InfraOne. Режим доступа: https:// infraone.ru/sites/default/files/analitika/2020/infraone_research_weekly_10_34_19052020.pdf (дата обращения: 09.09.2021).

Министерство транспорта Российской Федерации (б. г.). Официальный интернет-ресурс. Режим доступа: https://mintrans.gov.ru/ (дата обращения: 09.09.2021).

Министерство финансов Российской Федерации (2015). Бюджетные риски — выявление, предупреждение и защита: доклад рабочей группы по оценке бюджетных рисков. Режим доступа: http:// economytimes.ru/sites/default/files/БЮДЖЕТНЫЕ%20РИСКИ-Доклад%20%2830-6-2015%29Гурвич. pdf (дата обращения: 08.09.2021).

Министерство экономического развития Российской Федерации (2015a). Приказ Министерства экономического развития России от 30 ноября 2015 г. № 894 «Об утверждении методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества». Режим доступа: https://www.economy.gov.ru/ material/file/2f16fd9c2a4b144edc653087ff8fd6b9/30112015_894.pdf (дата обращения: 08.09.2021).

Министерство экономического развития Российской Федерации (2015b). Приказ Министерства экономического развития РФ от 27 ноября 2015 г. № 888 «Об утверждении порядка мониторинга реализации соглашений о государственно-частном партнерстве, соглашений о муниципально-частном партнерстве». Режим доступа: https://www.economy.gov.ru/material/file/628902ad55d945572da604877c9 2555e/Prikaz_888_ot_27112015.pdf (дата обращения: 08.09.2021).

Министерство экономического развития Российской Федерации (2018). Рекомендации по реализации проектов государственно-частного партнерства. Лучшие практики. Режим доступа: http://economy. gov.ru/minec/activity/sections/privgovpartnerdev/support/20160829 (дата обращения: 08.09.2021).

Министерство экономического развития Российской Федерации (2020). О развитии государственно-частного партнерства в Российской Федерации. Режим доступа: https://www.economy.gov.ru/material/ file/6b5f12f3140cf044f1f715d18dfdef0a/gchp%2021.02.2020.pdf.pdf (дата обращения: 08.09.2021).

Национальный центр развития государственно-частного партнерства (Национальный центр ГЧП), Государственная корпорация развития «ВЭБ.РФ» (ВЭБ РФ) (2020). Управление условными бюджетными обязательствами в проектах ГЧП. Международная практика. Режим доступа: https://rosinfra.ru/ files/analytic/160/document/89606748bc96f924e991b450a90f400a.pdf (дата обращения: 08.09.2021).

Правительство Российской Федерации (2015b). Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 марта 2015 г. № 454-р. «Концессионное соглашение в отношении объекта здравоохранения — здания, расположенного в г. Новосибирске, Первомайский район, ул. Одоевского, д. 3». Режим доступа: http://government.ru/docs/all/95262/ (дата обращения: 08.09.2021).

Правительство Российской Федерации (2016). Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 июня 2016 г. № 1605-р. Режим доступа: static.government.ru/media/files/wUSttKEYH9umoP1uAsE vAzuSouEcfLOw.pdf (дата обращения: 08.09.2021).

Правительство Российской Федерации (2017). Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 августа 2017 г. № 1859-р. «О заключении концессионного соглашения в отношении объекта здравоохранения «Центр микрохирургии глаза в г. Екатеринбурге». Режим доступа: http://government.ru/ docs/29088/ (дата обращения: 08.09.2021).

Правительство Российской Федерации (2018a). Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 августа 2018 г. № 1663-р. «О заключении концессионного соглашения в отношении будущей железнодорожной линии Обская — Салехард — Надым». Режим доступа: http://government.ru/ docs/33682/ (дата обращения: 08.09.2021).

Правительство Российской Федерации (2018b). Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2018 г. № 687-р. «О заключении концессионного соглашения в отношении объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта линии Элегест — Кызыл — Курагино». Режим доступа: http://government.ru/docs/32345/ (дата обращения: 08.09.2021).

Правительство Российской Федерации (2018с). Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2018 г. № 2101-р. «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года». Режим доступа: http://gov.garant.ru/SESSION/PILOT/main. htm (дата обращения: 08.09.2021)

Правительство Российской Федерации (б. г.). Официальные документы. Режим доступа: http:// government.ru/docs/ (дата обращения: 09.11.2021).

Росинфра (2019). Платформа поддержки инфраструктурных проектов. Итоги 2019 года. Режим доступа: https://pppcenter.ru/upload/iblock/9b7/9b753d701d539a12fd8167078536f876.pdf (дата обращения: 08.09.2021).

Росинфра (2020). Инвестиции в инфраструктуру и ГЧП 2020: аналитический обзор. Режим доступа: https://rosinfra.ru/digest/documents/one/investicii-v-infrastrukturu-i-gcp-2020-analiticeskij-obzor (дата обращения: 08.09.2021).

Росинфра (б. г.). Платформа поддержки инфраструктурных проектов. Режим доступа: http://www. pppi.ru/projects/ (дата обращения: 09.09.2021).

Российские автомобильные дороги (Государственная компания «Автодор») (б. г.). Режим доступа: https://russianhighways.ru/ (дата обращения: 09.09.2021).

Федеральный закон № 224-ФЗ (2015). Федеральный закон от 13 июля 2015 г. «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 17 июля. Режим доступа: https://rg.ru/2015/07/17/g4p-dok.html (дата обращения: 08.09.2021).

Bova E., Ruiz-Arranz M., Toscani F., Elif Ture H. (2016). The Fiscal Costs of Contingent Liabilities: A New Dataset. IMF Working Paper No. 16/14, International Monetary Fund. Режим доступа: https://www.imf.org/ en/Publications/WP/Issues/2016/12/31/The-Fiscal-Costs-of-Contingent-Liabilities-A-New-Dataset-43685 (дата обращения: 08.09.2021).

Brazilian Guarantees Agency (ABGF) (n. d.). Infrastructure Guarantee Fund. Режим доступа: https://www. abgf.gov.br/en/negocios/infrastructure-guarantee-fund/ (дата обращения: 09.09.2021).

BRICS (2018). Good Practices on Public-Private Partnership Frameworks. Режим доступа: http://www. treasury.gov.za/comm_media/press/2018/2018113001%202nd%20Publication%20of%20BRICS%20PPP%20 Frameworks.pdf (дата обращения: 08.09.2021).

CAIXA (n. d.). Fundo de Apoio к Estruturagao de Projetos de Concessao e PPP: FEP CAIXA [Support Fund for the Structuring of Concession and PPP Projects: FEP CAIXA]. Режим доступа: https://fundosdegoverno.caixa. gov.br/sicfgfundos/FEP%20CAIXA/detalhe/sobre/ (дата обращения: 09.09.2021). (In Portuguese)

Cebotari A. (2008). Contingent Liabilities: Issues and Practice. IMF Working Paper No. 08/245, International Monetary Fund. Режим доступа: https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2016/12/31/Contingent-Liabilities-Issues-and-Practice-22398 (дата обращения: 08.09.2021).

China Public Private Partnerships Center (CPPPC) (2019). National PPP Integrated Information Platform Project Management Database: Annual Report 2019. Режим доступа: http://www.cpppc.org/en/ djyw/999256.jhtml (дата обращения: 08.09.2021).

China Public Private Partnerships Center (CPPPC) (n. d.). Demonstration Projects. Режим доступа: http:// www.cpppc.org/en/xmjc.jhtml (дата обращения: 09.09.2021).

Comptroller and Auditor General of the Republic of India (ROI) (2009). Public Private Partnerships (PPP) in Infrastructure Projects: Public Auditing Guidelines. Режим доступа: https://cag.gov.in/uploads/guidelines/ ppp-project-05de4f5a51b7fa2-72318731.pdf (дата обращения: 08.09.2021).

Global Infrastructure Hub (2016). Allocating Risks in Public-Private Partnership Contracts. Режим доступа: https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/library/allocating-risks-public-private-partnerships (дата обращения: 08.09.2021).

Global Infrastructure Outlook (n. d.). Forecasting Infrastructure Investment Needs and Gaps. Режим доступа: https://outlook.gihub.org/ (дата обращения: 08.09.2021).

Government of India (n. d.). Estimation of Contingent Liabilities From PPP: User Manual for Online Toolkit. Department of Economic Affairs, Ministry of Finance. Режим доступа: https://www.pppinindia.gov.in/ clms/CLMSUserManual.pdf (дата обращения: 08.09.2021).

InfraOne (2020a). Инвестиции в инфраструктуру 2020: аналитический обзор. Режим доступа: https:// infraone.ru/sites/default/files/analitika/2020/investitsii_v_infrastrukturu_2020_infraone_research.pdf (дата обращения: 08.09.2021).

InfraOne (2020b). Инфраструктура и пандемия: аналитический обзор. Режим доступа: https://infraone. ru/sites/default/files/analitika/2020/scenarii_poter_i_vostanovleniya_otrasli_infraone_research.pdf (дата обращения: 08.09.2021).

Infrastructure India (n. d.). Infrastructure Database. Режим доступа: https://www.pppinindia.gov.in/infra-structureindia/home (дата обращения: 16.11.2021).

International Monetary Fund (IMF) (2011). Public Sector Debt Statistics: Guide for Compilers and Users. Режим доступа: https://www.imf.org/en/Publications/Manuals-Guides/Issues/2016/12/31/Public-Sector-Debt-Statistics-Guide-for-Compilers-and-Users-Guide-for-Compilers-and-Users-24905 (дата обращения: 08.09.2021).

International Monetary Fund (IMF) (2017). Brazil: Fiscal Transparency Evaluation. Country Report No. 17/104. Режим доступа: https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2017/05/03/Brazil-Fiscal-Transparency-Evaluation-44874 (дата обращения: 08.09.2021).

International Monetary Fund (IMF) (2018). Fiscal Transparency Handbook. Режим доступа: https:// www.elibrary.imf.org/doc/IMF069/24788-9781484331859/24788-9781484331859/Other_formats/Source_ PDF/24788-9781484348598.pdf (дата обращения: 08.09.2021).

Irwin T.C., Mazraani S., Saxena S. (2018). How to Control the Fiscal Costs of Public-Private Partnerships. IMF How-To Note 18/04, International Monetary Fund. Режим доступа: https://www.imf.org/en/Publica-tions/Fiscal-Affairs-Department-How-To-Notes/Issues/2018/10/17/How-to-Control-the-Fiscal-Costs-of-Public-Private-Partnerships-46294 (дата обращения: 08.09.2021).

Lei de Diretrizes OrgamentMas (LDO) Anexo V. Riscos Fiscais (Art. 4, §3 da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000) [Budget Guidelines Law (LDO) Annex V: Tax Risks (Art. 4 §3 of Complimentary Law No. 101 of 4 May 2000). Режим доступа: https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/planejamento-e-

orcamento/orcamento/orcamentos-anuais/2020/arquivos/anexo-v-riscos-fiscais (дата обращения: 08.09. 2021). (In Portuguese)

Ministry of Finance of the People's Republic of China (PRC) (2014). Circular of the Ministry of Finance on Issuing the Operational Guidelines for Public-Private Partnership Mode (for Trial Implementation). Cai Jin (2014) No. 113. Режим доступа: http://www.cpppc.org/en/czb/994049.jhtml (дата обращения: 08.09.2021).

Ministry of Finance of the People's Republic of China (PRC) (2015). Circular of the Ministry of Finance on Issuing the Guidelines for the Financial Affordability Assessment of the Public-Private Partnership Projects. Cai Jin (2015) No. 21. Режим доступа: http://www.cpppc.org/en/czb/994050.jhtml (дата обращения: 08.09.2021).

Ministry of Finance of the People's Republic of China (PRC) (2018). Implementation Opinions on Promoting Regulated Development of Public-Private Partnerships. Cai Jin (2019) No. 10. Режим доступа: http://www. cpppc.org/en/czb/999020.jhtml (дата обращения: 08.09.2021).

Ministry of Finance of the People's Republic of China (PRC) (2020). Circular of the Ministry of Finance on Issuing the Operation Guideline for Performance Management of PPP Projects. Cai Jin (2020) No. 13. Режим доступа: http://www.cpppc.org/en/czb/999281.jhtml (дата обращения: 08.09.2021).

National Center for Public Private Partnership (PPP), Ministry of Finance of the Russian Federation (RF), VEB.RF (2019). G20 IWG Report on the Results of the Survey on Public-Private Partnership Developments in the G20 Economies. Режим доступа: https://www.gihub.org/resources/publications/g20-iwg-report-on-the-results-of-the-survey-on-public-private-partnership-developments-in-the-g20-economies/ (дата обращения: 08.09.2021).

National Treasury of the Republic of South Africa (RSA) (2019). Budget Review 2019. Режим доступа: http://www.treasury.gov.za/documents/national%20budget/2019/review/FullBR.pdf (дата обращения: 08.09.2021).

National Treasury of the Republic of South Africa (RSA) (n. d., a). Public Private Partnership Manual: National Treasury PPP Practice Notes Issued in Terms of the Public Finance Management Act. Режим доступа: https://www.gtac.gov.za/Publications/1160-PPP%20Manual.pdf (дата обращения: 09.09.2021).

National Treasury of the Republic of South Africa (RSA) (n. d., b). E-Tender. Режим доступа: https://www. etenders.gov.za/ (дата обращения: 09.09.2021).

PPP Knowledge Lab (n. d.). South Africa. Режим доступа: https://pppknowledgelab.org/countries/south-africa (дата обращения: 08.09.2021).

Radar PPP (2019). Retrospectiva Radar de Projetos [Project Radar Retropective]. Режим доступа: https:// www.radarppp.com/wp-content/uploads/201912-radar-ppp-retrospectiva-2019.pdf (дата обращения: 08.09.2021). (In Portuguese)

Romero M.J. (2018). History RePPPeated: How Public Private Partnerships Are Failing. Eurodad Report, 3 October. Режим доступа: https://www.eurodad.org/historyrepppeated (дата обращения: 08.09.2021).

Singh S.C. (2020). Tata Power Reaches Agreement With States, Won't Shut Mundra UMPP. The Economic Times. 23 March. Режим доступа: https://economictimes.indiatimes.com/industry/energy/power/tata-pow-er-reaches-agreement-with-states-wont-shut-mundra-umpp/articleshow/74766121.cms (дата обращения: 09.09.2021).

South African Government Technical Advisory Center (GTAC) (2019). Updated PPP Project List 2019. Режим доступа: https://www.gtac.gov.za/Pages/projects.aspx (дата обращения: 15.12.2020).

The Brazilian Fiscal Responsibility Law (2020). Supplementary Law 101 of May 4. Режим доступа: http:// www.mpf.mp.br/atuacao-tematica/sci/normas-e-legislacao/legislacao/legislacao-em-ingles/law-2000-bra-zil-fiscal-responsibility (дата обращения: 15.12.2020).

International Organisations Research Journal, 2021, vol. 16, no 4, pp. 146-170 Original article

doi:10.17323/1996-7845-2021-04-07

Contingent Liabilities of Public-Private Partnerships (PPPS) in Russia and BRICS Countries: Assessment and Risk Mitigation Mechanisms1

N. Krasnopeeva, A. Morozkina

Natalia Krasnopeeva — Analytical Center for the Government of the Russian Federation; 12 Prospekt Akademika Sakharova, Moscow, 107078, Russian Federation; n.a.krasnopeeva@gmail.com

Alexandra Morozkina — Financial Research Institute, Ministry of Finance of the Russian Federation; 3 Nastasyinsky pereulok, bldg. 2, Moscow, 127006, Russian Federation; Head of the Structural Reforms Direction of the Economic Expert Group, Moscow, Russian Federation; a.k.morozkina@gmail.com

Abstract

This article is devoted to the assessment of the conditional liabilities of public-private partnerships (PPPs) and measures to reduce the risks associated with them. First, a quantitative assessment of the contingent liabilities of PPP projects at the federal level is carried out. Contingent liabilities for public-private partnership projects are estimated to amount to 2.3 trillion roubles for the period 2021—52. Second, the experience of creating a system for managing the contingent liabilities of PPPs in Russia and the BRICS countries (Brazil, Russia, India, China and South Africa) is summarized. This analysis shows that each of the BRICS countries has a legislative and technical framework for managing fiscal liabilities, but does not use it to the fullest extent. Consequently, to improve functioning it is necessary to regularly update, fill in, and expand the number of available financial indicators for PPP projects. Of the BRICS countries, South Africa is characterized by the most complete and transparent system for managing PPP-related contingent liabilities, but Russia could use some of the measures implemented in other BRICS countries to improve its own system, including the creation of a guarantee fund (Brazil), a system for operational project evaluation (India) and the practice ofproject approval by the fiscal authority (China).

Keywords: PPPs, fiscal risks, implicit and contingent liabilities, BRICS, monitoring of contingent liabilities

For citation: Krasnopeeva N., Morozkina A. (2021). Contingent Liabilities of Public-Private Partnerships (PPPs) in Russia and BRICS Countries: Assessment and Risk Mitigation Mechanisms. International Organisations Research Journal, vol. 16, no 4, pp. 146-170 (in English). doi:10.17323/1996-7845-2021-04-07

References

Andrjakov A.D. (2018). Uslovnye bjudzhetnye objazatel'stva proektov GChP: mezhdunarodnyj opyt i rossi-jskaja praktika [Contingent Government Liabilities of PPP Projects: International Experience and Russian Practice]. Finansovyjzhurnal, no 6, pp. 59-70. (In Russian) https://doi.org/ 10.31107/2075-1990-2018-6-5970

Avtodor (n. d.). Available at: https://russianhighways.ru/ (accessed 9 November). (In Russian)

Bova E., Ruiz-Arranz M., Toscani F., Elif Ture H. (2016). The Fiscal Costs of Contingent Liabilities: A New Dataset. IMF Working Paper No 16/14, International Monetary Fund. Available at: https://www.imf.org/ en/Publications/WP/Issues/2016/12/31/The-Fiscal-Costs-of-Contingent-Liabilities-A-New-Dataset-43685 (accessed 8 November 2021).

1 This article was submitted 10.06.2021.

Brazilian Guarantees Agency (ABGF) (n. d.). Infrastructure Guarantee Fund. Available at: https://www.abgf. gov.br/en/negocios/infrastructure-guarantee-fund/ (accessed 9 November 2021).

BRICS (2018). Good Practices on Public-Private Partnership Frameworks. Available at: http://www.treasury. gov.za/comm_media/press/2018/2018113001%202nd%20Publication%20of%20BRICS%20PPP%20Frame-works.pdf (accessed 8 November 2021).

CAIXA (n. d.). Fundo de Apoio k Estrutura§ao de Projetos de Concessao e PPP: FEP CAIXA [Support Fund for the Structuring of Concession and PPP Projects: FEP CAIXA]. Available at: https://fundosdegoverno.caixa.gov. br/sicfg/fundos/FEP%20CAIXA/detalhe/sobre/ (accessed 9 November 2021). (In Portuguese)

Cebotari A. (2008). Contingent Liabilities: Issues and Practice. IMF Working Paper No 08/245, International Monetary Fund. Available at: https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2016/12/31/Contingent-Lia-bilities-Issues-and-Practice-22398 (accessed 8 November 2021).

China Public Private Partnerships Center (CPPPC) (2019). National PPP Integrated Information Platform Project Management Database: Annual Report 2019. Available at: http://www.cpppc.org/en/djyw/999256. jhtml (accessed 8 November 2021).

China Public Private Partnerships Center (CPPPC) (n. d.). Demonstration Projects. Available at: http://www. cpppc.org/en/xmjc.jhtml (accessed 9 November 2021).

Comptroller and Auditor General of the Republic of India (ROI) (2009). Public Private Partnerships (PPP) in Infrastructure Projects: Public Auditing Guidelines. Available at: https://cag.gov.in/uploads/guidelines/ppp-project-05de4f5a51b7fa2-72318731.pdf (accessed 8 November 2021).

Federal'nyj zakon ot 13 ijulja 2015 g. N 224-FZ. O gosudarstvenno-chastnom partnerstve, municipal'no-chast-nom partnerstve v Rossijskoj Federacii i vnesenii izmenenij v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Feder-acii [Federal Law of 13 July 2015 No 224-FZ, "About the Public-Private Partnership, Municipal-Private Partnership in the Russian Federation and Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation"].

G20 IWG Report on the Results of the Survey on Public-Private Partnership Developments in the G20 Economies (2019). National Center for Public Private Partnership (PPP); Ministry of Finance of the Russian Federation (RF); State Development Corporation (VEB.RF). Available at: https://www.gihub.org/resources/ publications/g20-iwg-report-on-the-results-of-the-survey-on-public-private-partnership-developments-in-the-g20-economies/ (accessed 8 November 2021).

Global Infrastructure Hub (2016). Allocating Risks in Public-Private Partnership Contracts. Available at: htt-ps://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/library/allocating-risks-public-private-partnerships (accessed 8 November 2021).

Global Infrastructure Outlook (n. d.). Forecasting Infrastructure Investment Needs and Gaps. Available at: https://outlook.gihub.org/ (accessed 8 November 2021).

Government of the Republic of India (ROI) (n. d.). Estimation of Contingent Liabilities From PPP: User Manual for Online Toolkit. Department of Economic Affairs, Ministry of Finance. Available at: https://www. pppinindia.gov.in/clms/CLMSUserManual.pdf (accessed 8 November 2021).

Government of the Russian Federation (RF) (2015a). Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 30.12.2015 № 1514 "O porjadke provedenija upolnomochennym organom ocenki jeffektivnosti proekta gosudarstvenno-chastno-go partnerstva, proekta municipal'no-chastnogo partnerstva i opredelenija ih sravnitel'nogo preimushhestva" [Decree of the Government of the Russian Federation of December 30, 2015, No 1514 (as Amended on December 29, 2018) "About the Procedure for the Authorized Body to Evaluate the Effectiveness of the Public-Private Partnership Project, the Municipal-Private Partnership Project and Determine Their Comparative Advantage"]. Available at: https://legalacts.ru/doc/postanovlenie-pravitelstva-rf-ot-30122015-n-1514/ (accessed 8 November 2021). (In Russian)

Government of the Russian Federation (RF) (2015b). Rasporjazhenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 19.03.2015 g. № 454-r. Koncessionnoe soglashenie v otnoshenii ob#ekta zdravoohranenija - zdanija, raspolozhennogo v g. Novosibirske, Pervomajskij rajon, ul. Odoevskogo, d.3 [Order of the Government of the Russian Federation of 19 March 2015, No 454-r, "Concession Agreement for a Healthcare Facility: A Building Located in Novosibirsk, Pervomaisky District, Odoevskogo str., 3"]. Available at: http://government.ru/docs/ all/95262/ (accessed 8 November 2021). (In Russian)

Government of the Russian Federation (RF) (2016). Rasporjazhenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 28.06.2016 g. № 1605-r [Order of the Government of the Russian Federation of 26 June 2016, No 1605-r]. Available at: static.government.ru/media/files/wUSttKEYH9umoP1uAsEvAzuSouEcfLOw.pdf (accessed 8 November 2021). (In Russian)

Government of the Russian Federation (RF) (2017). Rasporjazhenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 30 avgusta 2017 goda № 1859-r. Koncessionnoe soglashenie v otnoshenii ob#ekta zdravoohranenija "Centr mikrohirurgii glaza v g. Ekaterinburge" - zdanij, raspolozhennyh v g. Ekaterinburge, ul. Akademika Bardina, d. 4a [Order of the Government of the Russian Federation of 30 August 2017, No 1859-r, "Concession Agreement for the Healthcare Facility "Eye Microsurgery Center in Yekaterinburg: "Buildings Located in Yekaterinburg, Akademika Bardina str., 4a"]. Available at: http://government.ru/docs/29088/ (accessed 8 November 2021). (In Russian)

Government of the Russian Federation (RF) (2018a). Rasporjazhenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 8 avgusta 2018 g. № 1663-r. O zakljuchenii koncessionnogo soglashenija v otnoshenii budushhej zhelezno-dorozhnoj linii Obskaja - Salehard - Nadym [Order of the Government of the Russian Federation of 8 August 2018, No 1663-r, "On the Conclusion of a Concession Agreement for the Future Railway Line Ob-Salekhard-Nadym"]. Available at: http://government.ru/docs/33682/ (accessed 8 November 2021). (In Russian)

Government of the Russian Federation (RF) (2018b). Rasporjazhenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 17 aprelja 2018 goda № 687-r. O zakljuchenii koncessionnogo soglashenija v otnoshenii ob'ektov infrastruktury zheleznodorozhnogo transporta linii Jelegest - Kyzyl - Kuragino [Order of the Government of the Russian Federation of 17 April 2018, No 687-r, "About the Conclusion of the Concession Agreement Concerning Objects of Infrastructure of the Railway Transport Line Elegest-Kyzyl-Kuragino"]. Available at: http://govern-ment.ru/docs/32345/ (accessed 8 November 2021). (In Russian)

Government of the Russian Federation (RF) (2018c). Rasporjazhenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 30 sentjabrja 2018 № 2101-r. Kompleksnyj plan modernizacii i rasshirenija magistral'noj infrastruktury na period do 2024 goda [Order of the Government of the Russian Federation of 30 September 2018, No 2010-r, "Comprehensive Plan for the Modernization and Expansion of Trunk Infrastructure for the Period up to 2024"]. Available at: http://gov.garant.ru/SESSION/PILOT/main.htm (accessed 8 November 2021). (In Russian)

Government of the Russian Federation (RF) (n. d.). Oficial'nye dokumenty [Government decrees and orders]. Available at: http://government.ru/docs/ (accessed 9 ovember 2021). (In Russian)

InfraOne (2020a). Investicii v infrastrukturu 2020: Analiticheskij obzor [Infrastructure Investment 2020: Analytical Review]. Research. Available at: https://infraone.ru/sites/default/files/analitika/2020/investitsii_v_in-frastrukturu_2020_infraone_research.pdf (accessed 8 November 2021). (In Russian)

InfraOne (2020b). Infrastruktura i pandemija: Analiticheskij obzor [Infrastructure and Pandemic: Analytical Review]. Research. Available at: https://infraone.ru/sites/default/files/analitika/2020/scenarii_poter_i_ vostanovleniya_otrasli_infraone_research.pdf (accessed 8 November 2021). (In Russian)

Infrastructure India (n. d.). Infrastructure Database. Available at: https://www.pppinindia.gov.in/infrastruc-tureindia/home (accessed 16 November 2021).

International Monetary Fund (IMF) (2011). Public Sector Debt Statistics: Guide for Compilers and Users. Available at: https://www.imf.org/en/Publications/Manuals-Guides/Issues/2016/12/31/Public-Sector-Debt-Statistics-Guide-for-Compilers-and-Users-Guide-for-Compilers-and-Users-24905 (accessed 8 November 2021).

International Monetary Fund (IMF) (2017). Brazil: Fiscal Transparency Evaluation. Country Report No 17/104. Available at: https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2017/05/03/Brazil-Fiscal-Transparen-cy-Evaluation-44874 (accessed 8 November 2021).

International Monetary Fund (IMF) (2018). Fiscal Transparency Handbook. Available at: https://www.elibrary. imf.org/doc/IMF069/24788-9781484331859/24788-9781484331859/Other_formats/Source_PDF/24788-9781484348598.pdf (accessed 8 November 2021).

Irwin T.C., Mazraani S., Saxena S. (2018). How to Control the Fiscal Costs of Public-Private Partnerships. IMF How-To Note 18/04, International Monetary Fund. Available at: https://www.imf.org/en/Publications/ Fiscal-Affairs-Department-How-To-Notes/Issues/2018/10/17/How-to-Control-the-Fiscal-Costs-of-Pub-lic-Private-Partnerships-46294 (accessed 8 November 2021).

Lei de Diretrizes Orgamentárias (LDO) Anexo V. Riscos Fiscais (Art. 4, §3 da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000) [Budget Guidelines Law (LDO) Annex V: Tax Risks (Art. 4 §3 of Complimentary Law No 101 of 4 May 2000). Available at: https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/planejamento-e-orcamento/ orcamento/orcamentos-anuais/2020/arquivos/anexo-v-riscos-fiscais (accessed 8 November 2021). (In Portuguese)

Ministry of Economic Development of the Russian Federation (RF) (2015a). Prikaz Minjekonomrazvitija Rossii ot 30.11.2015 № 894 "Ob utverzhdenii Metodiki ocenki jeffektivnosti proekta gosudarstvenno-chast-nogo partnerstva, proekta municipal'no-chastnogo partnerstva i opredelenija ih sravnitel'nogo preimushhest-va" [Order of the Ministry of Economic Development of Russia of November 30, 2015, No 894, "About the Approval of the Methodology for Evaluating the Effectiveness of the Public-Private Partnership Project, the Municipal-Private Partnership Project and Determining Their Comparative Advantage]. Available at: https:// www.economy.gov.ru/material/file/2f16fd9c2a4b144edc653087ff8fd6b9/30112015_894.pdf (accessed 8 November 2021). (In Russian)

Ministry of Economic Development of the Russian Federation (RF) (2015b). Prikaz Ministerstva jekonomich-eskogo razvitija RF ot 27 nojabrja 2015 g. № 888 "Ob utverzhdenii porjadka monitoringa realizacii soglashenij o gosudarstvenno-chastnom partnerstve, soglashenij o municipal'no-chastnom partnerstve" [Order of the Ministry of Economic Development of Russia of November 27, 2015, No 888, "About the Approval of the Procedure for Monitoring the Implementation of Public-Private Partnership Agreements, Municipal-Private Partnership Agreements"]. Available at: https://www.economy.gov.ru/material/file/628902ad55d945572da60 4877c92555e/Prikaz_888_ot_27112015.pdf (accessed 8 November 2021). (In Russian)

Ministry of Economic Development ofthe Russian Federation (RF) (2018). Rekomendacii po realizacii proek-tov gosudarstvenno-chastnogo partnerstva. Luchshie praktiki [Recommendations for the Implementation of Public-Private Partnership Projects: Best Practices]. Available at: http://economy.gov.ru/minec/activity/sec-tions/privgovpartnerdev/support/20160829 (accessed 8 November 2021). (In Russian)

Ministry of Economic Development of the Russian Federation (RF) (2020). O razvitii gosudarstvenno-chast-nogo partnerstva v Rossijskoj Federacii [About the Development of Public-Private Partnership in the Russian Federation]. Available at: https://www.economy.gov.ru/material/file/6b5f12f3140cfD44f1f715d18dfdefDa/ gchp%2021.02.2020.pdf.pdf (accessed 8 November 2021). (In Russian)

Ministry of Finance of the People's Republic of China (PRC) (2014). Circular of the Ministry of Finance on Issuing the Operational Guidelines for Public-Private Partnership Mode (for Trial Implementation). Cai Jin (2014) No 113. Available at: http://www.cpppc.org/en/czb/994049.jhtml (accessed 8 November 2021).

Ministry of Finance of the People's Republic of China (PRC) (2015). Circular of the Ministry of Finance on Issuing the Guidelines for the Financial Affordability Assessment of the Public-Private Partnership Projects. Cai Jin (2015) No 21. Available at: http://www.cpppc.org/en/czb/994050.jhtml (accessed 8 November 2021).

Ministry of Finance of the People's Republic of China (PRC) (2018). Implementation Opinions on Promoting Regulated Development of Public-Private Partnerships. Cai Jin (2019) No 10. Available at: http://www.cpppc. org/en/czb/999020.jhtml (accessed 8 November 2021).

Ministry of Finance of the People's Republic of China (PRC) (2020). Circular of the Ministry of Finance on Issuing the Operation Guideline for Performance Management of PPP Projects. Cai Jin (2020) No 13. Available at: http://www.cpppc.org/en/czb/999281.jhtml (accessed 8 November 2021).

Ministry of Finance of the Russian Federation (RF) (2015). Bjudzhetnye riski - vyjavlenie, preduprezhde-nie i zashhita [Fiscal Risks: Identification, Prevention and Protection]. Report of the Working Group on Tax Risk Assessment. Available at: http://economytimes.ru/sites/default/files/EroflXETHHE%20PHCKH-floraafl%20%2830-6-2015%29TypBHq.pdf (accessed 8 November 2021). (In Russian)

Ministry of Transport of the Russian Federation (RF) (n. d.). Oficial'nyj sajt [Official web-portal]. Available at: https://mintrans.gov.ru/ (accessed 9 November 2021). (In Russian)

National Treasury of the Republic of South Africa (RSA) (2019). Budget Review 2019. Available at: http:// www.treasury.gov.za/documents/national%20budget/2019/review/FullBR.pdf (accessed 8 November 2021).

National Treasury of the Republic of South Africa (RSA) (n. d., a). Public Private Partnership Manual: National Treasury PPP Practice Notes Issued in Terms of the Public Finance Management Act. Available at: https://www.gtac.gov.za/Publications/1160-PPP%20Manual.pdf (accessed 9 November 2021).

National Treasury of the Republic of South Africa (RSA) (n. d., b). E-Tender. Available at: https://www.etend-ers.gov.za/ (accessed 9 November 2021).

PPP Knowledge Lab (n. d.). South Africa. Available at: https://pppknowledgelab.org/countries/south-africa (accessed 8 November 2021).

Radar PPP (2019). Retrospectiva Radar de Projetos [Project Radar Retropective]. Available at: https://www. radarppp.com/wp-content/uploads/201912-radar-ppp-retrospectiva-2019.pdf (accessed 8 November 2021) (in Portuguese).

Romero M.J. (2018). History RePPPeated: How Public Private Partnerships Are Failing. Eurodad Report, 3 October. Available at: https://www.eurodad.org/historyrepppeated (accessed 8 November 2021).

Rosinfra (2019). Platforma podderzhki infrastrukturnyh proektov. Itogi 2019 goda [Platform for Supporting Infrastructure Projects: Results of 2019]. Available at: https://pppcenter.ru/upload/iblock/9b7/9b753d701d53 9a12fd8167078536f876.pdf (accessed 8 November 2021). (In Russian)

Rosinfra (2020). Investicii v infrastrukturu i GChP 2020: Analiticheskij obzor [Infrastructure Investment and PPP 2020: Analytical Review]. Available at: https://rosinfra.ru/digest/documents/one/investicii-v-infrastruk-turu-i-gcp-2020-analiticeskij-obzor (accessed 8 November 2021). (In Russian)

Rosinfra (n. d.). Platforma podderzhki infrastrukturnyh proektov [Project Database]. Available at: http://www. pppi.ru/projects/ (accessed 9 November 2021). (In Russian)

Singh S.C. (2020). Tata Power Reaches Agreement With States, Won't Shut Mundra UMPP. The Economic Times, 23 March. Available at: https://economictimes.indiatimes.com/industry/energy/power/tata-power-reaches-agreement-with-states-wont-shut-mundra-umpp/articleshow/74766121.cms (accessed 9 November 2021).

South African Government Technical Advisory Center (GTAC) (n. d.). Updated PPP Project List 2019. Available at: https://www.gtac.gov.za/Pages/projects.aspx (accessed 15 December 2020).

The Brazilian Fiscal Responsibility Law. Supplementary Law 101 of May 4, 2000. (2000). Available at: http:// www.mpf.mp.br/atuacao-tematica/sci/normas-e-legislacao/legislacao/legislacao-em-ingles/law-2000-bra-zil-fiscal-responsibility (accessed 8 November 2021).

Upravlenie uslovnymi bjudzhetnymi objazatel'stvami v proektah GChP (2020). Mezhdunarodnaja praktika [Management of Contingent Government Liabilities in PPP Projects: International Practice]. National Center for Public Private Partnership (PPP), State Development Corporation (VEB.RF). Available at: https://ros-infra.ru/files/analytic/160/document/89606748bc96f924e991b450a90f400a.pdf (accessed 8 November 2021). (In Russian)

Zhundrikov A., Yakunina E. (2020). Investicii v infrastrukturu: ugrozhaet li krizis investprogrammam promy-shlennyh i infrastrukturnyh kompanij? [Infrastructure Investment: Does the Crisis Threaten the Investment Programmes of Industrial and Infrastructure Companies?] InfraOne Research Weekly, no 10. Available at: htt-ps://infraone.ru/sites/default/files/analitika/2020/infraone_research_weekly_10_34_19052020.pdf (accessed 8 November 2021). (In Russian)