CC BY
40Рамаз АБЕСАДЗЕ
Доктор экономических наук, профессор, директор Института экономики им. Паата Гугушвили
(Тбилиси, Грузия).
Вахтанг БУРДУЛИ
Доктор экономических наук, заведующий отделом Института экономики им. Паата Гугушвили (Тбилиси, Грузия).
УСКОРЕНИЕ
ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ СТРАНЫ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ (на примере Грузии)
Резюме
В статье доказывается необходимость адаптировать механизмы координации развития регионов посткоммунистической страны к условиям глобализации. Рассмотрено современное состояние координации регионального развития в Грузии. С учетом опыта развитых стран и особен-
ностей трансформационного периода обоснованы направления совершенствования стратегии экономического и социального развития регионов и системы координации и стимулирования такого развития. Предложены пути децентрализации публичного управления в Грузии.
КЛЮЧЕВЫЕ Грузия, развитие регионов,
СЛОВА: экономическая глобализация, «дешевый кредит»,
занятость, децентрализация.
Введение
С тех самых пор, как зародились экономические механизмы современной глобализации, во многих развитых и развивающихся странах идут совершенствование и перестройка систем координации социального и экономического развития регионов, направленные на расширение функций и полномочий региональных органов управления не только в решении социальных и инфраструктурных вопросов, но и в координации развития бизнеса. Можно сказать, что параллельно с процессами глобализации развивается и процесс внутристрановой регионализации. Функции государственных и региональных внутригосударственных органов координации и регулирования приходится адаптировать к процессам глобализации в экономической сфере, проявляющимся, например, в эволюции функций глобальных и межстрановых органов регулирования (прежде всего ВТО) и кредитования. В качестве примера стран, чьи региональные механизмы координации удачно адаптировались к современным условиям, можно привести Францию и Южную Корею, где процессы развития региональной координации широко освещались в научной литературе и публицистике. Некоторые проводимые в европейских странах мероприятия по регионализации нашли отражение в Европейской хартии о местном самоуправлении, к которой присоединилась и Грузия. На ее положения ориентируются многие страны, стремящиеся развивать региональную и местную координацию социального и экономического развития. Однако в Хартии не затрагиваются вопросы централизованной государственной координации развития регионов, а также государственной и региональной координации развития и поддержки бизнеса. В посткоммунистических странах в условиях трансформационного периода также начались поиски целесообразных для той или иной конкретной страны механизмов координации развития регионов в условиях глобализации. В ряде посткоммунистических стран Центральной Европы сформировались соответствующие механизмы, приспособленные к условиям современной глобализации. Многие постсоветские страны, в том числе и Грузия, несколько запаздывают с этим. Ниже будет рассмотрена сложившаяся к настоящему времени в стране ситуация в данной области и, с учетом опыта успешно развивающихся стран, намечены пути совершенствования механизмов координации регионального экономического и социального развития, адекватных условиям современной глобализации.
Совершенствование региональной координации
экономического и социального развития в системе мероприятий по повышению темпов экономического развития в стране
За последние годы Грузия достигла определенных успехов в экономическом развитии. Так, ВВП Грузии в 2004—2012 годах возрастал на 8—10% ежегодно. Грузия относительно легко перенесла воздействие мирового финансового и экономического кризиса, а также экономические последствия августовской войны, хотя темпы роста ВВП несколько замедлились и увеличился и без того высокий уровень безработицы. Так, если в 2007 году доля безработных в экономически активном населении составляла 13,3%', то в последующие годы она превышала 16%.
Главными причинами, ограничившими масштабы спада во время кризиса, были помощь развитых стран, оказанная Грузии после августовской войны, а кроме того, сравнительно низкий уровень ее финансовой и производственной интеграции в мировую экономику.
1 См.: Statistical Yearbook of Georgia, 2009. P. 42.
Однако, если сравнить показатели современного состояния экономики с показателями докризисного периода (хотя в то время производство базировалась в значительной мере на устаревших технологиях), то окажется, что многие нынешние показатели все еще не превзошли докризисный уровень (как, впрочем, и в некоторых других постсоветских странах). Росту промышленности долгое время не уделялось достаточного внимания, было свернуто производство во многих актуальных традиционных отраслях, а объем производства в сельском хозяйстве в последние годы сокращался. Поэтому, чтобы достичь существовавшего в докризисный период уровня производства, необходимо добиться более высоких темпов роста ВВП, в первую очередь благодаря увеличению темпов роста промышленности и сельского хозяйства. Для этого необходим ряд мероприятий по совершенствованию структуры экономики с учетом видов деятельности, более рациональная промышленная и сельскохозяйственная политика и др.
Одна из главных задач, решение которой помогло бы достичь этой цели, — проведение действенной региональной политики, которая будет направлена на ускорение экономического развития как страны в целом, так и ее регионов.
В настоящее время на первом уровне административно-территориального деления Грузия разделена на 12 регионов (краев). В разрезе принятой в ЕС номенклатуры территориальных единиц для статистического учета (NUTS)2 все они, за исключением г. Тбилиси, примерно соотносятся с «регионами третьего уровня». Помимо этого существует деление на местные самоуправляющиеся территориальные единицы. В дальнейшем в статье территориальные единицы первого уровня административно-территориального деления именуются регионами, а остальные — территориальными единицами местного уровня.
Для решения таких задач, как улучшение сальдо внешней торговли страны, ускорение роста промышленности, сельского хозяйства, развитие промышленных узлов, инновационных центров, совершенствование институциональной и технологической структуры производства, диверсификация регионального хозяйства, развитие систем регионального обслуживания производства, разработка программ регионального развития и др., необходимо в числе прочего усилить государственную координацию экономического и социального развития страны на уровне регионов и местных территориальных образований, и прежде всего на первом уровне административно-территориального деления страны, то есть в регионах (краях).
Экономика Грузии находится в настоящее время в состоянии постсоциалистической трансформации. В отличие от развитых стран с устоявшейся рыночной экономикой, здесь требуются дополнительные меры для становления современной бизнес-среды, конкурентоспособной и способной организовать высокоэффективное хозяйство. Поэтому в условиях трансформационного периода в государственном регулировании социального и экономического развития, в том числе на уровне регионов, содействию развитию бизнеса и соответствующей бизнес-среды должно уделяться большее внимание, чем это делается в странах с устоявшейся рыночной экономикой. Такова одна из главных задач государственного регулирования социального и экономического развития, в том числе на уровне регионов.
Современное состояние регулирования развития
на уровне регионов
До последних лет в Грузии не уделялось должного внимания регулированию социального и экономического развития в региональном масштабе. До сих пор не разработаны стратегии
2 См.: Региональная политика стран ЕС. М.: ИМЭМО РАН, 2009. С. 11.
развития конкретных регионов (а в условиях прекращения работы многих предприятий, работавших по устаревшим технологиям, такие стратегии особенно необходимы); все еще не существует бюджетно-налоговой системы на региональном уровне, что для развитых стран является редкостью: даже в такой небольшой стране, как Дания, существует эффективная трехуровневая налогово-бюджетная система3, не говоря уже о средних по величине или крупных странах. Местные же бюджетно-налоговые системы построены на основе устаревшего механизма, где большая доля приходится на центральные трансферты, а местные налоги и сборы незначительны, что снижает ответственность местных органов, умаляет их права и инициативу в расходования средств местных бюджетов.
В настоящее время в Грузии действует одноступенчатая система местного самоуправления, в рамках которой создано 69 единиц местного самоуправления: 64 муниципалитета и 5 самоуправляющихся городов. В пределах этих единиц формируются местные бюджеты. Согласно Бюджетному кодексу, принятому в конце 2009 года, собственными поступлениями бюджетов местных территориальных единиц считаются местные налоги (налог на имущество) и сборы, выравнивающий трансферт и другие поступления, предусмотренные законодательством Грузии. К несобственным (привлеченным) средствам относятся целевые и специальные трансферты и другие поступления, установленные законодательством Грузии. В местные бюджеты не предусмотрены отчисления от налогов, формирующих в стране основную массу налоговых поступлений (подоходного налога, налога на прибыль, НДС, акцизов, налога на импорт). Отсюда видна незначительная роль собственных налоговых поступлений в бюджетах местных территориальных единиц, в формировании которых все большую роль играет бюд-жетно-трансфертная политика.
В области регионального развития позитивную роль сыграли некоторые проведенные за последние годы реформы. Так, в 2007 году в Закон «О бюджетной системе Грузии» было внесено дополнение о создании фонда, предназначенного для проектов, осуществляемых в регионах Грузии, закрепленное затем в новом Бюджетном кодексе 2009 года. Из этого фонда средства выделяются как раз в разрезе регионов первого уровня административно-территориального деления страны. Определенную роль в развитии экономики регионов играют средства резервных фондов президента и правительства Грузии.
В 2002 году Министерством экономики, промышленности и торговли Грузии был введен в действие документ «О методических рекомендациях разработки и реализации программ экономического и социального развития территориальных единиц Грузии», на основе которого в 2003—2005 годах разрабатывались программы регионального развития. Но после того, как был упразднен закон «Об основах индикативного плана экономического и социального развития Грузии», разработка программ социально-экономического развития регионов прекрати-лась4. Но все же на региональное развитие был направлен ряд общегосударственных программ и проектов, таких, как программа «Миллениум» (обеспечивалась грантом правительства США), проект «Фонд регионального развития», программа «Дешевый кредит», «программы занятости» и др.5 Эти программы вносят свою лепту в экономическое и социальное развитие регионов, однако лучше было бы разрабатывать научно обоснованные целевые программы в региональных масштабах.
К недостаткам региональных фискальных и финансовых систем можно отнести отсутствие (или использование от случая к случаю в крайне малых объемах) постоянных региональных инвестиционных, социальных и другого рода фондов6, средства в которые должны привлекаться частично из бюджета, частично благодаря всякого рода грантам (в том числе и част-
3 См.: Кузьмин С., Кузьмин Д. К становлению местного самоуправления: экономика и социальное развитие населения // Экономист, 2003, № 3. С. 56.
4 См.:МесхияЯ., Гвелесиани Э. Региональная экономическая политика. Тбилиси, 2010. С. 185—186 (на груз. яз.).
5 См.: Там же. С. 186—193.
6 См.: Там же. С. 184—200.
ным). В регионах, так же, как по стране в целом, не активизирован рынок ценных бумаг в целях более масштабного осуществления реальных инвестиций.
Недостаточно быстро развивается в Грузии экономика региональных центров и малых городов. Между тем в развитых странах развитие экономики малых городов становится одним из важнейших приоритетов7, правда проведение соответствующих мероприятий там началось значительно раньше8. Так, уже в 1980-х годах в Великобритании, Франции и некоторых других странах началась диверсификация хозяйства так называемых «моногородов» (первый толчок этому процессу придали протесты оставшихся без работы шахтеров в Англии в 1970-х гг.). В настоящее время над этим задумываются и в России: «... государство должно предоставить возможность зарабатывать людям деньги. Например, решая проблемы плановой экономики в виде моногородов»9. В региональных центрах Грузии пока не формируются такие вспомогательные структуры, как инжиниринговые, маркетинговые и другие организации, обслуживающие освоение и функционирование технологий и содействующие реализации продукции. Не создаются такие помогающие развитию предпринимательства финансовые центры, как региональные депозитарии, центры информационного обеспечения сельских хозяйств и др. Не продуманы действия и по созданию других элементов благоприятной инвестиционной среды.
Не уделяется достаточного внимания развитию региональных промышленных узлов. По сравнению с советским периодом снизилась роль даже таких региональных промышленных центров, как Кутаиси, Батуми и Поти. Конечно, невозможно в каждом регионе создать крупный промышленный узел, но там, где для этого есть благоприятные возможности, как в Аджарии, Самцхе-Джавахети или Самегрело-Верхняя Сванети (Зугдиди и Поти), это надо делать. В последние годы в городах Грузии начали открываться единичные современные предприятия промышленности (например, завод по производству металлопластиков в Тбилиси, завод по сборке бытовой техники в Кутаиси и др.), но этого явно недостаточно. Необходимо разрабатывать и проводить в жизнь целенаправленную стратегию содействия местным и зарубежным предпринимателям в создании современных предприятий в промышленных узлах регионов Грузии.
К недостаткам, сдерживающим развитие сельского хозяйства в регионах, можно отнести следующие:
а) во всех регионах Грузии снизилось использование угодий (не используется много земель сельскохозяйственного назначения), также из-за давления дешевого импорта продовольственных продуктов и других товаров, при производстве которых используется сельскохозяйственное сырье, произошел спад производства как растительных, так и животноводческих продуктов и в то же время отстает становление такой организации сельского хозяйства, при которой вся его продукция оказалась бы конкурентоспособной (в особенности по ценам) на внутреннем и внешнем рынках, хотя отечественная сельскохозяйственная продукция большинства видов экологически более чистая и качественная. При этом на розничных рынках худшая по качеству импортированная продукция продается по завышенной цене, что заставляет заподозрить наличие механизма, искусственно препятствующего сбыту отечественной сельскохозяйственной продукции в интересах предпринимателей-импортеров;
7 См. : Бурдули В. Координация социального и экономического развития на региональном и локальном уровнях. Тбилиси: Меридиани, 2006. С.160—178 (на груз. яз.); Лопатников Д.Л. Экономическая география и регионалистика. М.: Гардарики, 2006; Региональная политика стран ЕС.
8 См.: Didier P. Le Nord — Pas-de-Calais face aux nouvelles dynamiques économiques: practiques et ejeux de l'aménagement regional // Hommes et Terres du Nord, 1989, No. 4; Martin P. Nonn H. Stratégies des acteurs publics en Alsace en matière de dévelopment économique et d'amenagement: 1982—1989 // Hommes et Terres du Nord, 1989, No. 4.
9 Мы после кризиса. Интервью В. Никитиной с директором ИМЭМО А.А. Дынкиным // АиФ, 2010, .№ 35. С. 7.
б) не обращается должное внимание на институциональную организацию сельскохозяйственных производств и домашних хозяйств. В частности, низка доля кооперативов, в рамках которых можно эффективнее вести сельскохозяйственные работы; домашние хозяйства и малые фермерские хозяйства не обеспечены необходимыми услугами вспомогательных организаций и производств, а между тем малым хозяйствам трудно, а порой и нерентабельно закупать дорогостоящую технику, которая при наличии специализированных служб могла бы использоваться большим количеством ферм и домашних хозяйств;
в) уменьшился спрос на обслуживание со стороны селекционных и племенных станций (ферм), в результате уменьшается или вообще прекращается выпуск некоторых сельскохозяйственных продуктов, обладающих высокой конкурентоспособностью. Так, резко упало производство таких яблок высокого качества, как «иверия», различных сортов антоновки. В мире все больше растет спрос на розовые вина, в Грузии же прекратилось производство розового сорта винограда ркацители;
г) не обращается должное внимание на углубление взаимосвязей между сельскохозяйственными предприятиями и предприятиями, перерабатывающими их продукцию, на упорядочение институциональных взаимоотношений между ними;
д) пока не эффективны маркетинговые и другие службы товаропродвижения сельскохозяйственной продукции на рынки (в особенности международные), не существует консультационных служб (а это практикуется в развитых странах, где такие организации размещены в основном в региональных центрах), которые должны оказывать фермерам консультации или предоставлять информацию о рекомендуемых сроках посева тех или иных культур, о погодных условиях, об условиях закупки удобрений и другой необходимой для проведения сельскохозяйственной продукции и др.;
е) мало внимания уделяется инновациям в сельском хозяйстве. Необходимо, например, использовать опыт США и европейских стран в мероприятиях по рекультивации земель и повышению плодородности, повышению урожайности (например, урожайность зерновых в Грузии в 2,5 раза ниже, чем в США и передовых странах Европы);
ж) в условиях малоземелья не уделяется внимания сохранению сельскохозяйственных угодий. Так, под городскую застройку часто отдают высококачественные сельскохозяйственные земли, смежные с городскими окраинами, вместо того чтобы обеспечить рост городов ввысь на месте амортизированных строений.
Совершенствование стратегии регионального развития
В стратегии регионального развития должно быть предусмотрено совершенствование механизма регионального и местного регулирования экономического и социального развития в масштабах территориальных образований различного ранга. В результате быстрого развития в мире новых технологий, обострения конкуренции на внешних и внутреннем рынках возникают трудности в развитии экспортоориентированных и импортозамещающих производств; в регионах не используется часть сельскохозяйственных угодий, в результате чего растут безработица и уровень бедности. В этих условиях необходимо активизировать функционирование предприятий на региональном и местном уровнях, для чего необходимо развивать соответствующую обеспечивающую инфраструктуру и использовать стимулирующие инструменты.
В новых условиях возросло значение поиска эффективного компромисса между интересами центральных, региональных и местных органов руководства. В последнее время в странах
мира возросло значение регионов в осуществлении различного рода инновационных процессов, растет роль региональных городов и местных предпринимателей в освоении новых технологий. Проблемы развития сельского хозяйства также требуют усилить механизм регионального и местного регулирования (хотя и центр должен стимулировать активизацию производственного процесса на селе). Поэтому для содействия развитию местного бизнеса необходимо увеличить роль региональных органов в координации экономического развития. Во многих странах, в том числе и малых, развивается социально-ориентированная экономика, а это требует передать ряд функций социального обеспечения на региональный и местный уровни. Поэтому рациональное разделение компетенции и полномочий между уровнями управления является сегодня важной предпосылкой ускоренного экономического и социального развития страны и существенного уменьшения уровня бедности в регионах (подробнее этот актуальный вопрос рассмотрен в последнем разделе данной статьи).
На всех территориальных уровнях должно осуществляться совершенствование институционального строя. В Грузии в настоящее время возможности регионального уровня управления (за исключением Тбилиси и Аджарской автономной республики) очень невелики. Вместе с тем во многих развитых странах региональные органы руководства отвечают за координацию реализации целей, намеченных государственной стратегией социального и экономического развития регионов, за содействие предпринимательству, развитие центров притяжения в регионах и др. Для выполнения этих задач необходимо расширить полномочия региональных органов власти (без разбухания штатов властных органов) с наделением их соответствующими инструментами и повышением их ответственности. Должны быть расширены и полномочия местных органов, в особенности в том, что касается содействия обеспечению занятости, создания местных социальных пакетов, направленных на уменьшение уровня бедности (механизм социальных пакетов должен существовать на всех властных уровнях и применяться скоординированно).
В стратегии регионального развития должны быть отражены задачи содействия становлению современного технологического уклада. На региональном уровне это предполагает выбор приоритетных отраслей в городах и на селе с учетом существующих в регионе условий и особенностей; разработку политики и содействие развитию региональных центров притяжения и инновационных центров и др., что обеспечит рост занятости и уменьшение уровня бедности на базе развития экспортоориентированных, импортозамещающих и других востребованных предприятий, содействие созданию необходимой для их функционирования инфраструктуры, вспомогательных объектов и предприятий.
В современных условиях дополнительную актуализацию приобрела диверсификация регионального производства в городах и на селе. Если 30—40 лет назад в развитых странах этот процесс был по большей части связан с необходимостью избавиться от моноспециализации или расширить слишком узкую региональную специализацию, то в настоящее время в связи с коротким жизненным циклом некоторых видов продукции (в особенности высокотехнологичных) и самих технологий, производящих эту продукцию, в отдельных регионах возросла вероятность депрессивного состояния. На селе значение региональной диверсификации возросло в связи с уменьшением устойчивости природных условий, а также из-за других явлений (например, непомерного распространения вредителей какой-либо культуры). В Грузии необходимость диверсификации производства на селе обусловлена также особенностями рельефа и стремлением обеспечить продовольственную безопасность страны в случае неожиданного роста мировых цен на какую-либо сельскохозяйственную продукцию.
Для регионов необходимо разработать стратегию развития центров притяжения малого и среднего масштаба. В такие центры нужно привлекать различные предприятия реального, финансового и вспомогательного секторов, что даст экономию за счет уменьшения инфраструктурных расходов, обеспечит работой проживающих в соответствующих городах и мигрирующих из села безработных. Вполне очевидно, что развитие региональных центров притяжения обеспечит углубление диверсификации региональной экономики и уменьшение ре-
гиональных факторов усугубления бедности. Такая тенденция в развитых странах существует уже с 1960-х годов, однако в последнее время этой проблеме уделяется большее внимание10. «Контраст между столичным регионом и провинцией — один из индикативных признаков зрелости территориальной структуры хозяйства (ТСХ). Чем он более выражен, тем обычно уровень развития ТСХ и страны в целом ниже»11. Из-за малых размеров территории Грузии для большинства ее городов неприемлемо использование термина «полюс роста», поскольку он в первую очередь подразумевает развитие мегаполиса или агломерации близлежащих городов. По нашему мнению, для существующих в регионах Грузии условий более приемлем термин «центр притяжения». В основу развития такого образования должна быть положена необходимость диверсификации производства; при этом наряду с основным производством должно развиваться вспомогательное (для содействия решению проблем промышленности, сельского хозяйства, экспорта и т.д.). Очевидная современная тенденция — развитие в городах-центрах притяжения инновационного сектора.
Большое значение имеет стимулирование создания и функционирования характерных для рыночной экономики вспомогательных по отношению к основному производству служб и фирм (на селе — ферм). В пределах центров притяжения помимо финансовых служб и организаций (фонды, банки или их филиалы, региональные депозитарии, страховые организации) это должны быть инжиниринговые, маркетинговые, консультационные, информационные предприятия и организации, которые будут обслуживать потребности села и города. На селе, кроме того, необходимо развивать селекционные и племенные производства, которые, по современной технологии, относятся к инновационному сектору, предприятия технического обслуживания мелких хозяйств, а также мелиоративные предприятия, предприятия по рекультивации земель, службы ухода за лесом. Большое значение имеет также создание организаций по повышению квалификации (как на селе, так и в городе), чтобы предприниматели и наемные работники получали знания, необходимые для производства конкурентоспособной продукции в современных условиях. Существование перечисленных организаций и предприятий обеспечит повышение инвестиционной активности и в городе, и на селе, в частности на селе начнется ввод в оборот неиспользуемых земель, что очень важно в условиях малоземельной Грузии. Вместе с тем недопустима продажа земель сельскохозяйственного назначения иностранцам, так как это еще более осложнит положение местного населения и вызовет отрицательные демографические тенденции. Во многих цивилизованных странах (Австралия, Израиль, Китай, Швеция и др.) вообще отсутствует частная собственность на землю12.
Немалое значение имеет разработка правильной стратегии балансирования крупных, средних и малых предприятий. Без существования крупных, оснащенных современными технологиями предприятий устойчивое развитие экономики невозможно. В стратегии регионального развития должно быть предусмотрено, с учетом особенностей регионов, создание (где это возможно) новых крупных предприятий в каких-либо конкретных отраслях или реанимация старых на базе новых технологий (на основе закупки и освоения местными предпринимателями современных технологий или размещения предприятий транснациональных корпораций в региональных городах). Как известно, крупные предприятия обеспечивают работой на базе производственных кооперативных взаимосвязей большое количество мелких и средних предприятий. Но, конечно, много крупных предприятий в регионах Грузии основать невозможно. Однако необходимость диверсификации региональных экономик и преодоления бедности требует создавать во многих отраслях средние и малые предприятия как в основном секторе производства, так и в инфраструктурном и обслуживающем секторах. На селе для эффективного роста экономики необходимо организовывать кооперативы на базе семейных
10 См., например: Лопатников Д.Л. Указ. соч. С. 93 и др.; Региональная политика стран ЕС. С. 131—133 и др.
11 Лопатников Д.Л. Указ. соч. С. 46, 47.
12 См.: КоробейниковМ. Крестьянство и власть: ответственность и интересы // Вопросы экономики, 2010, № 2.
С. 151.
хозяйств. Однако ввиду сложного рельефа Грузии и других причин (например, необходимости обеспечить эффективную занятость жителей деревни, избежать обезлюдивания деревень и др.), требуется также стимулировать создание на селе интенсивных малых хозяйств. Практику эффективного функционирования интенсивных малых хозяйств можно освоить, изучая опыт некоторых развитых стран. Предложенная стратегия обеспечит повышение конкурентоспособности предприятий всех размеров, увеличит плотность технологических и транзак-ционных взаимосвязей между ними, поднимет уровень интенсификации производства и занятости населения.
Совершенствование системы координации и стимулирования регионального развития
Для создания благоприятного инвестиционного климата и экономических условий, помогающих поддерживать функционирование действующих предприятий, необходимо совершенствовать соответствующие механизмы в региональных и местных образованиях — управленческие, финансовые, производственные институты-организации и инструменты регулирования на региональном и местном уровнях.
В настоящее время в развитых странах происходит децентрализация некоторых функций экономического управления, в бюджетах всех уровней растет доля инвестиционной части, в некоторых странах (в особенности тех, что имеют мощный экспортный потенциал) в бюджетах выделяются специальные линии для поддержки приоритетных отраслей частного сектора, средства которых используются или непосредственно, или с помощью созданных для этого специализированных организаций (например, инвестиционный банк и так называемые депрессивные картели13 в Японии), для поддержки продовольственного экспорта в некоторых странах существуют специальные организации. Достижение компромисса между уровнями управления, помимо децентрализации некоторых функций управления, предполагает также определенную децентрализацию бюджетных средств. Например, инвестиционные, пенсионные, страховые и др. фонды (средства для которых в той или иной мере выделяются в том числе и из бюджета) в развитых странах часто формируются и на региональном уровне. Такая децентрализация способствует возрастанию ответственности региональных органов за развитие и эффективное функционирование бизнеса, за рост благосостояния населения, уменьшение уровня бедности в пределах соответствующего территориального образования. Функции, распределенные в результате достижения компромисса между интересами разных уровней управления, реализуются на основе соответствующего распределения средств. В некоторых странах подавляющая часть бюджетных средств (более 80%) мобилизуется в центральном бюджете, а затем уже они распределяются между бюджетами разных уровней с помощью разнообразных трансфертов (притом в разных странах трансферты называются по-разному и предназначены для различных целей, например субсидия-дотация, субвенция, специальная субсидия). Однако в ряде стран региональные и местные бюджеты формируются в большей мере непосредственно в пределах территориальных подразделений. Для этого местные бюджеты пополняются не только за счет местных налогов, но и за счет отчислений от мобилизованных на данной территории центральных налогов.
13 Такие объединения создавались в отраслях, переживавших серьезные трудности, в которых появлялся большой избыток производственных мощностей. Картели при содействии правительства договаривались о добровольном сокращении выпуска и сохранении на предприятиях только самых эффективных подразделений, о продаже или перепрофилировании избыточных мощностей. Финансирование деятельности депрессивных картелей производили коммерческие банки под гарантии правительства. При ликвидации избыточных мощностей источником новых рабочих мест для уволенного персонала оказался малый бизнес.
Для совершенствования регионального фискального механизма необходимы соответствующие современным условиям налоговый и бюджетный механизмы. С этой точки зрения бюджетно-налоговая система страны требует, на наш взгляд, серьезных изменений.
■ Во-первых, на региональном уровне не существует бюджетно-налоговой системы, в то время как в развитых странах функции регионального управления в условиях глобализации растут, в особенности в сфере поддержки бизнеса и в создании производственной инфраструктуры регионального масштаба. Необходимо создавать соответствующую систему на региональном уровне. Пример Аджарской автономии свидетельствует, что это очень полезно для развития бизнеса и роста занятости, а также снижения уровня бедности.
■ Во-вторых, ряд сборов, которые существуют в Грузии, в некоторых развитых странах (например, в США) считаются налогами и начисляются в территориальные бюджеты соответствующего уровня.
■ В-третьих, в регионах некоторых развитых стран принята практика предоставлять налоговые льготы в случае создания на предприятиях новых рабочих мест, что целесообразно ввести и в регионах Грузии.
Региональная финансовая политика должна быть направлена на стимулирование создания оснащенных современными технологиями новых предприятий и поддержку существующих. Критериями приоритетности создания или поддержки эффективного функционирования предприятий должны быть в первую очередь их экспортные возможности и возможности им-портозамещения, а также возможности обеспечить эффективную занятость населения (с высокой зарплатой и гарантией долгосрочной занятости). В финансовой политике регионов должно быть предусмотрено создание инвестиционных и другого рода фондов (не только за счет бюджетных средств, но и за счет пожертвований заинтересованных предпринимателей, иностранных грантов; в будущем вместе с ростом управленческой компетентности региональных органов в условиях рыночной конкуренции станет возможным пополнять такие фонды за счет региональных облигаций, хотя, с другой стороны, в некоторых развитых странах выпуск региональных облигаций не принес положительных результатов). Путем содействия развитию производства и увеличению числа рабочих мест отмеченные направления региональной политики помогут снизить уровень бедности.
В регионах и местных образованиях необходимо развивать институциональный уклад хозяйствования (государственные предприятия, частные предприятия, относящиеся к сфере формальной экономики, и формализованные взаимоотношения между ними). По примеру развитых стран должны возрасти разновидности механизма управления государственными предприятиями, а также — разновидности контрактов с целью выполнения работ, которые государственные, региональные и муниципальные органы заказывают государственным и частным предприятиям14. В городах регионов необходимо стимулировать создание и развитие предприятий с помощью инструментов государственного, регионального и местного значения. Причем для стимулирования создания и развития крупных, средних и мелких предприятий и углубления взаимосвязей между ними следует выбирать самые эффективные механизмы. Много говорят о необходимости стимулировать развитие малого и среднего бизнеса, что, в общем-то, вполне справедливо. Но после распада советской системы не удается стимулировать создание крупных предприятий даже на основе привлечения иностранных высокотехнологичных производств. Вместе с тем без наличия в стране достаточного количества крупных производств
14 См.: ДерябинаМ. Государственное и частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики, 2008, № 8. С. 64; Клинова М. Глобализация и инфраструктура: новые тенденции во взаимоотношениях государства и бизнеса // Вопросы экономики, 2008, № 8. С. 79; Смотрицкая И., Черных С. Институт контрактных отношений на рынке государственных заказов // Вопросы экономики, 2008, № 8. С. 110, 111, 117.
невозможно создать современную развитую экономику, обеспечить полноценную занятость большой доли населения, радикально повысить экспортный потенциал. Даже в небольших развитых странах, таких как Бельгия, Финляндия, Норвегия, Дания, Швейцария, Люксембург, Сингапур, существует много крупных производств, которые на основе кооперативных связей обеспечивают заказами большое количество малых и средних предприятий и даже индивидуальных предпринимателей. В сельском же хозяйстве Грузии необходимо стимулировать создание кооперативов (в первую очередь путем предоставления льготных кредитов для приобретения техники и проведения полевых работ). Помимо этого, учитывая появление интенсивных и эффективных технологий по производству экологически чистой продукции в малых хозяйствах и необходимость обеспечить полноценную занятость на селе, необходимо также стимулировать образование малых хозяйств (путем создания по примеру развитых стран специализированных вспомогательных организаций и фирм и выделения субсидий мелким предпринимателям).
На региональном уровне большое внимание уделяют таким институциональным взаимоотношениям (инструментам), которые осуществляются на основе диалога и заключения договоров, во-первых, между региональными органами управления и предпринимателями, во-вторых, между региональными органами, профсоюзами и предпринимателями. Механизм рыночной координации предусматривает также в допущенных законом пределах установление на определенных рынках на определенные периоды (одну неделю, две недели и т.д.) средних или фиксированных цен на определенные группы товаров15. Такая практика должна способствовать полной реализации произведенной продукции, в частности, за счет ее закупки бедными слоями населения (последнее в особенности касается реализации продовольственной продукции).
Развитие региональных центров притяжения нужно стимулировать следующими путями: финансирование, в основном, за счет территориальных бюджетов, строительства таких объектов коммунальной инфраструктуры, которыми частные предприниматели не желают заниматься (например, частные предприниматели с большой готовностью берут на себя транспортное обслуживание, но чаще всего для них неприемлемо строительство дорог; вместе с тем нежелательно передавать в руки частных предпринимателей те объекты, которые имеют стратегическое значение, например железные дороги и другие транспортные коммуникации); фискальное и финансовое стимулирование создания и функционирования предприятий реального сектора и предприятий, организаций и фондов, содействующих созданию и функционированию предприятий и хозяйств реального сектора (в том числе и на селе).
Как было сказано, развитие реального сектора экономики как на селе, так и в городе невозможно без наличия соответствующих вспомогательных организаций и предприятий. Создание и работу таких учреждений и предприятий необходимо стимулировать с помощью пропаганды, рекламы, в необходимых случаях — с использованием фискальных и финансовых льгот, субсидий из инвестиционного и других региональных фондов. Самые значительные объекты, способствующие развитию хозяйства страны, например селекционные и племенные станции, могут пока находиться в собственности государства16. Если действенно пропагандировать необходимость использовать продукцию таких предприятий, — государство в проигрыше не останется. Например, в последнее время резко упало производство яблок высокого качества, участились случаи производства некондиционного винограда. Поэтому необходимо оказывать пропагандистское, маркетинговое и др. стимулирующее воздействие на потенциальных покупателей продукции селекционных и племенных предприятий.
15 См.: Маневич В. О закономерностях становления рынка // Вопросы экономики, 1993, № 3. С. 109.
16 Конечно же, такие предприятия должны в основном существовать в частном секторе, но из-за несовершенства в настоящее время рыночных отношений на селе частные фермы соответствующего профиля не будут прибыльными, тогда как в развитых странах такие фермы работают со значительной прибылью.
В механизм стимулирования регионального развития должны быть включены способы, позволяющие стимулировать внедрение элементов современного технологического уклада. В настоящее время в развитых странах доминируют элементы пятого технологического уклада, однако все больше расширяется применение технологий, относящихся к шестому технологическому укладу17.
На наш взгляд, создавать некоторые характерные для нового технологического уклада производства возможно в региональных центрах притяжения. Более целесообразно привлекать (заимствовать) уже используемые в развитых странах новые технологии, благо проблем со сбытом продукции, произведенной на основе использования новых технологий, не возникнет ни на внутреннем, ни на внешнем рынках. Для внедрения таких технологий в региональных центрах притяжения существуют три основных пути.
> Первый — закупка лицензированных технологий местными предпринимателями. Для этого в стране должны существовать соответствующие вспомогательные центры, содействующие освоению технологий, в регионе же — высококвалифицированные специалисты и рабочая сила, которые обеспечат освоение технологий. Для стимулирования создания и становления таких предприятий региональное правительство должно использовать фискальные и финансовые инструменты, включая ускоренную амортизацию, объявлять соответствующую отрасль приоритетной и привлекать общегосударственные инструменты стимулирования, включая финансовое содействие экспорту для тех отраслей, для которых это предусмотрено. Необходимо также маркетинговое содействие, в особенности для реализации продукции за рубежом.
> Второй путь, самый перспективный, — привлекать в региональные центры притяжения транснациональные предприятия. В этом случае помимо обычных фискальных методов стимулирования необходимо заинтересовывать корпорации возможностью сравнительно дешевой кооперации с местными предприятиями на основе использования процессов аутсорсинга.
> Третий путь — это использование механизмов франчайзинга.
На селе использование новых технологий необходимо в селекционных и племенных хозяйствах, а также для увеличения плодородия почв и т.д. Кроме того, в Грузии существовали уникальные технологии производства плодов, в особенности яблок и винограда (например, розового ркацители), которые в случае их реанимации легко впишутся в систему современного технологического уклада.
Стимулирование диверсификации производства в городах более целесообразно для тех товаров, на которые растет спрос на международных и внутренних рынках. При этом не должны быть забыты традиционные отрасли, в которых в результате постсоветского обвала экономики производство свернулось практически до нуля. Это, в частности, производство тканей, мебели, обуви и т.д., для которых имеется натуральная сырьевая база. На селе при диверсификации производства основное внимание необходимо уделять отраслям, которые имеют большое значение для продовольственной безопасности страны, а также тем, которые обладают значительным экспортным потенциалом.
Децентрализация публичного управления
Чтобы усилить роль территориальных органов управления в координации социально-экономического развития в пределах соответствующих территориальных образований, необ-
17 См.: Глазьев С. Мировой экономический кризис как процесс смены технологических укладов // Вопросы экономики, 2009, № 3. С. 31.
ходимо в приемлемых пределах децентрализовать государственное и публичное управление. Однако иногда задачи децентрализации понимаются неправильно. Например, перенос парламента из Тбилиси в Кутаиси обосновывался необходимостью децентрализации, что, конечно же, неправильно: парламент страны является центральным государственным органом, где бы он ни располагался. В действительности же в пределах государственного сектора децентрализация представляет собой процесс передачи некоторых функций и полномочий от центральных органов власти органам территориальных образований (региональных и местных), то есть расширение круга полномочий нижестоящих органов власти за счет вышестоящих.
Децентрализация в публичном секторе, кроме того, может означать делегирование принятия решений или полномочий и функций управления от государственных и местных органов частным организациям, например жилищным ассоциациям или предприятиям коммунального обслуживания; расширение функций и полномочий региональных и местных органов власти по координации развития и функционирования предприятий отраслей общего (т.е. некоммунального) назначения (или за счет передачи функции или ее части от вышестоящего органа, или за счет введения новой функции).
Тенденции, темпы и уровень децентрализации. Преимущественная тенденция эволюции публичного управления современных государств — постепенная децентрализация управления и передача все большего количества государственных функций территориальным об-разованиям18. Вместе с тем во второй половине ХХ века во многих развитых странах были периоды, когда процессы децентрализации протекали достаточно быстро и фундаментально, а затем осуществлялись только незначительные изменения, исходя из сложившейся ситуации. Например, во Франции процесс широкомасштабной децентрализации происходил в 1970-х годах, после чего введенные функции и полномочия официально были закреплены в Законе «О децентрализации»19. В постсоциалистических странах Центральной Европы процесс децентрализации начался в начале 1990-х годов, и в них к настоящему времени созданы в достаточной мере современные модели20. Но в большинстве постсоветских стран, в том числе и Грузии, процесс интенсивной децентрализации еще не завершился. Поэтому в Грузии при осуществлении соответствующих мероприятий необходимо руководствоваться опытом развитых стран по осуществлению этого процесса и установлению надлежащего уровня децентрализации. В последнее время в Грузии наметился определенный сдвиг в этом вопросе. Так, 21 февраля 2013 года правительство Грузии одобрило документ «Основные принципы стратегии правительства по децентрализации и развитию самоуправления на 2013—2014 годы», который вынесен на общественное обсуждение.
При осуществлении децентрализации и определении ее уровня (как в определении полномочий различного ранга территориальных органов, в первую очередь в области мобилизации финансовой базы и распоряжения ею, так и с точки зрения перечня исполняемых функций и методов их координации) в развитых странах исходят из требования повышения экономической эффективности, усиления социальной справедливости, обеспечения макроэкономической стабильности.
Цели децентрализации. Опыт развитых стран свидетельствует, что основными целями децентрализации являются следующие: такое разделение и распределение полномочий между центральным, региональным и местным уровнями государственных общественных институтов управления, в которое заложены механизмы, обеспечивающие максимальную защиту интересов населения; повышение эффективности использования бюджетных средств территориальных образований; совершенствование механизмов распоряжения, финансирования и управления инфраструктурой (коммунальной, коммуникационной) слабо развитых и депрес-
18 См.: Бараташвили Е., Вешпидзе Ш. Региональная экономическая политика. Тбилиси, 2002. С. 111 (на груз. яз.).
19 См.: Там же. С. 102—103.
20 См., например: Современные финансовые модели децентрализации публичной власти: опыт Словакии. 2012 [yourlib.net/content/view/7446/87/] и др.
сивных регионов и местных образований, а также механизмов регулирования развития отраслей общего назначения (программная координация, фискальные и финансовые методы стимулирования, субсидирование); становление эффективного механизма стимулирования развития малых и средних городов и поддержки их становления в качестве полноценных территориальных социально-экономических центров (центров притяжения); совершенствование механизмов регулирования развития и индустриализации аграрных территориальных образований (в частности, на селе — улучшение коммунального обслуживания, рекультивация земель и т.д.) и др. В то же время в некоторых развитых странах в цели децентрализации входят также сдерживание концентрации населения и промышленности в крупнейших городах, диверсификация производства в монопродуктовых городах, а во многих территориальных образованиях постсоветских стран — усиление регулирования, благоприятствующего реконсервации на обновленной технологической базе многих оснащенных устаревшими средствами производства предприятий.
На современном этапе развития Грузии при осуществлении направленных на децентрализацию мероприятий необходимо помимо ориентации на перечисленные цели усилить ряд функций управляющих органов региональных и местных территориальных образований. Так, в сельской местности Грузии в настоящее время имеется много фактически незанятых лиц, число которых только возрастет в процессе интенсификации сельского хозяйства; в этих условиях обостряется необходимость быстрого экономического развития региональных городов, прежде всего региональных центров (с тем чтобы в эти города направлялась в определенных масштабах миграция сельского населения с целью обеспечения реальной занятости): региональные власти должны иметь соответствующие полномочия и функции для развития обеспечивающей инфраструктуры таких центров. Чтобы региональные центры притяжения стали более привлекательны для развития бизнеса, региональные власти должны иметь возможность программировать развитие бизнеса, стимулировать его и, в необходимых случаях, поддерживать материально.
Схемы фискальной (бюджетной) децентрализации. В мире существуют две основные альтернативные схемы бюджетной децентрализации: французская и германская. Бюджетные системы разных стран являются смешанными вариантами с преимущественным использованием элементов той или иной альтернативной схемы. Во французской системе наполнение территориальных бюджетов (департаментов и коммун) происходит в большей мере за счет трансфертов из вышестоящих бюджетов, которые называются субсидиями и дотациями (в регионах в случае необходимости мобилизация средств происходит из центрального и нижестоящих территориальных бюджетов). Средства, полученные за счет местных налогов и сборов, составляют относительно меньшую часть бюджетов департаментов и коммун. В Германии же из основных государственных налогов (подоходного, налога с прибыли корпораций и налога на добавленную стоимость) на среднем (земли) и нижнем (общины) уровнях осуществляются отчисления по фиксированным ставкам (из средств, мобилизованных в соответствующих территориальных образованиях), причем ставки в законодательном порядке иногда, но относительно редко пересматриваются. Роль трансфертов из центра сравнительно незначительна. Существует также практика финансовой помощи от сравнительно «богатых» земель относительно «отсталым». Хотя после присоединения относительно отсталых земель Восточной Германии механизм финансовой помощи им из центрального бюджета несколько активизировался. Преимущество первой схемы заключается в том, что здесь легче в централизованном порядке перераспределять доходы от более «богатых» территориальных образований к более «бедным», отсталым или депрессивным территориальным образованиям. Основное преимущество второй схемы заключается в росте заинтересованности органов регионального и местного управления в развитии производства и бизнеса на подведомственной территории, что побуждает их активно использовать соответствующие механизмы стимулирования производства. На наш взгляд, в Грузии на первом этапе необходимо использовать приемлемый в существующих условиях вариант модели первого типа (из-за очень больших различий в уровне
экономического развития регионов), в дальнейшем станет возможным использовать целесообразный по обстоятельствам смешанный вариант.
Современные тенденции расширения региональной и местной координации производства в частном секторе общего назначения. Еще одна современная тенденция децентрализации состоит, как представляется, в развитии системы поддержки частного предпринимательства общего назначения (т.е. некоммунального) со стороны властных органов территориальных образований. В разных странах на региональном и местном уровнях стимулируют реализацию приоритетных государственных программ развития предпринимательства, проявление собственной региональной и местной инициативы по поддержке и укреплению промышленных структур; при участии территориальных органов управления и отраслевых ассоциаций частного сектора создаются «инкубаторы» предпринимательства, инновационные центры, инвестиционные фонды, центры переподготовки, стимулируется создание и развитие малых и средних предприятий и т.д., намечаются условия создания «промышленных зон» и стимулируется их создание и др. Реализация таких мероприятий приобрела системный характер еще в 1970-х годах во Франции на основе «плановых контрактов» и др. механизмов и в той или иной форме распространилась во многих странах. На наш взгляд, в Грузии постепенно также должны осуществляться соответствующие мероприятия.
Самые неотложные мероприятия по децентрализации в Грузии. Несмотря на ряд положительных сторон, бюджетно-налоговая система Грузии и правовая регламентация исполняемых на территориальных уровнях функций нуждаются в совершенствовании. В том, что касается децентрализации, это прежде всего проявляется в следующем:
— за региональным (краевым) уровнем ни законодательно, ни на уровне правительственных нормативных документов не закреплены функции и полномочия региональных властей; не существует и собственная финансовая база (бюджет) регионального уровня. Представляется, что в ближайшие годы в этом аспекте произойдут положительные сдвиги, тем более что на правительственном уровне одобрена соответствующая концепция. Причем, на наш взгляд, на региональном уровне нет необходимости создавать институт освобожденных депутатов, достаточно совета (из не освобожденных от основной работы членов), который будет принимать решения в пределах своей компетенции, и немногочисленного исполнительного органа, курирующего финансовые и др. хозяйственные вопросы и участвующего в разработке стратегии экономического и социального развития подведомственного региона;
— в местных (муниципальных) бюджетах низка доля собственных доходов. В отношении этого вопроса также необходима разработка соответствующих мероприятий и принятие решений.
Заключение
Существующая в настоящее время система разработки стратегии экономического и социального развития регионов Грузии и механизм координации этого развития не соответствуют современным требованиям. Это мешает наиболее полно и эффективно задействовать экономический потенциал страны и достичь более высоких темпов экономического роста.
На наш взгляд, необходимо скоординированными усилиями Министерства регионального развития и инфраструктуры и органов регионального управления (после становления современных норм децентрализации и региональных, то есть краевых институтов власти) при участии соответствующих научно-исследовательских организаций разработать актуальную и обоснованную стратегию экономического и социального развития регионов, принимая во внимание необходимость более глубоко встроиться в глобализированную мирохозяйственную
систему и рационально использовать предоставляемые глобализацией возможности на региональном уровне хозяйствования. В стратегии, в частности, должны быть намечены направления развития бизнеса в разрезе регионов, пути диверсификации регионального производства, пути развития региональных центров притяжения и др., а также возможные подходы к стимулированию и поддержке такого развития.
Что касается координации и регулирования экономического и социального развития регионов, необходимо, руководствуясь опытом развитых стран и принимая во внимание специфические особенности Грузии и особенности трансформационного периода, разработать соответствующую систему, предусматривающую целесообразный уровень децентрализации с учетом необходимости содействия развитию и функционированию бизнеса, и внедрять ее осторожно и там, где это возможно, постепенно (в сельском хозяйстве постепенность невозможна из-за его критического состояния).
