CC BY
451
Л .А. БОЛЬШОВА
УСЛОВИЯ ФОРМИРОВАНИЯ НАЛОГОВЫХ И НЕНАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
Ключевые слова: местный бюджет налоговые и неналоговые доходы
Рассмотрены проблемы формирования доходной части местных бюджетов в разрезе налоговых и неналоговых поступлений и выделены направления реформирования финансовой основы муниципальных образований.
L.A. BOLSHOVA
CONDITIONS OF FORMATING TAX AND NON-TAX RECEIPTS OF LOCAL BUDGETS Key words: local budgets tax and non-tax receipts
The article deals with the problem of revenue formation in local budgets in the perspective of tax and non-tax supplies as well as outlines the trends in reforming the financial base of municipal institutions.
Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. в соответствии с Конституцией Российской Федерации установил общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления. В результате в Российской Федерации реализована двухуровневая система местного самоуправления с фиксированным перечнем полномочий для муниципальных образований разного типа (поселений, муниципальных районов, городских округов).
Таким образом, в структуре бюджетной системы субъектов Российской Федерации выделяется новый уровень бюджетов - бюджеты городских округов и консолидированные бюджеты муниципальных районов, состоящие из бюджетов районов и бюджетов поселений.
Из приведенных в таблице данных следует, что основную долю вновь созданных муниципальных образований составляют сельские поселения, т.е. муниципальные образования, которые в большинстве своем ранее находились на сметном финансировании из районных бюджетов. В настоящее время эти образования имеют низкий налоговый потенциал, что в конечном счете увеличивает бюджетную асимметрию в районе [2].
Например, на территории Чувашской Республики с 1 января 2006 г. создано 291 муниципальное образование (более 90% от общего количества муниципальных образований), при этом в форме сельских поселений создано 97,6% от общего количества вновь созданных муниципальных образований.
Существенное увеличение с 1 января 2006 г. количества муниципальных образований (особенно поселенческого типа) и различия в уровне их социально-экономического развития привели к значительной дифференциации налогового потенциала местных бюджетов и финансовой обеспеченности расходных полномочий органов местного самоуправления.
Анализ новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона № 131-ФЗ свидетельствует о реальных перспективах ухудшения финансового состояния муниципальных образований. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено сокращение расходных полномочий муниципальных образований путем передачи полномочий по образованию, здравоохранению субъектам Российской Федерации с одновременным сокращением и доходной части местных бюджетов.
Количество муниципальных образований Российской Федерации, действовавших и вновь образованных в соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ
Муниципальные образования 2005 г. 2006 г. Абс. изменение, +/-
колич., ед. уд. вес, % колич., ед. уд. вес, % по колич., ед. по уд. весу, %
1 2 3 4 5 6 7
Городские округа 1601 13,6 522 2,2 -1079 -11,4
Муниципальные районы 900 7,7 1802 7,4 +902 -0,3
Городские поселения 443 3,8 1756 7,3 + 1313 +3,5
Сельские поселения 8789 74,9 19892 82,2 +11103 +7,3
Внутригородские районы - - 236 0,9 +236 +0,9
Всего 11733 100,0 24208 100,0 +12475 -
Изменение налогового и бюджетного законодательства привело к увеличению централизации доходных источников в пользу региональных бюджетов. Пропорции формирования доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации между региональными и местными бюджетами изменились с 60 и 40% в 2005 г. на 70 и 30% в 2006 г. соответственно.
Как известно, структура местного бюджета состоит из доходной и расходной частей. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений.
Среди зачисляемых в бюджеты муниципальных образований доходных источников наиболее объемным является налог на доходы физических лиц. Это основной налог большинства местных бюджетов (в целом по России удельный вес поступлений налога на доходы физических лиц в местные бюджеты составляет 53,6%) и его роль в формировании местного бюджета как основного источника сохранится и в дальнейшем [4].
В настоящее время налог на доходы физических лиц является федеральным налогом и в определенной степени идет на финансовое обеспечение предоставления бюджетных услуг. Однако в результате того, что ставку налога устанавливают федеральные органы власти, органы местного самоуправления не несут никакой ответственности перед населением за расходование бюджетных средств, так как население за предоставление муниципальных услуг непосредственно в местный бюджет не платит. Действующее налоговое законодательство предусматривает зачисление налога на доходы физических лиц по месту работы. В связи с этим местные бюджеты недополучают значительные финансовые ресурсы для развития своих территорий. При этом всеми социальными услугами налогоплательщики пользуются, как правило, по месту жительства (детские сады, школы, больницы и т.д.), социальные и имущественные налоговые вычеты по налогу на доходы физических лиц также производятся по месту проживания налогоплательщика, т.е. возврат сумм налога производится из бюджета, в который он не поступал.
По мнению практических работников, необходимо в Налоговом кодексе РФ предусмотреть норму, устанавливающую порядок уплаты налога на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщика, что позволит:
- создать более благоприятные условия для проживания граждан и для развития социальной инфраструктуры муниципальных образований [4];
- обеспечить более равномерное распределение доходов между муниципальными образованиями;
- повысить степень финансовой самостоятельности муниципальных образований.
В долгосрочной перспективе (после проведения эксперимента в ряде субъектов Российской Федерации) целесообразно внести в Налоговый кодекс Российской Федерации изменения, предусматривающие отнесение налога на доходы физических лиц к разряду региональных и местных налогов, а также предоставление соответствующим органам публичной власти возможности устанавливать налоговую ставку в определенных пределах.
Реализация данного предложения повысит заинтересованность граждан в контроле за деятельностью органов местного самоуправления и качеством предоставления бюджетных услуг, что является необходимым элементом развития института гражданского общества в Российской Федерации [3].
При анализе структуры доходов местных бюджетов важна «местная налоговая автономия», которая отражает долю местных налогов в структуре налоговых доходов. В настоящее время к местным отнесено только два налога - налог на землю и налог на имущество физических лиц. Оба этих налога полностью закреплены за поселенческим типом муниципальных образований. Доля местных налогов в структуре налоговых доходов местных бюджетов в целом по Российской Федерации составила 13,2%, в том числе по земельному налогу - 12% и налогу на имущество физических лиц - 1,2% [2]. Удельный вес имущественных налогов в общей сумме налоговых доходов местных бюджетов Чувашской Республики за 1-е полугодие 2006 г. сложился на уровне 8,1% (в том числе по муниципальным районам - 3,5%, городским поселениям - 22,5%, сельским поселениям - 2,7%, городским округам - 8,1%). Доля местных налогов в дальнейшем должна увеличиваться за счет более полного учета налогоплательщиков, однако сейчас можно отметить, что одной из особенностей российской налоговой и бюджетной системы является то, что местные бюджеты в основном формируются не за счет местных налогов.
Земельный налог с 2005 г. полностью зачисляется в местные бюджеты. Говоря о земле как об объекте налогообложения с точки зрения интересов муниципального образования, нельзя не учесть тот факт, что структура земельного фонда каждого из подобных образований неоднородна. Структура земельного фонда влияет на оценку налогового потенциала, так как земельный налог, арендная плата за землю и порядок их распределения различны в зависимости от принадлежности земель организациям различных форм собственности и физических лиц. Связано это, в первую очередь, с тем, что в различных поселениях, округах, районах и т.п. муниципальных единицах преобладают земли, находящиеся либо в государственной, либо в частной собственности; земли, исключенные из объектов налогообложения земельным налогом, либо в отношении которых устанавливаются различные льготы. В то же время функции по содержанию подобных объектов с муниципальных образований никто не снимал. В этих условиях необходимо решать финансовые вопросы, связанные с содержанием земельных участков, не приносящих доход муниципалитету. Очевидно, что, если территория муниципального образования состоит из подобного рода земель, собственных доходов оно будет лишено, следовательно, средствами на их содержание могут быть только дотации.
В соответствии с новой системой обложения земельным налогом с 2006 г. налоговой базой является кадастровая стоимость земельных участков, признаваемых объектом налогообложения. В сложившихся условиях, когда ранее
определенная кадастровая стоимость земли не всегда отражает ее реальную стоимость, было бы целесообразно усовершенствовать методику кадастровой оценки земельных участков, периодически пересматривать оценку стоимости земли, а также предоставить право органам местного самоуправления устанавливать ставки земельного налога и индексировать налогооблагаемую базу в пределах, устанавливаемых федеральным законодательством.
В настоящее время в большинстве муниципальных образований размеры ставок налога на имущество физических лиц с высокой инвентаризационной стоимостью установлены на среднем уровне или ниже. В результате местные бюджеты несут значительные потери.
Для получения данного налога в полном объеме органы местного самоуправления должны провести полную инвентаризацию всех объектов налогообложения (жилых домов, квартир, дач и гаражей), создать реестр объектов налогообложения, определить их собственников, затем установить конкретные ставки в зависимости от инвентаризационной стоимости объектов налогообложения. Существенным резервом увеличения поступлений данного налога также является активизация работы органов местного самоуправления совместно с районными инспекциями ФНС России по снижению недоимки.
В рамках межбюджетного регулирования субъектами Российской Федерации используется такой инструмент, как закрепление на долгосрочной основе единых нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований от отдельных федеральных и/или региональных налогов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации. Использование регионами данного инструмента в рамках межбюджетного регулирования крайне важно, так как, помимо функции выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов, он выполняет функции стимулирования наращивания налогового потенциала на соответствующей территории, сокращает дотацион-ность и встречные финансовые потоки.
Исследования, проводимые Научно-исследовательским финансовым институтом Академии бюджета и казначейства Минфина России, показали, что за 1999-2005 гг. снизились доля налоговой составляющей в доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ (на 3,1 процентного пункта) и уровень доходов, мобилизуемых на подведомственных территориях, т.е. без учета безвозмездных перечислений из федерального бюджета (только с 2000 г. по 2005 г. - на 2,7 пункта в региональных бюджетах и на 23,5 пункта в местных бюджетах), соответственно возросла зависимость их от бюджетов вышестоящих уровней, что кроме всего прочего характеризует рост иждивенческих настроений на местах [1].
Основная причина этого - сложившиеся диспропорции между выравнивающей и стимулирующей функциями межбюджетных отношений. Если выравнивающая функция преобладает, подавляя действенность стимулирующей функции, то возникает необходимость внесения изменений в механизм межбюджетных отношений.
В связи с этим актуальной становится проблема повышения эффективности межбюджетных отношений, задача решения которой поставлена в разработанной в Минфине России и одобренной Правительством РФ Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 гг.
Несомненным ее достоинством является то, что особое внимание обращено на необходимость принятия мер по стимулированию сокращения дота-ционности территориальных бюджетов.
Что касается предусмотренного в Концепции условия несокращения «размера дотаций в случае достижения субъектом РФ более высоких, относительно среднероссийского уровня показателей социально-экономического развития», безусловно, являющегося стимулирующим фактором, то для его реализации целесообразно внесены изменения в ст. 31 Бюджетного кодекса, где говорится о «недопустимости изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов».
Высокая самостоятельность бюджетов разных уровней при ведущей роли федерального бюджета и ответственности органов власти за сбалансированность своих территориальных бюджетов, бюджетную обеспеченность положительно скажется на возможности органов региональной и местной власти реализовывать свой управленческий потенциал.
Определенную роль в создании стабильной финансовой базы муниципальных образований играют неналоговые доходы. Неналоговые доходы местных бюджетов учитываются и формируются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, в том числе за счет части прибыли унитарных муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления.
В бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40%, сборы за выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами местного самоуправления, по нормативу 100%.
В бюджеты поселений, городских округов до разграничения государственной собственности на землю поступают доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных в границах поселений, городских округов и предназначенных для целей жилищного строительства, по нормативу 100%.
В бюджеты муниципальных районов до разграничения государственной собственности на землю поступают доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных на межселенных территориях и предназначенных для целей жилищного строительства, по нормативу 100%.
Отметим, что в условиях отсутствия единого арендодателя по земельным ресурсам затруднены ведение реестра арендаторов земель, учет и контроль за использованием договоров аренды, что, как правило, приводит к росту просроченной задолженности по арендным платежам за землю.
Что касается аренды муниципального имущества, то у местных органов власти гораздо больше самостоятельности в определении ее размера, в частности, они самостоятельно устанавливают базовую ставку арендной платы за 1 кв. м и корректирующие коэффициенты. Причем для арендаторов, выполняющих социально значимые задачи, коэффициент социальной значимости может уменьшаться, а для арендаторов, нарушающих договорные обязательства, увеличиваться. Таким образом, местные власти имеют рычаг для эффективного управления муниципальным имуществом.
Существенным резервом увеличения неналоговых доходов местных бюджетов является предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам исключительно на основе проведения торгов (конкурсов, аукционов).
В целях мобилизации неналоговых доходов в бюджеты муниципальных образований органам местного самоуправления следует постоянно проводить проверки, в том числе и выездные, по вопросам предоставления и использования земельных участков, правильности начисления и уплаты арендной платы за землю и муниципальное имущество, зачисления средств от аренды и продажи земельных участков и муниципального имущества; осуществления контроля за передачей в субаренду земельных участков и муниципального имущества.
Местным органам власти следует осуществлять строгий налоговый и финансовый контроль за деятельностью муниципальных унитарных предприятий:
- регулярно оценивать эффективность работы муниципальных унитарных предприятий, а также размер прибыли, подлежащей перечислению в районный бюджет по итогам финансово-хозяйственной деятельности;
- регулярно проводить ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности и своевременно принимать решения о целесообразности их дальнейшего функционирования.
Качественное управление муниципальной собственностью, постоянный контроль за эффективным ее использованием является серьезным резервом пополнения доходов бюджетов муниципальных образований.
Существенную роль в доходах местных бюджетов играют в последнее время доходы от деятельности, приносящей доход. В основном это доходы от платных услуг, предоставляемых населению бюджетными учреждениями образования, здравоохранения, культуры и др.
Таким образом, на основе анализа динамики и структуры доходов местных бюджетов можно сделать следующие выводы:
- изменения налогового законодательства привели к снижению уровня фискальной автономии муниципалитетов, в результате этого значительно сократились источники финансовых ресурсов для формирования доходной части местных бюджетов;
- для повышения устойчивости и расширения самостоятельности местных бюджетов следует увеличить в их доходах долю местных налогов при одновременном сокращении доли трансфертов, которые не оказывают стимулирующего воздействия и порождают иждивенчество;
- согласно Конституции РФ органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, в связи с чем из средств, поступающих от налогообложения, государство призвано формировать в достаточном объеме доходы муниципального бюджета, которые необходимы для финансирования государственных полномочий, переданных «сверху» органам местного самоуправления.
В целом решение выявленных проблем формирования финансовой основы реформы местного самоуправления возможно в следующих направлениях:
- преодоление дефицитности большинства местных бюджетов;
- повышение доли местных налогов в доходах местных бюджетов;
- разработка стабильных бюджетных нормативов;
- выработка научно обоснованных методов учета территориальных особенностей отдельных муниципальных образований и принципов предоставления финансовой помощи из бюджетов верхних уровней;
- выравнивание уровней муниципальной бюджетной обеспеченности городов, районов, сельской администрации.
Литература
1. Зарубин А.В. К вопросу повышения эффективности межбюджетных отношений / А.В. Зарубин // Финансы. 2006. № 8. С.15.
2. Карчевская С.А. Финансовые аспекты реформы местного самоуправления / С.А. Карчев-ская // Бюджет. 2006. № 8. С. 32.
3. Реформа федеративных отношений и бюджетной системы в Российской Федерации: проблемы и предложения. М., 2005. С. 13.
4. Тишкина Л.Е. Укрепление доходной базы местных бюджетов / Л.Е. Тишкина // Финансы. 2006. № 9. С. 7.
БОЛЬШОВА ЛИЛИЯ АЛЕКСЕЕВНА родилась в 1974 г. Окончила Московский университет потребительской кооперации. Старший преподаватель кафедры налогов и налогообложения Чебоксарского кооперативного института. Область научных интересов - механизм формирования и совершенствования налоговой и бюджетной политики в РФ. Автор 10 научных работ.
