CC BY
213
УДК 327.7
Ольга ПОТЕМКИНА
УСИЛЕНИЕ УГРОЗЫ ТЕРРОРИЗМА В ЕВРОПЕ И ОТВЕТ ЕС
Аннотация. Усиление угрозы терроризма в странах ЕС вызвало общественно-политическую дискуссию о необходимости ревизии действующих инструментов и методов антитеррористической политики Евросоюза, выявить их недостатки и утвердить новые и уже давно востребованные инициативы. В статье анализируется комплекс мер, предложенный Комиссией ЕС в ответ на новый всплеск террористической активности в Европе. Особое внимание уделено ключевым законодательным актам: директивам о создании общеевропейской базы данных авиапассажиров и об ограничении на использование огнестрельного оружия, а также ужесточению Шенгенского кодекса. Автор показывает, что реализация этих инициатив была затруднена рядом причин: противодействие Европейского парламента, критика правозащитных организаций и давление общественного мнения, а также разногласия между отдельными государствами. Приоритетом политической повестки дня также стал вопрос о балансе свободы и безопасности в ЕС. На этом акцентируют внимание правозащитные организации и Европейский парламент. Автор делает вывод о стремлении Комиссии ЕС использовать тему террористической активности как "окно возможностей" для усиления наднационального метода в антитеррористической политике.
Ключевые слова: терроризм, обмен информацией, иностранные боевики, Европол, Союз безопасности, база данных пассажиров, ужесточение Шенгенского кодекса, свобода или безопасность.
Террористические акты в европейских городах, осуществленные Аль-Каидой (в Париже в январе 2015 г.), а позднее принадлежащими к ИГ одиночками и группами (в Париже, Брюсселе, Берлине) в 2015-2017 вывели терроризм джихадистов на уровень главной угрозы безопасности в Европе, которой отведено центральное место в политической повестке дня Евросоюза. Глобальная стратегия ЕС по внешней политике и политике безопасности констатирует состояние "общей тревоги относительно усиления вооружённого экстремизма, террористических сетей и иностранных боевиков" TShared Vision..., 2016: 21].
В последние десятилетия статистика показывает устойчивый рост числа террористических актов, совершённых в европейских странах1 [The European Union's
© Потемкина Ольга Юрьевна - доктор политических наук, зав. отделом исследований европейской интеграции Института Европы РАН, профессор факультета мировой политики МГУ. Адрес: 125009, Москва, Моховая ул., 11-3. E-mail: olga_potemkina@mail.ru
Policies, 2017: 39], как, впрочем, и по соседству, да и во всём мире. Всплеск террористической активности в "кольце нестабильности" вокруг Евросоюза, особенно в регионе MENA2, будет иметь и в дальнейшем серьёзные последствия для стран ЕС. На сложившуюся ситуацию оказывают влияние два фактора: огромный приток беженцев, особенно в 2015 г., и рост числа иностранных боевиков, возвращающихся из стран MENA, закаленных в боях и склонных к экстремизму. Последние террористические акты продемонстрировали серьёзные изменения modus operandi террористов и возросший уровень радикализации молодых европейцев. Феномен иностранных боевиков3 становится главной проблемой и предметом озабоченности спецслужб государств-членов. В "горячих точках" насчитывается более пяти тысяч боевиков из стран ЕС, больше всего из Франции (1500 человек), Германии (800), Бельгии (550), Швеции (300), Австрии (300), Нидерландов (250) и Дании (130). Приблизительно 30% из них возвращаются в Европу, и хотя с каждым годом число "путешественников-джихадистов" уменьшается, это обстоятельство не отменяет угрозу их пребывания и активности в странах ЕС [Renard, 2016: 78].
Появление ИГ и война в Сирии, активизация иностранных боевиков стали движущими факторами нападения на редакцию Charlie Hebdo, терактов на стадионе Батаклан в Париже и аэропорте в Брюсселе. Террористические акты, совершенные одиночками в Ницце, Берлине, Мюнхене, Париже в 2016-2017 гг. продемонстрировали новую тенденцию - появление террористов-одиночек, которые совершали теракты, требующие не серьёзной подготовки и вовлечения многочисленных участников, а всего лишь доступности огнестрельного оружия. После Charlie Hebdo в январе 2015 г. лидеры ЕС и государств-членов заявили о необходимости усилить противодействие терроризму. Речь не шла о каких-либо радикальных мерах, как, например, создание европейского аналога ЦРУ, а скорее о более умеренных действиях. Государствам ЕС предстояло преодолеть разногласия по некоторым ключевым законодательным инициативам и договориться об использовании уже имеющихся в их распоряжении инструментов.
Новое антитеррористическое законодательство ЕС традиционно принималось как ответ на теракты в европейских странах, что отмечали неоднократно исследователи антитеррористической политики Евросоюза [Renard, 2016: 75, Потемкина, 2002: 67]. Так, А. Декальчук рассматривает введение европейского ордера на арест после терактов 9/11 под углом фактора "внешних шоков", повлиявших на скорость принятия решений институтами ЕС [Декальчук, 2015]. Евроюст также был создан после нападения на башни-близнецы, а после взрывов бомб в Мадриде и Лондоне в 2005 г. ЕС впервые разработал стратегию противодействия терроризму.
Необходимость усовершенствовать антитеррористические инструменты вновь стала очевидной после расстрела посетителей Еврейского музея в Брюсселе в мае 2014 г., совершенного гражданином Франции Мехди Неммушем. За попыткой
1 Количество атак джихадистов в ЕС выросло с четырёх в 2014 г. до 17 в 2015 г., в 2015 г. было совершено девять таких атак. См. Europol, European Union Terrorism Situation and Trend Report (TE-SAT) 2016, pp. 22 and 41.
2 MENA - акпоним от анг. Middle East & North Africa
Иностранные боевики-террористы (ИБТ) - лица, отправляющиеся в государство, не являющееся страной их проживания или гражданства, для целей совершения, планирования, подготовки или участия в совершении террористических актов или для подготовки террористов или прохождения такой подготовки, в том числе в связи с вооружённым конфликтом. Резолюция Совета Безопасности ООН 2178(2014). 24 сентября 2014.
нападения террористов в поезде Thalis летом 2015 г. также последовало ужесточение мер безопасности в поездах. Совет ЕС пришёл к согласию относительно систематического занесения в Шенгенскую информационную систему данных о джиха-дистах, чего не было сделано после предыдущих нападений, не в последнюю очередь из-за оппозиции Европарламента и государств-членов. Через полгода в ноябре 2015 г. случились теракты в Париже, в результате которых погибли 130 человек.
По следам парижских терактов Совет ЕС принял Заключения о противодействии терроризму, в которых содержался перечень действий для повышения эффективности антитеррористического сотрудничества государств-членов [Conclusions of the Council, 2015]. Перечень лишь повторял те инициативы, которые были ранее предложены Комиссией и проходили длительную процедуру межинституционального согласования. Повторяющиеся в европейских городах террористические акты способствовали ускорению процесса, который мог бы растянуться на более длительное время.
14 сентября 2016 г. в своей речи о положении дел в Евросоюзе председатель Еврокомиссии Ж.-К.Юнкер обнародовал ряд предложений для обеспечения безопасности и противодействия терроризму в Европе, а также объявил об увеличении финансирования Европола и облегчении агентству доступа к базам данных. "Если бы к предложениям Комиссии отнеслись ранее разумно, мы бы сейчас не были там, где мы есть", - посетовал Юнкер.
В русле усиления роли Евросоюза в борьбе с терроризмом к многочисленным структурам, вовлечённым в борьбу с терроризмом, в 2016 г. была добавлена должность нового члена Комиссии, курирующего Союз безопасности, которую занял, несмотря на перспективу брекзита, представитель Великобритании сэр Джулиан Кинг. На него была возложена ответственность за реализацию "Европейской повестки дня по безопасности" - пакета мер, направленных на укрепление внутренней безопасности ЕС, в том числе противодействие терроризму и киберпреступности.
Джулиан Кинг с энтузиазмом взялся за исполнение своих обязанностей, представив осенью 2016 г. доклады о деятельности по укреплению безопасности в ЕС с указанием сфер, где следует усилить действия для того, чтобы сократить возможности террористических групп и отрезать им доступ к ресурсам. Приоритетным направлением в докладах заявлена была дерадикализация европейского общества, как и защита критических инфраструктур. Особое внимание предполагалось уделить мерам по перекрытию доступа к прекурсорам для изготовления в домашних условиях бомб: составлен список новых, вызывающих опасения прекурсоров с тем, чтобы включить их в законодательство и в перечень веществ, подлежащих более тщательному контролю. Кинг пообещал приложить все усилия для обеспечения работы Центра Европола по борьбе с терроризмом в режиме 24/7 для поддержки действий национальных антитеррористических структур.
Призыв к государствам-членам преодолеть "фрагментацию безопасности" содержался и в докладе о результатах выполнения "Европейской повестки дня по безопасности", в котором Комиссия напоминала о важности обмена информацией между национальными спецслужбами, особенно в области борьбы с терроризмом. Член Комиссии Димитрос Аврамопулос, курирующий сферу миграции и внутренней безопасности, впрочем, как и другие политики, периодически заявляет, что террористы, совершившие акты в европейских городах, были известны полиции. В конечном итоге, нежелание делиться информацией между собой, а также и с Евро-полом, серьёзно снижает эффективность противодействия терроризму.
Приоритеты антитеррористической политики ЕС
Таким образом, сформулированные в стратегических документах и докладах Комиссии приоритетные направления антитеррористической политики ЕС включают:
□ поощрение и поддержку обмена информацией между государствами-членами, так как до 2015 г. этому роду деятельности не придавали особого значения;
□ развитие дополнительных инструментов сбора данных, включая биометрические;
□ налаживание оперативной совместимости баз данных, так как раньше имеющиеся в ЕС различные базы данных не были связаны между собой;
□ укрепление внешних границ ЕС;
□ налаживание синергии между программами Европейской повестки дня по безопасности и Европейской повестки дня по миграции, которые выполнялись по отдельности, хотя многие их положения совпадают [Renard, 2017:81]. Усиление угрозы терроризма ускорило процесс принятия решений институтами
ЕС. Параллельно с разработкой антитеррористического законодательства в государствах-членах Комиссия ЕС ещё в декабре 2015 г. представила новую директиву по борьбе с терроризмом в рамках выполнения рекомендаций ООН - усилить противодействие терроризму, в частности, посредством включения положений о феномене "иностранных боевиков". Межинституциональные переговоры продвигались очень медленно в силу объективных причин. Некоторые государства-члены (Швеция, Германия, Словакия) возражали против криминализации поездок граждан ЕС, хотя и признаваемых потенциальными террористами, поскольку это вступало в противоречие с принципами их конституций. Существовали и расхождения в позициях Европарламента и Совета относительно способов обмена информацией между странами ЕС, а также прав жертв террористов.
Наконец, 7 марта 2017 г. Совет одобрил текст директивы, которая заменила рамочное решение, принятое в 2002 году. Новые правила, призванные усилить и расширить действующее законодательство, предусматривают уголовное преследование лиц, которые:
□ отправляются в зоны вооружённых конфликтов для участия в террористических действиях или же возвращаются в Европу для присоединения к террористической группировке для подготовки терактов;
□ организуют подобные поездки, осуществляют логистическую поддержку -покупку билетов, аренду жилья;
□ проходят подготовку для совершения терактов, осуществляют такую подготовку, производят взрывные устройства, используют огнестрельное оружие и опасные вещества;
□ предоставляют и собирают средства для поддержки террористических групп.
Директива также усиливает действующее законодательство по защите прав жертв терактов, включает перечень мер для удовлетворения потребностей пострадавших, например, право получения медицинской и психологической помощи, юридических и практических консультаций для получения материальной компенсации.
Ещё более длительный процесс согласований прошла директива о передаче данных пассажиров авиарейсов (PNR), которая позволит проследить передвижение джихадистов, возвращающихся в Европу. Законопроект ожидал своей очереди пять лет из-за оппозиции Европарламента, нашедшего гарантии защиты персональной информации граждан ЕС в первом варианте директивы недостаточно серьёзными.
Директива была утверждена лишь 14 апреля 2016 г., когда пленарная сессия Евро-парламента завершила "Европейскую сагу о РЫК". Она предназначена для регулирования передачи персональных данных пассажиров международных авиарейсов, а также обработки этих данных компетентными службами. Директива устанавливает правило, согласно которому данные пассажиров могут быть затребованы лишь для предотвращения, обнаружения, расследования террористических актов и тяжких преступлений. Авиаперевозчики будут обязаны снабжать информацией власти о зарубежных рейсах, но также и об отдельных внутриевропейских перелётах.
Государства-члены получили два года на инкорпорацию положений директивы в свои национальные законодательства, однако уже 16 стран имеют на вооружении свои системы. Так, Бельгия и Франция опередили события, приступив к разработке национальных РЫЯ с намерениями распространить их на морские путешествия, а в случае Бельгии - и на поездки на высокоскоростных поездах. В свою очередь, Комиссия неоднократно напоминала и о том, что следит за имплементацией государствами-членами директивы для того, чтобы уложиться в отпущенные сроки - к маю 2018 г. Так как все страны ЕС испытывают определённые трудности с инкорпорацией положений директивы в национальные законодательства, Комиссия окажет помощь им, в том числе финансовую: будет выделено 70 млн евро для имплемен-тации директивы, а кроме того, 3,8 млн на поддержку обмена информацией по РЫЯ между государствами-членами.
О необходимости усилить контроль на внешних границах и начать систематические проверки всех пассажиров в европейских аэропортах первым призвал министр внутренних дел Франции Б. Казнев, а в середине декабря 2015 г. Комиссия предложила поправки к Шенгенскому кодексу о границах, позволяющие установить систематический и обязательный контроль за гражданами ЕС, пересекающими границу, посредством поиска информации о них в европейских (Шенгенская информационная система) и международных (система Интерпола) полицейских базах данных. До этого подобным образом осуществлялся контроль лишь за гражданами стран, не входящих в ЕС. Предложение Комиссии, однако, содержали несколько оговорок, позволяющих смягчить контроль в случае, например, если систематические проверки приведут к слишком долгому ожиданию пересечения границы, кроме того, специфические критерии отслеживания потенциальных джихадистов могут быть применены лишь на морских и сухопутных границах, но не в аэропортах, во всяком случае на период полугода, пока поправки вступят в силу, для того чтобы осуществить необходимую адаптацию инфраструктуры. Переговоры продолжались в течение года, пока Европарламент и Совет не достигли политического согласия по очередной реформе Шенгенского кодекса. По условиям межинституционального компромисса все иностранцы и граждане ЕС будут проходить проверку по базам данных, так же, как и в случаях идентификации украденных автомобилей или утерянных документов. Такие проверки будут обязательными, но, по инициативе Европарламента, правила сделают более гибкими в аэропортах, чтобы не создавать очередей: государствам-членам предоставляется от 6 до 18 месяцев для адаптации инфраструктуры аэропортов к новым правилам. Проверки на сухопутных границах начались в апреле 2017 г. перед Пасхой и вызвали заторы, во всяком случае, на отдельных участках, в частности, на границе Словении.
В центре внимания находится также и проблема оборота огнестрельного оружия и фальшивых документов. По данным Европола, по странам ЕС циркулирует большое количество оружия, поступающее, главным образом, из стран Западных Балкан, Ливии и Украины. Ахмед Кулибали, совершивший нападение на магазин кошерных продуктов в Париже, стрелял из автоматов 8А уе.58У, произведённых в
Чехии в 1960 г., впоследствии списанных, легально приобретённых в Словакии и восстановленных для стрельбы боевыми патронами. Предложенные Комиссией после теракта в Париже 13 ноября 2015 г. поправки к директиве об огнестрельном оружии стали предметом долгих и ожесточенных дискуссий. Против директивы выступило оружейное лобби по всей Европе, при поддержке политиков крайне правого толка, центристов и правоцентристов. Перед лицом жёсткой оппозиции организаций охотников и спортивной стрельбы Комиссия ЕС вынуждена была пойти на компромисс относительно наиболее важных положений проекта директивы. В результате в конце декабря 2016 г. поправки были приняты квалифицированным большинством в Совете. Против проголосовали две страны с прямо противоположных позиций - Чешская Республика, которая отвергла любое ужесточение правил владения и применения оружия, и Люксембург, настаивавший на более строгом законодательстве и жёстких ограничениях.
Изначально Комиссия предложила ввести полный запрет на владение гражданскими лицами наиболее опасными видами полуавтоматического военного оружия, например, винтовкой AR-15 и автоматом Калашникова (АК). Однако этого сделать не удалось, хотя под запрет попало оружие с магазином, вмещающим более 20 патронов, но исключение пришлось сделать для спортсменов-стрелков и охотников в некоторых странах. Эти незначительные уступки, тем не менее, не остановили оружейное лобби, выразившее недовольство запретом почти 50 видов стрелкового оружия. После того как в декабре 2016 г. в Берлине террорист врезался в толпу на грузовике, противники ограничений неоднократно вопрошали Комиссию, не собирается ли она запретить грузовики. Популярный в социальных сетях хэштег #EU-gunkban (#ЕСзапрет оружия), придуманный как протест против ужесточения контроля за использованием огнестрельного оружия, был заменен на #EUtruckban (#ЕСзапрет грузовиков).
Оружейное лобби даже предупредило Комиссию о том, что новое законодательство способно спровоцировать намерение повторить брекзит, намекая, по-видимому, на сильную негативную реакцию со стороны Чехии. "Сопротивление, с которым мы столкнулись при обсуждении поправок, беспрецедентно, заявил Паскаль Дюран, член Европарламента от фракции "зелёных", участвующий в переговорах в составе профильного комитета Европарламента. - Пожалуй, таких же масштабов противостояние достигало лишь при обсуждении израильско-палестинского конфликта".
Наднациональный или межправительственный подход к противодействию терроризма?
Главную роль в противодействии терроризму продолжает играть межправительственное сотрудничество государств-членов ЕС. Особо активна в межправительственном сотрудничестве группа стран, наиболее пострадавших от терроризма - G11, которая была создана в Бельгии в 2013 г. и с тех пор встречается на неформальной основе каждый раз перед заседанием Совета ЕС в составе министров внутренних дел и юстиции и готовит проект заключений по терроризму. Государства-члены приняли новые законы на основе резолюции Совета безопасности ООН 21788(2014). В феврале 2016 г. Бельгия и Франция на своей встрече, посвящённой противодействию терроризму, договорились о некоторых дополнительных мерах, например, об отправке французского магистрата по связям в Брюссель. Франция и Германия также организовывали встречи, результатом которых стала "совместная инициатива по внутренней безопасности" 23 августа 2016 г. [Initiative franco-allemande, 2016]. В то время как некоторые страны ЕС в 2014-2015 гг. уже осуще-
ствили ряд мер по ограничению поездок иностранных боевиков, борьба против финансирования терроризма стала приоритетом в 2016 г., особенно во Франции, Бельгии и Германии. Франция и Германия активно продвигали данную тему на европейский уровень.
Повторяющиеся многочисленные террористические акты в Европе вновь подняли дискуссионные вопросы о пределах возможности национальных государств разрабатывать сепаратно антитеррористическую политику и соответственно об объёме полномочий институтов ЕС и роли, которую способен Евросоюз играть в повышении эффективности ответа на террористические угрозы. Комиссия традиционно использует каждый новый террористический акт как "окно возможностей" для усиления наднационального подхода в противодействии террористической угрозе.
После террористических актов в Париже 13 ноября 2015 г. премьер-министр Бельгии Шарль Мишель вновь выдвинул свою давнюю идею о создании Европейской внутренней разведывательной службы, но она была отвергнута. Однако через некоторое время, в апреле 2016 г., Европарламент вынес на обсуждение радикальную меру - создание наднационального Европейского агентства безопасности. Депутаты высказали мнение, что рост угроз безопасности требует соответственно и усиления сотрудничества государств-членов. В этой связи они выразили сомнения в эффективности деятельности Европола в его нынешнем виде, когда ему приходится довольствоваться лишь той информацией, которую государства-члены предоставляют добровольно. Объединение же 28 национальных баз данных в одну горизонтальную систему при обязательном, а не добровольном обмене данными стало бы решением проблемы эффективности противодействия терроризму. Единая информационная система разведданных могла бы быть введена вместо разрозненных и не связанных между собой национальных систем.
Пока же с января 2016 г. в структуре Европола действует Европейский антитеррористический центр (ECTC) для сбора разведданных и объединения ресурсов государств-членов, чему способствовало удачное участие Европола в расследовании террористических атак в Париже и Брюсселе посредством работы оперативной группы Fraternité для изучения международной джихадистской сети. Государства-члены оценили вклад группы и поддержали расширение полномочий Европола, но национальные спецслужбы все равно до сих пор не обязаны предоставлять свои данные Европолу, они могут делать это лишь добровольно.
Больше шансов на реализацию изначально имело предложение Комиссии о создании Европейского пограничного агентства границ в целях противодействия нелегальной миграции и терроризму. Новую структуру предполагалось сформировать на основе действующего Агентство Европейского союза по безопасности внешних границ (Frontex) и национальных пограничных служб, которые по-прежнему будут нести ответственность за охрану своего участка границы. По первоначальному замыслу Комиссии Агентство получило бы полномочия вмешиваться в компетенции национальных государств по охране границы, даже вопреки воле государства, не справляющегося с соответствующими своими обязанностями в том случае, когда все другие средства испробованы. Эти предложения предсказуемо встретили возражения ряда стран, прежде всего Польши и Венгрии, расценивших возможность такого вмешательства как удар по национальному суверенитету. Совет же поддержал концепцию вмешательства агентства в охрану определённых участков внешних границ ЕС в случаях, когда очевидна неспособность государства-члена справиться с трудной ситуацией самостоятельно. В результате в финальном тексте регламента о новом Европейском пограничном агентстве был зафиксирован компромисс: любое такое вмешательство потребует предварительного решения Совета, а не Комиссии. Государству
ЕС, на границах которого сложилась чрезвычайная ситуация, будет предложено сотрудничать, в случае же отказа, регламент позволяет одному или нескольким государствам-членам ввести "карантин" - пограничный контроль на период до полугода с правом продления его до двух лет, как и в Шенгенском кодексе.
6 октября 2016 г. на одном из пропускных пунктов на границе Болгарии и Турции состоялась официальная церемония учреждения агентства, функцией которого становится координация охраны внешней границы ЕС при помощи 1500 специалистов, которые могут быть развернуты в определённом месте за несколько дней, 130 пограничников были сразу же направлены на болгаро-турецкую границу. Новые полномочия позволят Агентству усилить проверки вдоль всей внешней границы ЕС с тем, чтобы выявить прорехи в её охране. Будет также оказана поддержка соседним странам, которые запросят помощь. В декабре 2016 г. агентство заработало в полную силу, получив необходимый персонал и оборудование. К 2020 г. Бюджет на его содержание достигнет 322 млн евро в год [Bulletin Quotidienne, 2016: 11640].
ЕС также начал диалог с крупными интернет-компаниями, особенно с социальными сетями, для отслеживания призывов к радикализации и терроризму. В конце 2016 г. Комиссия представила первые результаты применения Кодекса поведения, который предусматривает обязательства интернет-компаний (Facebook, Google, Twitter, Microsoft) бороться с контентом, пропагандирующим радикальные взгляды и ненависть. В соответствии с кодексом, интернет-провайдер должен заявить об обнаружении соответствующего контента в течение суток. Однако опубликованные данные свидетельствуют о том, что компании следуют данному правилу лишь в 40% случаев. В эксперименте участвовали 12 НПО, они пришли к выводу, что большинство уведомлений затрагивает Facebook (270 случаев), Twitter (163) и Youtube (123) и направлены против исламофобии и антисемитизма. После уведомлений соответствующий контент был удален с Facebook в 28% случаев, с Twitter - в 19,1% и с Youtube - в 48,5% [Bulletin Quotidienne, 2016: 11640].
В феврале 2016 г. Комиссия приняла план действий против финансирования терроризма, главным пунктом которого названы поправки к действующей Директиве против отмывания денег, добытых незаконным путём. В русле борьбы с финансовыми преступлениями продолжается дискуссия об учреждении должности Европейского прокурора с полномочиями расследовать и доводить до суда махинации с бюджетом ЕС и другие финансовые преступления, затрагивающие интересы Евросоюза.
Комиссия выступила с данным предложением ещё в 2013 г., для того чтобы облегчить и ускорить расследование запутанных трансграничных коррупционных дел с использованием фондов ЕС. Европейская прокуратура представляет собой правовую структуру с прямыми правоприменительными полномочиями, которая будет осуществлять расследования и судебное преследование, а также привлекать к суду по обвинению в преступлениях против финансовых интересов Евросоюза (ст. 86 ДФЕС). В этом качестве она будет исполнять функции прокурора в соответствующих судебных инстанциях национальных государств. Кроме того, Европейская прокуратура по единогласному решению Совета сможет распространить свои полномочия на "тяжкие трансграничные преступления", что подразумевает её важную роль в противодействии терроризму. Однако инициатива встретила жёсткое сопротивление ряда стран. О своём несогласии отправить в новую структуру национальных прокуроров сразу заявили десять государств-членов, они всячески тормозили переговоры из опасений, что офис Европейского прокурора превратится в централизованное агентство и подомнёт под себя национальные системы правосудия [Giuffrida, 2017:38]. В то же время остальные страны ЕС выразили готовность
участвовать в работе прокуратуры. Тогда Комиссия и государства, активно поддерживавшие инициативу, прежде всего Франция и Германия, согласились на её усечённую версию. На саммите в марте 2017 г. главы государств и правительств 28 стран выразили поддержку Комиссии, а уже в апреле 2017 г. о своём намерении учредить Европейскую прокуратуру посредством принципа продвинутого сотрудничества заявили 16 стран ЕС - Бельгия, Болгария, Германия, Греция, Кипр, Испания, Литва, Люксембург, Португалия, Румыния, Словения, Словакия, Чешская Республика, Финляндия, Франция и Хорватия. Остальные страны могут принять соответствующее законодательство позднее, присоединившись к группе стран, идущих в авангарде интеграции.
Кроме практической пользы, учреждение Европейской прокуратуры имеет большое символическое значение в разгар общественно-политической дискуссии о сценариях европейской интеграции после брекзита. Применение принципа "продвинутого сотрудничества" в третий раз за всю историю Европейского Союза становится как нельзя актуальным, так как представляет собой практический пример "многоскоростной интеграции", идеи, быстро набирающей популярность в политической повестке дня и общественном сознании граждан ЕС.
Свобода или безопасность?
Оживлённая дискуссия в Европейском Союзе ведётся вокруг равновесия между свободой, правами человека и безопасностью. "Сага с PNR1" продемонстрировала, что даже в условиях повторяющихся террористических актов в европейских странах Европарламент и правозащитные организации при поддержке общественного мнения не готовы поступиться своими правами и свободами во имя безопасности.
Самой противоречивой представляется проблема связи терроризма и миграции. Лидеры государств-членов и Евросоюза прилагают огромные усилия для доказательств отсутствия прямой зависимости этих явлений. Так, известность приобрело заявление Ж.-К. Юнкера о том, что "циники, которые используют парижскую трагедию, должны понимать, что беженцы спасаются как раз от тех, кто совершает теракты".
В то же время эксперты и правозащитники критикуют будущую систему контролирования передвижений граждан ЕС через границы Союза, заявляя, что такие проверки нарушают ст. 5 Европейской конвенции о правах человека и по существу ведут к криминализации мобильности граждан [Paulussen, 2016: 25-26]. Даже после того как была принята Директива о PNR, продолжаются возражения против её применения, которое ограничит право граждан ЕС на свободу передвижений и путешествий, в то время как нет доказательств эффективности и полезности применения директивы.
Особенно жёсткую критику вызывает новая редакция антитеррористической директивы на том основании, что она содержит расширенное толкование уголовно преследуемых действий в поддержку терроризма. По мнению правозащитных организаций, недостаточно ясное определение понятий "прохождение тренировок" или "поездки с террористическими целями" могли привести к серьёзным последствиям для граждан ЕС. Несколько ассоциаций выступили в принципе против принятия директивы, полагая, что она нарушает основные свободы граждан. Amnesty International, ENAR (Европейская сеть против расизма) и Европейская ассоциация по цифровым правам граждан заявили, что директива потенциально может быть использована для криминализации демонстраций или оппозиционных политиче-
1 PNR - система контроля за бронированием проездных документов - Ред.
ских высказываний. НПО также опасаются, что таким образом могут пострадать определённые этнические или религиозные группы. Так, Amnesty International, Международная комиссия юристов и ряд других организаций пытались добиться чётких гарантий защиты прав человека в директиве и требовали широкой общественной дискуссии и консультаций с правозащитными организациями о том, будет ли соблюден принцип пропорциональности при её применении. Подобные опасения нашли понимание у членов профильного комитета Европарламента, который внес соответствующие поправки в текст директивы, укрепляющие гарантии защиты прав граждан.
Много нареканий вызывают и попытки ограничить свободу использования соцсетей и Интернета в качестве превентивной меры противодействия радикализации и экстремизму. Высказываются опасения о злоупотреблении контролем, которое может привести к дискриминации, запрещению всякой религиозной деятельности, которая может быть признана потенциальным инструментом радикализации.
В целом под сомнение ставится сам традиционный принцип "баланс свободы и прав человека, с одной стороны, и безопасности - с другой". Правозащитники напоминают, что защита прав человека - это неотъемлемая часть безопасности. В условиях потенциальной возможности повторения террористических актов они видят очевидный риск непропорциональных ответов государств-членов и институтов ЕС на вызовы терроризма.
* * *
Государства-члены и их сотрудничество на межправительственном уровне остаются ключевыми факторами в противодействии терроризму. Однако беспрецедентный уровень террористической угрозы и осознание необходимости действовать быстро позволили совершить ряд прорывных действий в правовой и административной сфере в Европейском Союзе. В то же время традиционное стремление Комиссии и Европарламента использовать кризисные моменты в жизни Европейского Союза для углубления интеграции в политической сфере, а именно, в усилении наднационального компонента антитеррористической политики неизменно встречает сопротивление государств-членов, чьи опасения ущерба национальному суверенитету усиливаются в период кризисов. Это обстоятельство препятствует эффективности сотрудничества государств-членов в данной сфере, но вряд ли будет преодолено в обозримом будущем.
Усиление угрозы терроризма приводит к нарушению равновесия между свободой и безопасностью в сторону обеспечения безопасности. Однако общественное мнение в европейских странах не готово поступиться правами и свободами даже в нынешних условиях. Многие законодательные и практические инициативы Комиссии и Совета в данном направлении вызывают резкую критику Европарламента, экспертов и правозащитников. Необходимость проверки новых инструментов на предмет их соответствия фундаментальным принципам охраны свобод и прав граждан ограничивает способность Евросоюза быстро реагировать на повышение угрозы безопасности.
Институты ЕС традиционно действуют реактивно относительно новых терактов, активизируя действия под давлением повторяющихся трагедий. Превентивные же действия ЕС могли бы включать в том числе укрепление партнёрства не только со средиземноморскими странами - Турцией, Марокко, Тунисом, но и с Россией как одним из ключевых государств, имеющим опыт в сфере противодействия терроризму.
Список литературы
Безопасность Европы (2011). Под вед. В.В. Журкина. М.: Весь мир.
Войников В.В. (2013). Правовое регулирование европейского пространства свободы, безопасности и правосудия. Калининград: БФУ им. Иммануила Канта.
Декальчук А. А. (2015). Реформы в условиях внешнего шока: принятие европейского ордера на арест как ответ на трагедию 11 сентября 2001 года. Полития. Журнал политической философии и социологии политики. Т. 76. №1.
Европейский Союз: факты и комментарии (2016). Выпуск 86, октябрь-декабрь 1016.
Потемкина О.Ю. (2002). Европейское пространство свободы, безопасности и правопорядка: границы, содержание, механизмы. М.: АЕВИС.
References
Bezopasnost' Evropy (2011). Pod red. V.V. Zhurkina. M.: Ves' mir.
Vojnikov V.V. (2013). Pravovoe regulirovanie Evropejskogo prostranstva svobody, bezopasnosti i pra-vosudija. Kaliningrad: BFU im. Immanuila Kanta.
Dekal'chuk A. A. (2015). Reformy v uslovijah vneshnego shoka: prinjatie Evropejskogo ordera na arest kak otvet na tragediju 11 sentjabrja 2001 goda. Politija. Zhurnal politicheskoj filosofii i sociologii politiki. T. 76. №1.
Evropejskij Sojuz: fakty i kommentarii (2016). Vypusk 86, oktjabr'-dekabr' 1016.
Potemkina O.Ju. (2002). Evropejskoe prostranstvo svobody, bezopasnosti i pravoporjadka: granicy, soderzhanie, mehanizmy. M.: AEVlS.
Bulletin Quotidienne № 11640, 7.10.16
Conclusions of the Council of the EU and of the Member States meeting within the Council on Counter-terrorism, Press Release, 848/15, 20.11.2015
Foreign Fighters under International Law and Beyond (2016). Editors: de Guttry, Andrea, Capone, Francesca, Paulussen, Christophe (Eds.) T.M.C. Asser Instituut, the Hague.
Giuffrida F. (2017) The European Public Prosecutor's Office: King without kingdom? Brussels: CEPS Research Report, No 2017/03.
Initiative franco-allemande sur les enjeux clés de la coopération européenne dans le domaine de la sécurité intérieure', Ministère de l'Intérieur et Bundesministerium des Innern, 23 August 2016. URL: http://www.france-allemagne.fr/spip.php?article9348
Paulussen C. (2016). Repressing the Foreign Fighters Phenomenon and Terrorism in Western Europe: Towards an Effective Response Based on Human Rights. The International Centre for Counter-Terrorism. The Hague 7, no. 10
Renard T. (2017) Terrorism and Counterterrorism in Continental Europe. Counterterrorism Yearbook 2017. ASPI, 2017, P.75-87.
Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy. June 2016.
The European Union's Policies on Counterterrorism. Relevance, Coherence and Effectiveness (2017). Brussels: European Parliament LIBE Committee
Terrorism Threat in Europe: the European Union's Response
Author. Potemkina O., Doctor of Political Science, Head of the Department of European Integration Studies, Institute of Europe, Russian Academy of Sciences; Professor at the School of World Politics, Lo-monosov Moscow State University. Address: 11-3, Mokhovaya str., Moscow, 125009. E-mail: ol-ga_potemkina@mail.ru.
Abstract. The upsurge in terrorist activity in Europe reignited the debates on revision of the existing methods and instruments of the EU counterterrorism policies. The article examines the package of new measures proposed by the EU Commission. These initiatives are long-debated issues, which implementation has been delayed under the pressure of the public opinion as well as due to the opposition of the European Parliament and interstates contradictions. Special attention is paid to the legal and administrative measures: the new counter-terrorism directive, the EU Passenger Name Record (PNR), the enforcement of the Schengen borders code, the firearms directive. The author comes to the conclusion that, regardless of the terror attacks aftershock, implementation of these projects remains problematic. While the EU executive powers, faced with the 'security-liberty' dichotomy, prioritize 'security', the Parliament and the European public opinion remain reluctant to further restriction of the EU citizens' rights and freedoms.
Key words: terrorism, information exchange, foreign fighters, Europol, Security Union, Passengers Name record (PNR), strengthening Schengen code, freedom or security.
