CC BY
67
УСЛОВИЯ И ПРОБЛЕМЫ ПРИСОЕДИНЕНИЯ РОССИИ К СОГЛАШЕНИЮ ВТО ПО ГОСУДАРСТВЕННЫМ (ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫМ) ЗАКУПКАМ
И.Г. Краснова
Кафедра публичного права Всероссийская академия внешней торговли Ул. Пудовкина, 4а, 119285 Москва, Россия
В статье рассматриваются условия присоединения России к Соглашению по правительственным закупкам, анализируются положения действующего законодательства Российской Федерации в сфере размещения заказов, преимущества и недостатки присоединения России к Соглашению по правительственным закупкам.
Вопрос о том, надо ли России присоединяться к ВТО, решен, переговоры ведутся начиная с 1995 г. Процедура присоединения к Всемирной торговой организации, выработанная за полвека существования ГАТТ/ВТО, как показывает опыт стран-соискателей, занимает в среднем 5-7 лет.
В рамках процесса присоединения России к ВТО российской делегацией ведутся переговоры по четырем направлениям, а их основой являются документы и переговорные предложения, утверждаемые правительственной Комиссией по вопросам ВТО и Правительством Российской Федерации: переговоры по тарифным вопросам; переговоры по сельскохозяйственной проблематике; переговоры по доступу на рынок услуг; переговоры по системным вопросам.
В рамках последнего направления рассматриваются запросы отдельных стран — членов Рабочей группы, явно выходящие за рамки положений действующих обязательных соглашений ВТО и относящиеся к так называемым «смешанным» требованиям. Это, в частности: требования о присоединении к «необязательным» соглашениям с ограниченным кругом участников (плюрилатеральным соглашениям), включенным в Приложение 4 к Соглашению об образовании ВТО, — по правительственным закупкам и гражданской авиатехнике.
В случае с Россией несколько стран-участниц, так называемая группа «квадро» (США, ЕС, Япония и Канада), уже поставили ей одним из условий вступления в ВТО подписание Соглашения по правительственным закупкам.
Одним из главных условий присоединения новых стран к Соглашению по правительственным закупкам является приведение их национального законодательства и практики регулирования внешнеэкономической деятельности в соответствие с международными нормативными правовыми актами, а также прохождение процедуры, установленной в соответствии со ст. XXIV-XXVII Соглашения по правительственным закупкам, аналогичной сценарию присоединения новых государств к ВТО (детальное рассмотрение на многостороннем уровне экономического механизма и торгово-политического режима присоединяющейся страны на предмет их
соответствия международным нормам и правилам, проведение переговоров между правительством присоединяющегося государства и сторонами Соглашения, в том числе в рамках рабочей группы, и ратификация Соглашения).
Несмотря на кажущуюся простоту присоединения к Соглашению, на сегодняшний день число участников Соглашения по правительственным закупкам составляет менее четверти от всех стран, входящих сейчас в ВТО. Основных причин тому две. Во-первых, либерализация рынка государственных закупок во всех странах наталкивается на противодействие со стороны групп, лоббирующих интересы отечественных производителей, учитывать влияние которых на политические интересы неосмотрительно. Во-вторых, сложности присоединения к Соглашению по правительственным закупкам на своих собственных условиях [4, с. 121]. В качестве примера можно привести историю Южной Кореи, которая в течение 15 лет (1979-1994 гг.) пыталась присоединиться к Соглашению по правительственным закупкам, предлагая все более и более легкие условия доступа иностранных поставщиков на рынок национальных закупок.
Какие же преимущества получает государство от членства в ВТО в целом и от присоединения к Соглашению по правительственным закупкам в частности? Их получение и является в прагматическом смысле целью присоединения к ВТО и Соглашению по правительственным закупкам.
Общими преимуществами можно назвать следующие: получение более благоприятных по сравнению с существующими и недискриминационных условий доступа национальной продукции на мировые рынки; доступ к международному механизму разрешения торговых споров; создание условий для повышения качества и конкурентоспособности отечественной продукции в результате увеличения потока иностранных товаров, работ, услуг на национальный рынок; участие в выработке правил международной торговли с учетом своих национальных интересов.
С другой стороны, существует мнение, что перечисленные выше преимущества «по большей части если и не иллюзорны, то, во всяком случае, носят гипотетический характер» [1, с. 9]. При оценке степени влияния присоединения к Соглашению по правительственным закупкам на благосостояние государства необходимо учитывать «целый спектр последствий от изменения правил проведения торгов при закупках продукции для государственных нужд с точки зрения возникновения возможных потерь для общественного благосостояния, связанных с недопроизводством товаров и недополучением доходов отечественными производственными предприятиями, а также ростом затрат на возможные компенсации государства уволенным гражданам и другие, связанные с институциональным переустройством этой сферы хозяйственной деятельности» [5, с. 106].
Так, оценка влияния присоединения Южной Кореи к Соглашению по правительственным закупкам показала прирост благосостояния страны исходя из доли потребления импорта в частном секторе в размере приблизительно 400 млн. долларов в год [5, с. 105]. Однако при осуществлении данных оценок не были учтены расходы на подготовку и ведение переговоров о присоединении к Соглашению, расходы на смены институциональной схемы, административные расходы на поддержание процедурных требований, размер недополученных доходов национальных производителей от существования нетарифных барьеров государственного рынка и на постоянное разрешение разногласий на международном уровне.
В Российской Федерации с 1 января 2006 г. вступил в силу Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ, который базирует-
ся на положениях Типового закона ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг, а также положениях Соглашения ВТО по правительственным закупкам, правовых документах Всемирного банка и других международных организаций.
Федеральный закон № 94-ФЗ носит в основном процедурно-технический характер, охватывает только один этап закупок — этап размещения заказов, т.е. действия заказчиков по определению поставщиков, от принятия решений о способе размещения заказа до заключения контракта на поставку продукции, и акцентирует внимание на формулировке требований, порядка и условий формирования заявок на участие в закупках, отбора возможных поставщиков, проведения торгов, информационного обеспечения размещения заказов и проведения торгов.
В Федеральном законе № 94-ФЗ и нормативных правовых актах, принятых в развитие Федерального закона, впервые установлен исчерпывающий перечень организаций, осуществляющих размещение заказов (государственные (муниципальные) заказчики, уполномоченные органы, специализированные организации), в целях соблюдения принципа транспарентности определены официальные печатные издания и официальные сайты для публикации информации о размещении заказов, установлены исчерпывающий перечень способов размещения заказов (торги в форме конкурса или аукциона (в том числе аукциона в электронной форме) и без проведения торгов (запрос котировок, запрос котировок с предварительным отбором, закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) и закупка на товарной бирже) и порядок их проведения.
Таким образом, практически по всем позициям российское законодательство и практика размещения заказов приведены в соответствие с требованиями Соглашения по правительственным закупкам. Подобный подход важен не только с точки зрения перспектив вступления России в ВТО и присоединения к Соглашению, но и для работы России в авторитетных международных организациях, а также для успешного участия российских компаний в получении крупных заказов, размещаемых иностранными государствами.
Необходимо отметить, что Федеральный закон № 94-ФЗ впервые позволил осуществлять закупки продукции иностранного производства у иностранных компаний. До настоящего времени закон разрешал закупать продукцию у иностранных поставщиков только в том случае, если она не производилась в Российской Федерации или ее производство было экономически нецелесообразным. То есть в России начиная с 1999 г. (Федеральный закон № 97-ФЗ) фактически действовал запрет на участие в закупках для государственных нужд иностранных поставщиков. Иностранная продукция, естественно, закупалась, но через посредников или местных представителей. Такой дискриминационный порядок преследовал несколько целей: желание защитить развивающиеся отечественные отрасли от полноценной внешней конкуренции и политическое давление со стороны производителей, оказываемое на государственных служащих в региональных и муниципальных органах власти с целью заставить использовать государственные деньги на местах, а не сотрудничая с иностранными фирмами, которые не платят местных налогов.
С 1 января 2006 г. российские законодатели добровольно открыли рынок государственных закупок для иностранной продукции и иностранных поставщиков, не выдвигая никаких условий по поводу вступления в ВТО и присоединения к Соглашению по правительственным закупкам, и привели национальные нормативные правовые акты в соответствие с требованиями Соглашения и Типового закона ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг.
В Федеральном законе № 94-ФЗ установлено, что российские товары, работы и услуги должны на общих основаниях конкурировать с иностранными. Это касается не только продукции, но и ее поставщиков — юридических и физических лиц.
Так, ст. 13 Федерального закона № 94-ФЗ устанавливает основания применения правового режима товаров (работ, услуг), происходящих из иностранных государств (группы иностранных государств), и изъятия из него, а также определяет полномочия органов государственной власти по регулированию отношений, связанных с применением национального режима.
Принцип предоставления национального режима вытекает из положений международного торгового права, оформленного нормами и правилами Всемирной торговой организации, в частности из текста Генерального соглашения по тарифам и торговле и Генерального соглашения о торговле услугами [8, с. 177]. Он означает обязанность государств предоставлять товарам, работам, услугам и/или иностранным физическим и юридическим лицам на внутреннем рынке те же условия, что и национальным товарам, работам, услугам/лицам иностранного происхождения.
В целом при осуществлении правительственных закупок в России применяется следующее правило: если иностранное государство допускает наших национальных поставщиков к своим правительственным закупкам, то мы допускаем их компании к нашим государственным и муниципальным закупкам. Если на территории иностранного государства действует запрет или ограничение на российские товары, мы вправе вводить симметричные меры и не допускать к закупкам иностранных поставщиков из этих государств,
Часть 3 ст. 13 Федерального закона № 94-ФЗ предоставляет право Минэкономразвития России устанавливать условия допуска иностранных товаров, а также работ, услуг, поставляемых, выполняемых, оказываемых лицами государства (группы государств), которое не предоставляет аналогичного режима российским товарам, работам, услугам, поставляемым, выполняемым, оказываемым российскими лицами.
Следует отметить, что Федеральный закон № 94-ФЗ не предусматривает, какие именно условия допуска могут быть установлены в отношении таких иностранных товаров (работ и услуг). Исходя из практики реализации внешнеторгового законодательства при определении таких условий прежде всего необходимо учитывать, что вводимые условия допуска должны быть адекватны, должны стимулировать компетентные органы иностранного государства отменить введенные ограничения и не наносить ущерб экономическим интересам государственных и муниципальных заказчиков [2, с. 66]. При этом определяемые в соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ условия допуска иностранных товаров (работ, услуг) могут вводиться в отношении всего спектра поставляемой продукции из такого иностранного государства или в отношении наиболее существенных для такого государства товаров (работ, услуг), а не только в отношении тех товаров (работ, услуг) российского происхождения, в отношении которых введены ограничения иностранным государством. Например, Южная Корея установила ограничения в отношении закупок автобусов российской производства, в связи с чем Минэкономразвития России вправе ввести ответные ограничения в отношении закупок для нужд Российской Федерации корейских автобусов или любой другой продукции, происходящей из Южной Кореи.
Клаузула о национальном режиме не имеет исключений, кроме исключений по соображениям безопасности. Часть 4 ст. 13 Федерального закона № 94-ФЗ устанавливает право Правительства Российской Федерации вводить запреты и ограничения допуска продукции, происходящей из иностранного государства. Основанием для
введения запретов и ограничений по допуску иностранных товаров (работ, услуг) в данном случае являются интересы государства в области обороны и безопасности.
В иных случаях государственным и муниципальным заказчикам запрещено устанавливать к иностранным товарам, работам, услугам, поставляемым, выполняемым, оказываемым иностранными лицами, какие-либо запреты, ограничения, дополнительные требования или иным образом дискриминировать их, т.е. предоставление преференций отечественным поставщикам российским законодательством не предусмотрено. В размещении заказов на территории Российской Федерации вправе участвовать любое лицо, соответствующее обязательным требованиям: имеющее соответствующие лицензии, не имеющее задолженности по налогам и сборам, в отношении которого не проводится процедура ликвидации или банкротства, деятельность которого не приостановлена.
Данное положение Федерального закона № 94-ФЗ практически полностью повторяет ст. 6 Типового закона ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг и положения Соглашения по правительственным закупкам, устанавливающие требования к участникам размещения заказов.
Еще до вступления в силу Федерального закона № 94-ФЗ появилась критика со стороны многих авторитетных лиц в отношении присоединения Российской Федерации к Соглашению ВТО по правительственным закупкам.
Старший вице-президент Торгово-промышленной палаты Российской Федерации Б.Н. Пастухов считает, что положения, установленные в ст. 13 Федерального закона № 94-ФЗ, «не соответствуют национальным интересам страны в условиях современной экономической ситуации, и их применение на практике может нанести реальный ущерб многим российским предпринимателям, вплоть до их разорения» [6, с. 31]. Президент Московской торгово-промышленной палаты Л.В. Говоров заявил, что часть российских, и в частности московских предприятий, — тех, которые действительно работают и готовы к конкуренции, будет чувствовать себя благополучно и сможет насладиться более дешевым и качественным импортом, возрастет приток в нашу страну иностранных инвестиций. Однако вполне ощутимыми окажутся материальные потери. В первую очередь под удар попадет село. В городе в сложной ситуации окажутся многие промышленные предприятия, банки, страховые компании [1, с. 9]. Председатель Комитета по организации и проведению конкурсов и аукционов г. Москвы Г.В. Дегтев указывает на необходимость сохранения в законе положений о возможности предоставления преференций отечественным поставщикам, например для решения социальных проблем и развития отраслей промышленности [3].
Многие считают, что, открывая доступ иностранных поставщиков к участию в российских закупках, сопровождаемый снижением значимости критерия качества при оценке конкурсных заявок и практически полным отказом от оценки квалификации поставщиков, российский рынок захлестнет поток низкосортной и небезопасной зарубежной продукции, вытесняющей добропорядочного российского производителя с крупнейшего рынка страны. Предлагается максимально возможно размещать государственные и муниципальные заказы среди российских производителей, за исключением случаев, когда данный товар не может быть произведен на территории Российской Федерации, и всячески стимулировать производство качественных товаров российскими хозяйствующими субъектами.
Что касается вероятных материальных потерь российских поставщиков в связи с вступлением в ВТО и присоединением к Соглашению по правительственным закупкам, то, по общему мнению, одним из стимулов для развития отраслей отечественной экономики является соперничество между российскими и зарубежными
компаниями, в том числе и за получение государственного заказа. Для того чтобы выжить в условиях рыночной конкурентной борьбы, отечественные организации-производители должны «подтянуть» качество выпускаемой продукции до международных стандартов, наладить кооперацию и продвижение своей продукции. Средства налогоплательщиков не должны использоваться для скрытого субсидирования национальных предприятий.
В целом, как показывает расчет, в среднем за ряд лет при прочих равных условиях отечественные поставщики могли бы получать дополнительные доходы в размере примерно 4,45 млрд. рублей в год. Если ввести ограничения на переговорную силу сторон, а главное, поправку на существование национальных технических стандартов, влияние которых на оценку квалификации и сопоставление заявок поставщиков, в отличие от современной российской практики закупок, очень существенно, стали бы возможными ежегодные потери отечественными предприятиями в среднем до 5,93 млрд. рублей [5, с. 106]. По мнению признанных международных специалистов в сфере правительственных закупок С. Эвенетга и Б. Хекмана, «в странах ВТО, как правило, хорошо развита конкуренция, и маловероятно, что иностранные фирмы получат достаточный простор для деятельности. С другой стороны, вхождение на рынки развивающихся стран является прибыльным» [9]. Таким образом, в случае равноправного и беспрепятственного доступа иностранных компаний на национальный рынок государственных закупок выгоду получат в первую очередь поставщики из развитых иностранных государств — членов ВТО. Российские организации могут скорее понести потери, нежели получить выгоду.
С другой стороны, два года с даты вступления в силу Федерального закона № 94-ФЗ показали, что количество иностранных поставщиков, участвующих в размещении заказов на российском рынке, практически не увеличилось. Несмотря на то что многие научные учреждения, академические институты, консультационные фирмы могут предложить услуги интеллектуального характера, российские организации не стремятся участвовать в размещении заказов за границей. Это объясняется рядом факторов: «незнание о существовании указанных источников финансирования проектов и конкурсов, неосведомленность о темах, времени, сроках и условиях проведения конкурсов, неверие в возможность победы на подобного рода международных конкурсах и одновременно твердая уверенность в том, что победитель определен заранее, нежелание тратить время и силы на подготовку конкурсных заявок (предложений) и предоставление всей требуемой документации в соответствии с требованиями организаторов конкурсов» [7, с. 23]. Во многих регионах Российской Федерации отечественные поставщики, исходя из официальной статистики торгов, считают сложным участвовать даже в процедурах, осуществляемых в рамках российского законодательства на русском языке. Поэтому основной задачей является потребность стимулировать российские предприятия к участию в конкурсных торгах других стран.
Таким образом, практика реализации Федерального закона № 94-ФЗ в части предоставления открытого доступа на рынок российских государственных закупок иностранных компаний показала отсутствие существенных изменений.
Единственная проблема, возникающая в связи с присоединением Российской Федерации к Соглашению по правительственным закупкам, касается дополнительных финансовых затрат государственных и муниципальных заказчиков и государства в целом, связанных с изменением законодательства Российской Федерации с целью приведения его в соответствие с положениями Типового закона ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг и Соглашения по правительственным закупкам, а также материально-техническим и информационным обеспечением размещения заказов.
Таким образом, становится очевидным, что современная система российских государственных закупок построена преимущественно на основе международного опыта, практически все основные законодательные, нормативные и методические документы содержат элементы из Типового закона ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг и Соглашения ВТО по правительственным закупкам и ничто не ограничивает возможности вступления Российской Федерации в ВТО в части государственных закупок.
ЛИТЕРАТУРА
1 .Говоров Л.В. Будем переживать неприятности по мере их поступления. Чем обернется для московской промышленности присоединение России к Всемирной торговой организации // Московские торги. — 2006. — № 1. — С. 8-10.
2. Госзаказ: практика, нормы, стандарты / Под ред. А.В. Шаронова. — М.: ИД МЦФЭР, 2006. — T. I.
3. Дегтев Г.В. Тендерный комитет Москвы против отмены преференций местным производителям // RBC, http://top.rbc.ru/index6.shtml
4. Ломакина О. Б. Мировая практика организации проведения государственных закупок // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. — 2007. — № 7. — С. 120-121.
5.Мельников В.В. Цена предусмотрительности // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. — 2006. — № 4. — С. 104-107.
6. Пастухов Б.Н. Готовимся во второму чтению закона // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. — 2005. — № 1. — С. 31-33.
7. Сушкова С.Ю., Орехова К. Деньги — под ногами. Нужно только поднять их. Проблемы участия в международных конкурсах российских научных и учебных организаций // Конкурсные торги. — 2002. — № 3. — С. 23-25.
8. Шумилов В.М. Международное экономическое право. — Ростов-на-Дону: Изд-во «Феникс», 2003. — 512 с.
9. Evenett S., Hoekman В. Government procurement: how does discriminations matter? http://www.worldbank.org/wbiep/trade/papers_2000/BPproc.pdf
TERMS AND PROBLEMS OF RUSSIA’S CONNECTION TO THE GOVERNMENT PROCUREMENT AGREEMENT
I.G. Krasnova
The Department of International Law Russian Foreign Trade Academy Pudovkin st., 4 a, 119285 Moscow, Russia
In this article terms of Russia’s connection to the Government Procurement Agreement are considered, current legislation of the Russian Federation in sphere of accommodation of orders, advantages and disadvantages of Russia’s connection to the Government Procurement Agreement are analyzed.
