CC BY
112
Айрат АХМЕТОВ
УСЛОВИЯ И ПУТИ ПРЕОДОЛЕНИЯ СЕПАРАТИСТСКИХ ТЕНДЕНЦИЙ В РОССИИ
На основе анализа политических процессов 90-х гг. XX в. автор показывает, что в регионах сепаратистские тенденции усиливаются по мере делегитимации федеральной власти. Особая роль в актуализации сепаратизма отведена региональным элитам, играющим на антицентристских настроениях населения. Показаны пути преодоления сепаратистских тенденций в современной России.
On the basis of analysis of political processes in 1990’s the author shows that separatist tendencies in regions become stronger with the non-legitimation of federal authority. The special role in the process of actualization of separatism is given to regional elites, which are using anti-centrist state of public opinion. The ways of overcoming of top-down separatist tendencies in modern Russia are showed.
Ключевые слова:
легитимность, сепаратизм, политическая элита, кризис государственной власти, укрепление вертикали власти, федеративные отношения; legitimacy, separatism, political elite, crisis of public authorities, consolidation of top-down chain of command, federative relations.
АХМЕТОВ
Айрат
Асхатович —
аспирант
Московского
государственного
областного
университета
В настоящее время в России нет активных и явно выраженных сепаратистских движений, но существуют факторы и обстоятельства, которые создают основания для опасений, что относительное равновесие может быть нарушено стремлением субъектов к отделению, в т.ч. через сепаратизм. Во-первых, сегодняшняя Россия до сих пор находится в процессе государствостроения, т.е. продуцирования новой России как национально-территориального и территориально-административного образования. Всеохватные трансформации еще не завершены. Во-вторых, в условиях социально-экономического кризиса многие региональные и национальные правящие элиты используют стратегии самостоятельного политического и экономического поведения, нацеленные на наращивание объема реальной власти в регионах и ограничение политической власти федерального центра.
Одинаково опасно недооценивать сепаратистские тенденции и «демонизировать» характер угрозы. При этом, оценив состояние российской государственности как относительно устойчивое, но недостаточно стабильное, необходимо разработать систему мер, нацеленных на нейтрализацию сепаратистской угрозы. Причем в качестве императива и одновременно главной цели этой деятельности должно выступать не только и не столько сохранение государственной целостности (угроза «распада» государства на данном этапе видится как явное преувеличение), сколько именно упрочение и стабилизация государственности. По мнению автора, эта деятельность должна осуществляться по нескольким направлениям.
Правовое направление. Основу правовой базы деятельности, нацеленной на стабилизацию российской государственности и предотвращение сепаратизма, составляет Конституция РФ, закрепляющая полиэтничную модель российского общества и провозглашающая суверенитет государства от имени многонационального российского народа (ст. 3).
В то же время в области конституционного регулирования федеративных отношений существует ряд существенных проблем: наличие противоречия между этническим и территориальным принципами, положенными в основу построения Российской Федерации; «асимметричность» федерации и фактическое неравенство правовых статусов национальных и территориальных субъектов РФ;
наличие содержательных противоречий между различными правовыми актами, закрепляющими правовые статусы субъектов РФ, отсутствие полного соответствия конституций и уставов субъектов РФ Конституции России; противоречивость (даже парадоксальность) правового статуса и неясность полномочий автономных округов; неоднозначность зафиксированного Конституцией РФ «права нации на самоопределение»; неясность общих принципов разграничения предметов ведения и полномочий между центральной властью и субъектами федерации.
Еще одна проблема связана с тем, что Конституция РФ принималась в условиях неконтролируемого федеральным центром роста национальных движений и «парада суверенитетов», поэтому ст. 5 Конституции РФ содержит норму — уступку национальным элитам: республики в составе федерации названы (хоть и в скобках) государствами.
Таким образом, принятая в 1993 г. Конституция, с одной стороны, соответствует нормам международного права, с другой — ее авторы ориентировались на «злобу дня», решая задачу соответствия конституционных норм сиюминутной внутриполитической ситуации. Необходимо устранить некоторую хаотичность и конъюнктурность, присущую институту конституционного права РФ, ориентируясь на задачу создания единого конституционно-правового пространства государства и нормативное обеспечение реального равенства субъектов федерации.
Однако задача формирования конституционно-правового пространства страны подразумевает не калькирование норм международного права, а кодификацию норм на основе рефлексии ее содержания сквозь призму специфики и реальных проблем стабилизации российской государственности. В частности, глубочайшей рефлексии требует нормативная сущность («дух закона») международных пактов о правах, в содержании которых права человека и их реализация увязаны с гарантиями прав этнических групп. В данных пактах также зафиксированы нормы, согласно которым каждая нация имеет право на самоопределение. В российской правовой системе объем права наций на самоопределение должен быть ограничен нормами национального и международного права. В частности, в Декларации о принципах
международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами, в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 г. содержится основополагающая норма, согласно которой при реализации права народов на самоопределение ничто не должно толковаться как «санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств»1.
Таким образом, основополагающие нормы международного права составляют сегодня ту парадигму, в рамках которой этносы и регионы могут использовать широкие возможности для реализации своих прав на свободу, независимость и самоопределение в границах существующих государственных образований и без сепаратизма. В качестве основных форм реализации этих возможностей выступает территориальная и национально-культурная автономия. В содержательном отношении усовершенствование конституционно-правовой базы российской государственности должно осуществляться в этой парадигме.
Важным шагом в направлении формирования базы для осуществления свободных и равноправных межнациональных отношений в РФ стало принятие в 1991 г. Закона РСФСР «О реабилитации репрессированных народов». В соответствии с ним действия советских властей в отношении репрессированных народов были признаны преступными, а сами народы были юридически реабилитированы. Этот шаг сам по себе не может избавить этносы от негативной исторической памяти, однако является правовым закреплением принципа исторической справедливости.
Политическое направление. Деятельность государства, нацеленная на правовое обеспечение стабилизации государственности, должна опираться на комплекс политических мер, гарантирующих реализацию этой цели. В политической сфере укрепление государственности и деактуализация угрозы сепаратизма, на наш взгляд, может
1 Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 г. (Цит. по: Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. - М.: Бек, 1996, с. 203).
быть осуществлена посредством решения следующих взаимосвязанных задач.
Во-первых, это формирование и укрепление демократических основ российской государственности, которые гарантируют осуществление федеративных отношений в конституционно-правовом поле и их надежную защиту законом и судом. Развитие политического плюрализма, институтов гражданского общества, гарантия независимости средств массовой информации, свободы слова и других основ демократической государственности являются императивом по отношению к обеспечению прав национальных и конфессиональных общностей и территориальных образований на равное и свободное участие в осуществлении государственной власти в РФ.
Во-вторых, это отказ от стратегии дальнейшего укрепления властной вертикали и развитие основ «мягкого» федерализма, который должен представлять собой не столько установленные Конституцией принципы и порядок распределения полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, сколько гарантированный развитой демократической инфраструктурой механизм согласования интересов, поскольку «федерализм — это, прежде всего, дебаты»1. Необходимо возродить и активно совершенствовать механизмы согласования интересов регионов, сформировавшиеся и опробованные в период подписания Договора об общественном согласии. Такой подход к стабилизации российской государственности позволит рассматривать незыблемость и целостность политического, правового и экономического пространства страны, с одной стороны, как необходимое условие, с другой — как политический результат реализации прав субъектов федерации на осуществление государственной власти.
В-третьих, должен быть институционально оформлен механизм внутрифедератив-ного согласования интересов. Реформа Совета Федерации и, прежде всего, вывод из его состава региональных лидеров, исключили возможность использования этого органа в качестве механизма согласования интересов центра и регионов и регионов между собой. Конституционный суд РФ также не обладает соответствующими полномочиями и по целому ряду других
1 Тишков В.А. Pro et contra этнического федерализма в России // Федерализм в России. — Казань, 2001, с. 24-25.
причин (загруженность, отсутствие достаточного всефедеративного авторитета) не может играть роль арбитра в урегулировании внутрифедеративных противоречий. Поэтому целесообразно учреждение федерального арбитражного органа, в который войдут представители всех субъектов федерации, а также представители всероссийских общественных организаций и движений. Квота на участие в этом органе для всех субъектов должна быть равной (2—3 чел. от субъекта федерации), а механизм делегирования может быть определен каждым субъектом самостоятельно. Такой подход позволит обеспечить легитимность представительства. Одни регионы могут делегировать в него члена совета старейшин или лидера религиозной общины, другие — депутата региональной думы или авторитетного бизнесмена. Этот орган нами видится не как постоянно действующий, а как периодически собирающийся на сессии, которые могут проводиться в разных регионах. Финансирование деятельности такого представительского органа осуществляется за счет региональных бюджетов.
В-четвертых, это развитие институтов местного самоуправления. Эффективная деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов и проблем населения городов и территорий неизбежно приведет к росту авторитета муниципальных органов власти, что позволит в некоторой степени уравновесить ставшую опасной непропорциональность между растущим авторитетом региональных элит и неустойчивой легитимностью государственных институтов. Опасный с точки зрения роста потенциала сепаратизма авторитет региональных лидеров и их полномочия будут ограничены, но не за счет унитаризации и укрепления властной вертикали, а за счет ее уравновешивающего демократического перераспределения в пользу народа и «спуска» части властных полномочий на уровень местных сообществ граждан.
Экономическое направление. В настоящее время необходимо проведение эффективной антикризисной политики, нацеленной на создание условий для дальнейшего стабильного развития российской экономики и нивелирование негативных социальных последствий экономического кризиса. В качестве императива этой политики можно рассматривать поддержку
малого и среднего предпринимательства, которое заинтересовано в стабильности и является экономической опорой местного самоуправления. Это значит, что развитие малого предпринимательства является задачей, имеющей свои политические аспекты, связанные с преодолением сепаратистских тенденций.
В сфере экономики необходимо также осуществлять государственную поддержку и стимулирование процессов межрегиональной экономической интеграции и кооперации. Это позволит ускорить процесс формирования макрорегионов, стимулировать развитие межрегиональных договорных отношений. Кроме того, региональная кооперация будет способствовать снятию социально-экономического напряжения по линии центр — регионы. Если во всем мире регионализация является естественным ответом на глобализацию, то для России регионализация может стать средством экономической защиты от негативных последствий централизации и унитаризации.
Социокультурное направление. Развитие негативных тенденций в этнополитичес-кой сфере (рост этнических предрассудков, стереотипов, этнофобий, негативной исторической памяти и т.д., которые являются мощным фактором дестабилизации этнополитической обстановки) предполагает необходимость реализации ряда мер, ориентированных на решение конкретных задач.
Во-первых, это отказ от поиска национальной идеи на основе русского национализма. Русскоориентированная национальная идеология является одним из ключевых факторов сохранения и усиления межэтнической подозрительности в России. Русский национализм стоит в одном ряду с другими столь же опасными предрассудками — антизападничеством, антисемитизмом, антиисламизмом и т.д.
Однако его сегодня зачастую отстаивают не только члены экстремистских организаций, но и представители государственной политической элиты1. Его деструктивный потенциал усиливается и за счет того, что, маскируясь под национальную идею, русский национализм может находить понимание и одобрение в широких кругах населения, утративших способность отличить национальную идею от русского шовинизма.
Во-вторых, это поддержка развития национально-культурных автономий и всех без исключения национальных языков и культур в РФ, межэтнического и межкон-фессионального сотрудничества в сфере науки, культуры, спорта, благотворительности и т.д. Взаимная подозрительность представителей разных этносов и концессий, часто усиливаемая негативной исторической памятью о межэтнических и межконфессиональных конфликтах и обостряемая экстремистской риторикой, нивелируется и трансформируется в отношения сотрудничества и взаимопомощи при развитии связей в области культуры. Чем активнее будет развиваться взаимодействие, тем меньший объем в этническом сознании будут занимать стереотипы и фобии и тем больший — толерантность. Такого рода взаимодействие сужает потенциальную сферу деструктивного влияния этнополитических сепаратистских антрепренеров.
Российская государственность пребывает сегодня в «рыхлом», недостаточно стабильном состоянии. Поэтому перед органами государственной власти и управления стоит задача выбора стратегий стабилизации российской государственности и нейтрализации потенциала сепаратизма.
1 Паин Э. Федерализм и сепаратизм в России: мифы и реальность // http://www.rami.ru
