Уроки переходного периода в Польше Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Марек Белка

Советник Президента Польши

Уроки переходного периода в Польше

За десять лет переходного периода (скорее следует сказать первые десять лет переходного периода) от социалистического централизованного планирования к рыночной экономике в Польше, был накоплен достаточно богатый опыт, чтобы мы могли сделать попытку синтеза и вывести некоторые умозаключения о нашем собственном будущем и о будущем остальных стран региона, идущих по пути реформ.

Довольно часто ссылаются на опыт Польши, особенно в последнее время, как на пример удачно проведенных реформ. Высокие темпы экономического роста и общая последовательность экономической политики завоевали для нас репутацию одной из стран, занимающих лидирующие позиции в переходных процессах. Как статистические данные, так и политические факты, такие как принятие Польши в Организацию по Экономическому Сотрудничеству и Развитию в 1996 году, членство в НАТО с 1999 года и начало переговоров о вступлении в Европейский Союз, подтверждают эти положительные оценки. И наиболее важным представляется то, что политические и экономические изменения последних лет получили широкую поддержку польского общества, что показывают практически все опросы общественного мнения, касающиеся отношения общества к рыночной экономике, демократии и интеграции Польши в Западные институты. Несмотря на усложнившуюся экономическую и социальную ситуацию 1999 года,

378

преобразования в Польше имеют неоспоримый успех. Это общие предпосылки моих последующих рассуждений

10 лет переходного периода -факты и цифры.

Отправная точка реформ

Отправная точка для реформ во многих отношениях была весьма неблагоприятной. Польская экономика страдала типичными недостатками централизованного планирования - крайне деформированную структуру, включая искажение цен, все более распространявшиеся дефициты, применявшееся в массовых масштабах неэффективное распределение ресурсов и неспособность государственных предприятий к нововведениям. И сверх всего этого, в противоположность большинству своих соседей по региону, Польша унаследовала от периода социализма огромный внешний долг и высокую инфляцию, приблизившуюся в конце1989 года к уровню гиперинфляции. Резюмируя, можно сказать, что Польша вошла в процесс переходного периода не только как страна, находящаяся в застое, но и как дестабилизированная страна. В результате неудачных реформ при предыдущей системе, восходящих к середине пятидесятых годов, и повторявшихся с удивительным постоянством каждые десять лет или около того, экономическая политика правительства потеряла всякое доверие, деморализуя как управляющих государственными предприятиями, так и их работников. Задача, ставшая перед экономической реформой, казалась непреодолимо сложной.

Жалкое положение экономики с одной стороны, и с другой стороны всеобщий энтузиазм по поводу падения коммунистического режима создали уникальную возможность для радикальных перемен. Люди были готовы пойти на жертвы и принять все, что ни предложит правительство в котором

379

доминировала партия «Солидарность». Политическая оппозиция практически отсутствовала, ветви лоббистов временно молчали, профессиональные союзы потеряли свою обычную социальную роль, внешнее окружение было недвусмысленно благоприятно. Отвага, решимость и мечты, в сочетании с минимальным начальным знанием о том, что в реальности никем никогда ранее не было опробовано, это все, что могла предложить команда реформаторов, которую вел за собой вице-премьер Лешек Балцерович.

И, тем не менее, единственная благоприятная возможность не была упущена, как это случилось в ряде других стран, и как это могло случиться в Польше.

Пакет стабилизационных программ января 1990 года

Перед Новой Экономической Политикой стояла двойная задача стабилизировать экономику и начать построение институтов рыночного общества. Пакет стабилизационных программ января 1990 года обычно ассоциируется с тем, что позже было названо «шоковой терапией» или польским «большим взрывом».

Пакет программ состоял из (а) либерализационных мер, которые по сути дела заложили основы для рыночной экономики и (б) типичных стабилизационных шагов, имеющих целью привести экономику в равновесие.

Практически все цены были незамедлительно отпущены, нормированное распределение товаров и установление обменных курсов валют были сведены к минимуму, была введена внутренняя конвертируемость злотого. Вместе с тем, было покончено с индивидуальными налоговыми льготами (одной из наиболее порочных характеристик поздней социалистической экономики) и большинством субсидий, уменьшены расходы

380

бюджета, решительно ужесточена монетарная политика. Ограничительный налог на избыточный рост заработной платы был создан для того, чтобы служить как резервная мера для усиления фискальной строгости... и чтобы защитить предприятия, подвергающиеся нападкам со стороны работников этих предприятий с требованиями повышения заработной платы.

Открытая 50-процентная девальвация злотого и иностранная финансовая помощь, предоставленная польскому правительству, были предназначены для поддержки хрупкой конвертируемости национальной валюты. Обменный курс был зафиксирован, а заодно было обещано, что он останется неизменным в течение полугода, чтобы вернуть доверие к национальной валюте и к экономической политике в целом.

Основной задачей этих жестких мер было уменьшение масштабов макроэкономической нестабильности, отражавшейся в инфляции и дефиците государственного бюджета. Первые два года, 1990—1991, были ознаменованы падением производства и национального дохода, высокой «коррекцион-ной» инфляцией, вызванной к жизни либерализацией цен. Уровень реальной заработной платы (измеряемый по статистическим данным) упал более чем на 20 процентов, появилась безработица — явление, не известное при экономике централизованного планирования-, она быстро достигла 10% всей рабочей силы. Я. Корнаи назвал это явление трансформационным спадом.

Это были страшно тяжелые годы, поскольку реальность оказалась на много мрачнее, чем официальные довольно оптимистические сценарии. Гораздо позже мы осознали, что польский спад был наиболее мягким, по сравнению с другими странами переходного периода, и в большой степени был статистической иллюзией (избавление от излишнего производства, чрезмерных материальных запасов и перерасхода энер-

381

гии, транспортных затрат и т.п.). Однако высокий уровень безработицы оказался вполне реальным. Оказалось также, что сдерживать высокий уровень инфляции намного сложнее, чем мы ожидали.

Самое главное, что эта первая стадия перехода принесла исключительно позитивные результаты в трех направлениях. Во-первых, были устранены основные перекосы в ценообразовании, тем самым, рынок получил возможность посылать правильные сигналы компаниям и домашним хозяйствам. Три наиболее важные вида цен были приведены к реалистическому уровню -процентные ставки, валютный курс и цены на энергию. Все остальные цены выровнялись соответственно. Разумные соотношения цен позволяли принимать разумные решения о распределении ресурсов. Во-вторых, была введена и поддерживалась конвертируемость злотого. Был начат длительный процесс возвращения доверия к национальной валюте, доминирующая позиция доллара США была поколеблена. На самом деле, это было реальным открытием польской экономики, — фактор, стимулировавший беспрецедентный рост создававшихся частных предприятий. В-третьих, радикальное сокращение объемов субсидирования, в сочетании с начинавшейся приватизацией, абсолютно изменило философию ведения бизнеса. Несмотря на то, что большинство крупных и средних предприятий на тот момент были в руках государства, их руководители начали осознавать, что не приспособившись к рынку,. они не сумеют выжить.

Подводя итоги, можно сказать, что крупнейшим достижением первой фазы переходного периода заключалась в том, что экономика стала управляемой, и население начало реагировать предсказуемо на известные инструменты экономической политики.

382

Реакция предприятий

Успех реформ «шоковой терапии» во многом зависел от реакции крупных государственных предприятий, от того, насколько быстро и насколько глубоко они смогут приспособиться к новой ситуации. Многие наблюдатели выражали беспокойство, что без немедленной приватизации эти предприятия быстро начнут разваливаться, имущество будет в широких масштабах промотано и руководители предпочтут «вести дело как всегда», что впоследствии, уже в ближайшее время, неизбежно приведет их к полному краху. В лучшем случае предприятия, находящиеся в государственной собственности, будут вовлечены в бартерную торговлю расширяя неофициальное взаимное кредитование, чтобы временно преодолеть нехватку ликвидности, усиливая опасность крупного всеобщего промышленного кризиса или вынуждая правительство экстренно принимать чрезвычайные спасательные меры. В результате вся стабилизационная программа была бы расстроена.

В микроэкономическом разрезе ранний этап переходного периода оказался, однако, совершенно отличным от ожидаемого. В январе 1990 года «большой взрыв» был, действительно, большим потрясением для существующих компаний. Причем как со стороны спроса, так и со стороны предложения. Особенно крупные потери понесли традиционные экспортеры в СССР и на рынки СЭВ, поскольку так называемая протокольная торговля развалилась полностью.

В целом же, производственный сектор перенес 1990 год вполне благополучно.. Намного удивительнее то, что компании зарегистрировали рекордные прибыли, благодаря завышенной в результате инфляции стоимости их депозитов иностранной валюты и искусственно низкой (сложившейся исторически) стоимости запасов прежних лет. Это нашло от-

383

ражение в неожиданно благоприятных налоговых доходах. Эта прибыль на бумаге не могла просуществовать долго, но ситуация грозила обернуться опасной стороной, поскольку могла посеять среди руководителей компаний сомнения в серьезности намерения правительства проводить реформы. Необходимо помнить, что доверие к экономической политике, особенно к попыткам проведения любых реформ, тогда еще надо было завоевать.

Немедленной реакцией большинства компаний было сократить производство и поднять цены. Те, кто был в состоянии, старались выплатить просроченные банковские кредиты, потому что процентные ставки в мгновение ока выросли до запретительного уровня.. Финансовое положение большинства предприятий к концу 1990 года ухудшилось, и дальнейшие административные повышения цен в январе 1991 года вместе с окончательным развалом рынков Совета Экономической Взаимопомощи нанесли окончательный удар. Промышленный сектор впал в глубокий кризис, причем наиболее всего пострадали производители потребительских товаров, традиционные поставщики советского рынка и компании с большим грузом кредитной задолженности по предыдущей эпохе.

Государственные предприятия если не сразу, то достаточно скоро стали подстраиваться под новую ситуацию. Практически все аспекты их функционирования подверглись изменениям. Внутренняя организация была модифицирована - были созданы и усилены отделы маркетинга и продаж, излишние запасы были постепенно ликвидированы, неиспользуемая техника продана новым частным компаниям, свободные помещения сданы в аренду, социальные фонды закрыты или отделены от основной деятельноти, излишняя рабочая сила — уволена. Перед предприятиями стояла задача построить заново каналы сбыта внутри страны, поскольку государственная сеть оптовой

384

торговли обанкротилась первой по причине высоких процентных ставок.

Одной из самых серьезных проблем, с которой пришлось столкнуться, оказалось аккумулирование кредиторской и дебиторской задолженностей, потенциально ведущих к массивным перебоям выплат и бартерной экономике. Справедливо полагают, что последовательная макроэкономическая политика вынудила предприятия держать эту проблему под контролем и предотвратить ее раздувание до неуправляемых пропорций. Мне кажется, это одно из наиболее убедительных свидетельств того, что в тот период в польских государственных компаниях стали происходить значительные процессы реструктуризации. Другим доказательством стала успешная переориентация экспорта товаров с направления в страны СЭВ сторону стран Европейского Союза. В общем и целом, предприятия государственной собственности проделали огромную работу, чтобы из производителей и ненасытных потребителей ресурсов (как при социализме) стать продавцами и научиться управлять своим имуществом.

Итак, реструктуризация приняла широкий масштаб, затрагивая все уровни существующих компаний и подавляющее их большинство. Однако, она была довольно поверхностна, не повлекла необходимого глубокого технологического обновления и, по определению, изменения собственников. Без приватизации, государственные компании оставались фактически неспособными к привлечению достаточного внешнего финансирования и к необходимой гибкости. Реструктуризация носила по большей части «защитный» характер в противовес «стратегическому» характеру (если использовать введенные В. Карлином термины) Это не позволяло им рассчитывать на успех в долгосрочной перспективе.

385

Может возникнуть законный вопрос, почему же вообще все это началось при отсутствии массовой приватизации. Похоже, что два фактора оказались решающими: последовательная и завоевывающая все большее доверие макроэкономическая политика с одной стороны и обещание приватизации государственных предприятий — с другой. Первое уменьшило надежду на автоматическое спасение от банкротства даже больших государственных компаний, что было продемонстрировано многочисленными примерами почти полного банкротства в текстильной отрасли. Без попыток приспособиться к новым условиям шансы на выживание стали весьма ограниченными. Второе заставило действующих управляющих предприятиями задуматься о своей репутации и ее роле в их дальнейшей профессиональной карьере. Таким образом, был запущен мощный механизм реструктуризации промышленности..

Банки в переходный период

Важным моментом в микроэкономическом аспекте трансформации была эволюция поведения банков. Вызывало озабоченность то, что государственные банки - подобно тому, что говорилось о государственных предприятиях - станут беззаботно раздавать кредиты вымирающим компаниям, то ли от недостатка опыта, то ли даже вследствие определенного сговора номенклатурных управляющих, все еще доминировавших как в банках, так и нефинансовых предприятиях в начале переходного периода. Как бы ни экзотично звучали такие обвинения в наше время, из-за этого, по-видимому, у первых реформаторов возникали серьезные проблемы. Для усиления контроля над кредитованием, были введены лимиты кредитования для индивидуальных банков, и Министерство Финансов поощряло банки концентрироваться на частном секторе. По-

386

следние меры оказались довольно наивными, поскольку выяснилось, что многие малые новообразованные частные фирмы были слишком слабы для выплат по своим обязательствам, и банки стали накапливать большой объем «плохих долгов», относящихся не только к предприятиям государственной собственности (как того боялись), но и к новым частным предприятиям.

В 1990—1991 годах ситуация в банковском секторе значительно ухудшилась.. Доля неурегулированных кредитов (утраченных и сомнительных) в в общей сумме кредитов подскочила в некоторых наиболее значимых банках до 30-40 процентов. Надвигался полномасштабный кризис. Сверх того, некоторые исследования (здесь следует отметить работы таких ученых, как Б. Пинто, М. Белка и С. Краевский) показали отрицательную корреляцию между зависимостью компаний от банковского кредита и их прибыльностью. «Хорошие» предприятия стараются избежать внешнего финансирования, как слишком убыточного, «плохие» предприятия вынуждены «удваивать ставки», чтобы остаться на рынке. Общее падение рынка становится все более реальным.

Власти отреагировали своевременно и должным образом. В конце 1991 года была объявлена программа приватизации государственного банка. Одновременно была запланирована схема реструктуризации банка. Она включала предоставление банкам дополнительного капитала в виде специальных облигаций, а взамен требовла у банков навести порядок в их активах. Банкам была предоставлена помощь в организации новых подразделений, отвечающих за эти вопросы. Они могли продавать активы на рынке, инициировать процедуру признания банкротства несостоятельных должников или инициировать так называемую банковскую примирительную процедуру, в рамках которой потерпевшее неудачу, но в перспективе жиз-

387

неспособное предприятие может получить прощение или изменение графика выплат его долга при условии предоставления основательного и реалистичного плана реструктуризации. По-видимому, эта схема помогла определенному кругу производственных фирм пережить наиболее трудное время, хотя аналитики и расходятся в оценке ее реальной эффективности. Однако, никто еще никогда не отрицал, что Закон о Финансовой Реструктуризации был благотворен для всех банков. Он помог увеличить их основной капитал, обогатил их опыт, и что самое главное, изменил их отношение к кредиторам. На деле, польские банки обрели репутацию становящихся излишне консервативными, а не снисходительных в их отношениях с предприятиями. Результатом стало то, что польский банковский сектор после десяти лет переходного периода все еще имеет недостаточный оборотный капитал, фрагментарен, недостаточно современен и рентабелен, но, безусловно, не перегружен просроченными ссудами и непрозрачными формами собственности. Благодаря этому, приватизация государственных банков происходит без эксцессов, и большинство влиятельных финансовых институтов яростно конкурируют за получение долей в их капитале.

Построение институтов

Первым, что нужно было установить и усилить, — это главенствующую позицию частной собственности - главной опоры рыночной экономики. Расширение нового частного сектора стало возможным благодаря радикальной либерализации бизнеса, которая произошла уже в 1989 году, но в дальнейшем получила новый толчок в результате ликвидации государственной монополии внешней торговли с и введения и конвертируемости злотого. В реальности, эта глубокая приватизация

388

стала наиболее мощным двигателем экономического роста для всего десятилетия.

Приватизация государственных предприятий оказалась наиболее сложной процедурой и вдобавок требующей много времени. На самом деле, по прошествии десяти лет, Польша до сих пор находится на полпути в этом процессе. Чтобы описать ее основные характеристики мы вернемся к этому вопросу в специальном разделе.

Еще на раннем этапе стало ясно, что система финансового посредничества будет решающим фактором для должного функционирования системы размещения ресурсов. Существовавший до переходного периода моно-банк был разделен еще в 1988 году и были созданы коммерческие банки. Что еще важнее, была установлена независимая структура надзора за банками. Она вошла в структуру Национального Банка Польши, чья независимость от Правительства была провозглашена и постепенно укреплялась (в частности новой Конституцией 1997 года). Весьма скоро были созданы важные вспомогательные институты, такие как расчетный центр, национальная регистрационная палата и многие другие.

Одновременно развивался рынок капиталов. Варшавская Валютная Биржа была открыта в 1991 года, и начала исполнять свои обязанности Комиссия по Ценным Бумагам - сторожевой пес рынка. Это проложило путь к поэтапному, обдуманному расширению рынка капиталов, который оказался в состоянии впитывать новые компании и новые инструменты монетарного рынка. Довольно жесткие рамки регулирования, возможно, время от времени замедляли количественный рост, но предохранили его от срывов, так характерных для новорожденных институтов такого рода.

Система налогобложения в командной экономике была основана на усложненных налогах с оборота, собираемых с

389

продаж (государственных) предприятий. Это было абсолютно несовместимо с потребностями рыночной экономики из-за высокой степени не-нейтральности такого налога. Шкала подоходного налога была дифференцирована абсолютно случайно. Она могла также оказаться весьма чувствительной к сдвигам в экономической активности.

В 1992—1993 годах была введена новая система. Личный подоходный налог (ЛПН) и Корпоративный подоходный налог (КПН) были введены в 1992 году, а в середине 1993 года-Налог на добавленную стоимость (НДС).

Оба подоходных налога были сравнительно просты, с умеренной предельной ставкой в 40 процентов, так что уровень сбора налогов был высок с самого начала. Следует заметить, что нововведенный ЛПН был весьма всесторонним, нормативный вычет был минимальным, с другой стороны нижняя ставка довольно высокой (20 процентов) и практически все доходы, включая социальное обеспечение, облагались налогом. Поскольку плоский налог на заработную плату в 20 процентов, существовавший в период, предшествовавший переходному, был заменен умеренным прогрессирующим подоходным налогом, люди с низким уровнем доходов оказались защищены от уменьшения чистого дохода и все бремя возросших налогов было возложено на более преуспевающих. ЛПН, таким образом, был легко принят населением. Поляки, за примечательным исключением фермеров, стали обществом налогоплательщиков.

Приватизация

Приватизация была с самого начала объявлена первоочередной задачей переходного периода.

Она могла развиваться по так называемому пути первоначальной приватизации или экспансии новых частных фирм

390

или по пути передачи государственных активов. Либерализация экономической деятельности, стабилизация и конвертируемость внутренней валюты, сопровождаемые ослаблением ограничений передвижения на Запад, создали благоприятные условия для настоящего взрыва в области частного предпринимательства. Распродажа государственных компаний оказалось гораздо более сложной задачей.

Уже в середине 1990 года был утвержден Закон о Приватизации предприятий государственной собственности, что позволило раскрыть широкий спектр различных способов смены собственности. Для получения поддержки профсоюзов, предполагалось 10 процентов (а позже эта цифра поднялась до 15 процентов) акций предприятий распределять безвозмездно среди работников приватизируемых компаний. Предприятия государственной собственности можно было продавать иностранным и внутренним инвесторам, их могли выкупать служащие на предприятии и управляющие предприятием, или их акции могли выставляться для первичного предложения на Варшавской Фондовой Бирже. Закон о Финансовой реструктуризации банков и предприятий от 1993 года позволил долги фирм обменивать на акции. Наконец,, в 1994 году началась ограниченная программа ваучерной приватизации (Национальных Инвестиционных Фондов).

Распределение государственных активов оказалось технически сложным и отягощенным политикой процессом. Кроме того, спрос иностранных инвесторов на польские компании в начале десятилетия оказался слишком низким. Индивидуальная приватизация отдельных объектов всегда занимает много времени, даже в наиболее благоприятных экономических и политических обстоятельствах. В Польше, влиятельные профсоюзы часто сопротивлялись смене формы собственности «их» компаний, политическая воля к энергичным действиям была

391

неравномерна и подчас довольно слаба (особенно при правительствах Яна Ольшевского в начале 1992 года и Вольдемара Павлака в 1993—1994 годах. В общем, приватизация многими рассматривалась как борьба за власть.

Вследствие всего этого, процесс приватизации был отмечен следующими характерными особенностями:

• Господством приватизации инсайдарами, в форме схем аренды с последующим выкупом для служащих в малых и средних государственных компаниях или выкупа с господствующим участием управляющих, как в случае организаций внешней торговли, которые впоследствии трансформировались в индустриальные конгломераты (например, Електрим или Импексметал),

• Небольшим количеством внешних инвесторов, особенно иностранных, в начале приватизации,

• Практическим отсутствием приватизации в «стратегических» отраслях промышленности - о причине политической чувствительности, а зачастую непоследовательного поведения управляющих, сопротивления заинтересованных групп (например, в нефтяной индустрии) и умеренного интереса иностранных инвесторов в начале 90-тых. Медленные темпы приватизации, или лучше сказать, темпы более медленные, чем было необходимо и ожидалось, отразившиеся в довольно ограниченной микроэкономической реструктуризации, оказались достаточными для быстрого восстановления после спада на ранней стадии переходного периода, но сделали сектор польских предприятий чувствительным к внешним шокам и замедлили его переход к стандартам Европейского Союза.. Однако, такая критическая оценка должна быть сопровождена следующими замечаниями:

• Соблазн кратчайших путей, как то массовой приватизации, был в значительной мере преодолен, и это позволило со-

392

хранить структуры собственности и структуры корпоративного управления относительно устойчивыми и прозрачными,

• Должным образом задуманный и регулируемый рынок капиталов во многих случаях был использован как канал изменения форм собственности, когда компании с доминирующим владением собственности работниками этих компаний выставляли свои акции на продажу и приобрели новых инвесторов, когда предприятия государственной собственности, приватизированные путем первоначального публичного предложения акций, попадали под контроль аутсайдеров, и когда национальные инвестиционные фонды становились полноправными инвестиционными фондами..

• Размах реальной приватизации был сильно недооценен, поскольку большинство неблагополучных предприятий государственной собственности перед своей формальной ликвидацией или банкротством имели обыкновение отдавать на сторону большую часть своих активов (как то производственные площади, технику) а также рабочую силу, что стимулировало развитие вновь основанных частных фирм. Исходя из всего этого, можно утверждать, что Польша

смогла избежать крупных ошибок в процессе приватизации. Мы упустили много возможностей, но есть достаточный потенциал их наверстать, когда политические и экономические обстоятельства будут способствовать этим процессам.

Экономический цикл в переходном периоде.

Экономическая активность после 1989 года может быть грубо поделена на четыре этапа: трансформационный спад в 1990—1992 годах, раннее оживление с середины 1992 года до

393

конца 1994, бурное развитие между 1994 и серединой 1998 года и последовавшее затем торможение.

Трансформационный спад произошел в результате введения стабилизационного пакета 1990 года и последовавшего за ним распада протокольной торговли со странами Совета Экономической Взаимопомощи. Был зафиксирован спад ВВП приблизительно на 18% процентов, который оказался наименее существенным в регионе, но реальные зарплаты (опять же мы обладаем только статистическими данными) упали на 30% а безработица, воспринимавшаяся прежде как нулевая, подскочила до 10%. Домашние хозяйства первыми приняли удар на себя, предприятия же почувствовали толчок с некоторым опозданием, поскольку они еще использовали свои небольшие резервы почти в течение года. Резко сократились банковские кредиты, соответственно уменьшились инвестиции. Для многих это казалось концом света, но с другой стороны, также началом болезненного, но зачастую приносящим вознаграждение процессом адаптации. Десять лет спустя, я склоняюсь к мнению, что первые два года были годами огромной чистки. Большая часть искажений цен была уничтожена или сведена к минимуму, но многие другие структурные дисбалансы остались, поскольку некоторые крупные отрасли успели построить институциональную защиту от рыночной конкуренции (рецен-трализацию, импортные тарифы, смягченные бюджетные ограничения в форме налоговой задолженности и т.п.).

Раннее оживление началось во втором квартале 1992 года. Первой оправилась обрабатывающая промышленность, за ней с солидным отставанием последовала строительная индустрия. Практически никто не верил в длительное оживление. Во-первых, стагнировал инвестиционный процесс. Во-вторых, было опасение, что экономический рост поддерживался за счет все увеличивавшихся неплатежей между фир-

394

мами, печально известных как «пробки в выплатах». Теперь, задним умом, мы можем сказать, что «застой» в инвестициях был на самом деле знаком положительной адаптации предпринимательского сектора к новым условиям. Ранний рост был основан на реорганизации уже имевшихся средств и некоторых временных нововведениях Нужно помнить, что государственные компании вошли в переходный период, обладая по большей части излишними площадями, техникой и рабочей силой. Таким образом, задача была избавиться от них, а не приумножать. Было заметно отсутствие инвестиций в новое строительство. Что касается невыплат между фирмами, то оказалось, что надежная макроэкономическая политика убедила государственные компании, что терпимость кредиторов к недобросовестным должникам ведет к банкротству, или, по крайней мере, к серьезным финансовым проблемам, а не к простому списанию долгов. В результате, проблема взаимной задолженности предприятий оставалась по большей части под контролем, ни разу не перейдя пределы, опасные для экономики в целом.

Бурное экономическое развитие в 1995-1998 годах обеспечило прирост ВВП в пределах 6-7 процентов ежегодно. Польша вошла в стадию интенсивной модернизации. Реальные инвестиции постоянно росли темпами, превосходящими 20%, хотя начинались с относительно низкого уровня. После окончательного принятия решения о реструктуризации выплат по внешнему долгу (Лондонский клуб в 1994 году), прямые иностранные инвестиции потекли в страну. Впервые за последние десятилетия, Польша вновь получила статус страны, привлекательной для инвестиций. Она стала расцениваться как один из наиболее обещающих развивающихся рынков в мире и заняла лидирующую позицию среди трансформирующихся государств. Экономический рост сопровождался уменьшением ин-

395

фляции и безработицы. Растущее потребление подогревало оптимизм. Успех принес определенную степень удовлетворения достигнутым, но поток хороших новостей как бы заслонил срочную необходимость жестких структурных изменений и быстрой приватизации.

Радужная картина была немного омрачена растущим дефицитом торгового баланса. Дефицит текущих статей платёжного баланса выглядел намного лучше, смягченный положительным балансом международной торговли, но тем не менее в четвертом квартале 1996 года достиг 4 процентов ВВП (в годовом исчислении). Реальная оценка злотого в сочетании с острым спросом на импортное капитальное оборудование неизбежно влекла за собой увеличение дефицита текущих статей платёжного баланса. Валютные ограничения и укрепление бюджетной дисциплины помогли задержать его рост на уровне 3.1% ВВП, но двумя годами позже он достиг почти 7-процентного уровня. Совершенно очевидно, что внешнее нарушение равновесия должно быть преодолено, без этого вся ситуация становится непоправимой.

Торможение началось в конце 1998 года, хотя ВВП продолжал расти в течение всего года на нормальном уровне 4,85% и далее снизился всего лишь до 4-процентного уровня в 1999 году. Трудно сказать, было ли это полностью вызвано последствиями кризиса в России и соответствующими потерями на рынке экспорта товаров в зоне хождения рубля, или сыграло свою роль «охлаждение» макроэкономической политики. К концу 1999 года большинство оправилось после потрясения в России, но польская экономика попала в довольно сложное положение. Дефицит текущего платёжного баланса не снизился и появилась необходимость решать эту проблему макроэкономическим управлением. Денежные ограничения применить легко, но они могут быть самоубийственными, поскольку вы-

396

сокие проценты привлекают портфельные инвестиции, поднимающие обменный курс внутренней валюты и вызывают рост дефицита текущего платёжного баланса. Прямо противоположная ситуация той, что требуется. Соответствующая реакция зависит от адаптации бюджетной политики, то есть от усиления бюджетной дисциплины. Однако, это практически невозможно в период коренных структурных реформ, усиленных не менее решительной налоговой реформой.

Если обратиться к опыту других стран, успешно преодолевающих трудности переходного периода, особенно Венгрия и Чехия, то можно заметить, что, они обладают некоторыми общими чертами, позволяющими говорить о существовании своего рода цикла переходного периода.. Реформы этих стран, ориентированные на рыночную экономику, имеют два взаимосвязанных, но концептуально различных измерения: макроэкономическую стабилизацию и микроэкономическую адаптацию Оба аспекта трансформации взаимно усиливают друг друга. Макростабильность обеспечивает условие жесткого бюджетного ограничения, столь необходимого для стимулирования микроадаптации. Приватизация и реструктуризация предприятий и институциональные реформы обеспечивают динамичность экономики и действие принципа конкуренции. При их отсутствии попытки стабилизации могли бы сойти на нет.

Ключевым моментом является согласование обоих направления развития в времени. Это довольно сложно, поскольку по своей природе микроэкономическая адаптация требует гораздо больше времени и всегда отстает от макростабилизации. Еще хуже то, что чем успешней национальная экономика борется с инфляцией, восстанавливает бюджетную стабильность и т.п., тем более она становится привлекательной для иностранных инвесторов, и тем более ощутима тенденция

397

к повышению курса внутренней валюты Чем более растет давление на отечественные компании, чем более эффективным становится макроэкономическое управление, тем эффективнее, как ни парадоксально, предприятия ведут собственную реструктуризацию. Отсюда возникает постоянная дестабилизирующая сила, способная свести на нет переходный процесс. Независимости от того, как быстро мы ведем приватизацию, откаты могут случаться в любой момент. Хороший пример — Венгрия. Конечно же, это не аргумент против быстрой приватизации и реструктурирования, но скорее напоминание, что переходный период не может быть гладким. Чтобы ослабить возможный кризис, необходимо избегать двух вещей. Во-первых, нужно проводить реалистичную политику обменного курса, или, в более общих терминах, нужно, чтобы цели политики были реальными. Во-вторых, при выборе политического курса главным приоритетом должна оставаться прозрачность. Утаивание проблем всегда отзовется осложнениями (как это случилось в Чешской Республике).

«Четыре реформы»

Конец десятилетия отмечен важными реформами в сфере социального обеспечения, до тех пор остававшейся в пренебрежении и финансировавшейся преимущественно из бюджета. Так называемый бюджетный сектор, по большей части, оставался вне рамок рыночной экономики, с характерными для него неизбежной неэффективностью и застоем. Высокая стоимость и низкое качество услуг — характеристики, типичные для польской экономики в целом до начала переходного периода, то есть то, что постепенно отошло в прошлое в «производственном» секторе - сильно доминируют в общественном здравоохранении, образовании и социальном обеспечении. Помимо всего прочего, было принято смелое решение начать

398

административную реформу, которая ввела новый уровень местного управления «повят» (рон'гШ) и пообещала значительную децентрализацию функций государства.

Реформа пенсионной системы в Польше свелась к замене традиционной государственной монополистической системы по принципу РЛУО (Рау-апё-Оо, выплата пенсии, исчисленной по последнему заработку перед выходом на пенсию) на многосоставную систему, позаимствованную из лучшего иностранного опыта, в частности Швеции и Чили. Реформа началась в 1999 году, после нескольких лет подготовительной работы, в течение которых вся система была продумана, отработана и два пакета законов по новой пенсионной системе были приняты. При этом пенсия формируется из трех составных частей — во-первых, номинально определяемой доли по принципу РЛУО, во-вторых, доли, определяемой личными заработками и зависящая, таким образом, от трудового вклада самого работника, и в-третьих,- доли, формируемой добровольными вкладами работников в пенсионные фонды. Введение новой системы сопровождалось попытками избавить существующую систему от отраслевых привилегий и всякого рода особых льгот, которыми пользовалась более чем треть работников в Польше.

Есть надежда, что пенсионная реформа принесет много положительных результатов как для пенсионеров, так и для государственных финансов. Природа рынка рабочей силы должна измениться в некоторых важных аспектах, поскольку вводится сильная зависимость между вкладом работника и пенсионными выплатами. Финансовый рынок так же выиграет от появления пенсионных фондов и, надо надеяться, от усиления интереса к вкладам, или по крайней мере от роста долгосрочных сбережений.

399

Реформа недешево обойдется бюджету, поскольку работники, переключаясь с государственной системы на пенсионные фонды, направляют часть своих вносов на социальное обеспечение в эти институты. Суммарный дефицит в Фонде социального страхования (ФСС) порядка 1—1,5 процентов от ВВП первые 10-12 лет придется покрывать из государственного бюджета, хотя такого рода дефицит не является инфляционным в той же мере, как остальные государственные расходы. Основной объем придется финансировать в грядущее десятилетие из доходов от приватизации. В общем и целом, пенсионная реформа кажется довольно хорошо продуманной и должна положительно сказаться на общем состоянии польской экономики.

Помимо ожидаемых расходов (еще раз подчеркиваю - не инфляционных) реформа приводит и к другим болезненные последствиям. Государственный Департамент Социального Страхования, ответственный за первую - теперь сильно реформированную - составную часть системы, оказался не в состоянии во время предоставить новую информационную схему. В результате департамент не полностью собрал причитающиеся в 1999 году взносы, потеряв порядка 11,5 процентов от ВВП, и подвергнув опасности финансовое положение государственного сектора.

Система здравоохранения в Польше долго страдала от многих серьезных болезней - низкое качество обслуживания, бурный рост цен, недостаточное финансирование из государственных источников, излишние траты, неэффективность, коррупция. С чисто финансовой точки зрения, наверно, наиболее опасным было полное отсутствие дисциплины медицинских учреждений в управлении государственными ресурсами.

Если иметь в виду чисто финансовые аспекты, реформа здравоохранительного сектора состояла из двух основных

400

элементов. Во-первых, большинство медицинских учреждений были переведены (с последующим аннулированием их прошлых накопленных долгов) под власть местных органов управления, которые, как предполагалось, возьмут на себя контроль и ответственность за их будущие обязательства. Во-вторых, были образованы больничные кассы — региональные институты управления здравоохранением (kasa chorych по-польски или Krankenkassen по-немецки), на которые возлагалась обязанность заключать контракты на медицинское обслуживание для застрахованных граждан. Таким образом, эти институты становились посредниками между пациентами и медицинскими учреждениями. Их задача наиболее эффективным способом распределять ограниченные средства, поступающие из личных подоходных налогов и дополнительного бюджетного финансирования, среди наиболее продуктивных поставщиков услуг.

Реформа здравоохранения, безусловно, очень сложна с точки зрения материально-технического обеспечения. Но, однако, большинство трудностей возникает из ее социальных последствий. Если взрывной рост затрат должен быть сдержан или замедлен, то некоторые больницы надо закрыть, излишний персонал должен быть сокращен и беспечность в управлении расходами должна быть устранена. Доктора и медсестры совсем не рады, особенно тому, что средства ограничены, и зарплаты не могут вырасти слишком сильно. Преобладает неуверенность, что же станется с вновь возникающими задолженностями, возможными банкротствами медицинских учреждений и с неизбежно грядущей приватизацией медицинского обслуживания.

Реформа образования, возможно, наименее зрелищна, но ничуть не менее важна для будущего страны. Ее задачи в улучшении учебного процесса, адаптации учебного плана к

401

изменяющейся ситуации на рынке труда (в особенности имеется в виду замещение традиционных производственно-технических училищ новыми, более разносторонне ориентированными образовательными институтами), в снижении обязательного школьного возраста с 7 до 6 лет, и введении поощрительной системы для учителей. Непосредственное влияние образовательной реформы на бюджет ограничено, поэтому мне не стоит распространяться о ней слишком много. Однако следует упомянуть, что как и в здравоохранительном секторе, изменения в образовании имеют целью сближение трудовых отношений с потребностями рыночной системы, стимулируя рациональность и инновации. Как последствие здесь вполне натурально и неизбежно социальное напряжение.

Децентрализация государства началась в Польше еще в 1990 году, когда были созданынизовые единицы управления, коммуны или гмины (ятта$ - по-польски). Позже к их обязанностям были добавлены многочисленные функции (например, управление начальным образованием), параллельно с дополнительным финансированием. Крупным городам была предоставлена определенная автономия. В 1999 году были добавлены еще два уровня местного управления - «поветы» (рсм1а1) и «воеводства» (wojewуdztwo) - или «округа» и «области». Они получили определенные финансовые ресурсы, в основном за счет общих доходов от налоговых сборов, и четко определились с кругом своих обязанностей.

Тенденция усиления местного управления крайне благоприятна для активизации местных сообществ (что особенно важно с точки зрения будущего членства в Европейском Союзе), развития гражданского общества, укрепления демократии и стабилизации политической обстановки в целом. Есть, также, надежда, что децентрализация принесет в результате более эффективные методы расходования государственных средств

402

и лучшее обслуживание населения коммунальными службами. Однако, в ближайшее время это может привести к серьезным проблемам с финансовой дисциплиной в стране. Местные органы управления в катастрофически ограничены в денежных средствах (по крайней мере такова их субъективная оценка) и они попытаются пополнить свои финансовые ресурсы либо путем заимствований на рынке капиталов, либо выдавливая дополнительные ресурсы из центрального бюджета, либо и тем. и другим способами вместе

Административная реформа, как и многие другие институциональные изменения, начатые в последние годы, неплохое вложение в будущее Польши, но в потенциале ее финансовая стоимость может нарушить бюджетное равновесие экономики. Финансовые последствия «четырех реформ» (их на самом деле больше, например, реформа угольной промышленности, реструктуризация железных дорог, судебная реформа и многие другие) очень серьезны и поставят перед правительством (или правительствами) сложную дилемму в будущем. Надо осознать необходимость поддерживать, или, точнее, постоянно усиливать финансовую дисциплину, что отражается в сокращении дефицита государственного сектора, и найти новые источники для совместного финансирования разнообразных усилий по модернизации, как это было продемонстрировано описанными выше институциональными реформами.

Истоки относительного успеха

Польша все еще остается бедной страной, по крайней мере относительно других стран Европейского Союза. ВВП на душу населения не превышает 40% от среднего уровня в странах Западной Европы (если измерять с учетом паритета покупательной способности). Конкурентоспособность польских фирм на

403

международном рынке находится на низком уровне, хотя и растет. Экспортный потенциал ограничен. Инфраструктура, хотя и пытаются наверстать отставание, все еще во многих отношениях остается недоразвитой. Более четверти работающего населения занято в аграрном секторе. Десять лет быстрых изменений не могут компенсировать десятилетия, и даже века беспокойной истории, отсталости и бедности.

С другой стороны, решительные реформы и четкая перспектива вступления в Европейский Союз ставят Польшу в ряд наиболее обещающих «развивающихся рынков», делают ее привлекательной для иностранных инвесторов и даже все более значимым игроком в регионе. Вне всякого сомнения, это одна из наиболее успешных стран переходного периода. Успех относительный, поскольку его все чаще и чаще сравнивают с достижениями наиболее членов Европейского Союза, например, Португалии, Испании, Греции или Ирландии. Из класса «переходных» стран Польша постепенно перешла в класс «будущих членов ЕС», и дальнейший прогресс будет определяться не успехами относительно медленно развивающихся стран Восточной Европы, но постепенностью их интеграции в ЕС.

Успехи перехода, по-моему, зависел от нескольких основных факторов. В первую очередь надо упомянуть знаменитую «шоковую терапию» 1990 года, или ранний стабилизационный пакет программ, представленный Лешеком Бальцерови-чем. Для большинства обозревателей, это было ключевым фактором последовавшего за тем положительного развития польской экономики. Я полностью разделяю эту точку зрения, но позвольте мне поразмышлять, в чем же была значимость этих программ. Во-первых, это была операция по массивной чистке. Большая часть искажений цен была уничтожена, и правила экономической игры резко изменились. Во-вторых, это была попытка восстановить доверие к экономической по-

404

литике, или в более широком смысле, доверие к самому государству. Необходимо помнить, что Польша вступила в период переходного периода с сильно дестабилизированной экономикой, что было результатом, помимо прочего, многочисленных попыток реформировать социалистическую систему. Как следствие, управляющие государственными предприятиями научились уже переносить «реформы» в прошлом, и никакого рода «шок» не мог их убедить в серьезности намерений правительства. В-третьих, пакет 1990 года сформулировал очень мощную и полную программу рыночных реформ, которую никто не осмелился оспаривать в последствии, не говоря уже о ее отмене. Таким образом, с самого начала переходного периода польские реформаторы не теряли времени на изобретение «третьего пути», а вместо этого вводили меры и решения, опробованные уже в развитых странах.

Отношения Польского правительства с международными финансовыми институтами были очень хорошими в течение всего переходного периода. Польша всегда считалась «лучшим учеником в классе», верным последователем созданной МВФ стабилизационной программы, и в реальности одним их немногих примеров успеха МВФ. Вне всякого сомнения, международная помощь и советы в формировании политики сыграли значительную и положительную роль в реализации, польских реформ. Надо добавить, однако, что мы не следовали слепо упрощенным иностранным советам, порой приписываемым МВФ, знаменитому рецепту: «приватизировать, либерализи-ровать и бороться с инфляцией, а остальное возьмет на себя рыночный механизм». Массовая приватизация была сдержана в управляемых пределах, либерализация финансовых потоков вводилась постепенно, и непомерно амбициозная политика фиксированного обменного курса была еще на ранней стадии заменена гибкой системой курса валют с периодической фик-

405

сацией. С другой стороны, был начат аккуратный и последовательный процесс построения новых институтов. В результате, возникшие рыночные структуры получили некоторое время для становления и испытывавшие трудности компании получили некоторое время для адаптации к новым условиям.

Ранние польские реформаторы с Лешеком Балчерович во главе, совершенно заслуженно получили репутацию либералов, последовательно проводивших идеи свободного рынка. Они избежали любых попыток поиска «третьего пути» и никогда не использовали аргументов типа «особые условия» в Польше. В то же время, примененные стратегии довольно часто оказывались намного прагматичнее, чем можно было ожидать по их ультралиберальным высказываниям. В 1990 году были введены кредитные лимиты, поскольку никто не верил, что коммерческие (государственные) банки смогут немедленно начать применять эффективные критерии кредитной деятельности. Налог на

чрезмерный рост заработной платы (роргн'ек) был введен для защиты компаний от быстро растущей стоимости рабочей силы. Закон о Финансовой реструктуризации банков и предприятий был подготовлен и принят в начале 1993 года, когда стало очевидно, что без государственного вмешательства может начаться широкомасштабный банковский кризис. Все эти меры никак нельзя отождествлять с идеями ортодоксального либерализма, но они помогли эффективнее проводить в жизнь либеральную стратегию. Решения всегда более прагматичны, чем программы и декларации, так что мои наблюдения выглядят почти банальными. Однако, прагматизм может быть порой опасен, особенно когда программа проводимых реформ остается неопределенной и политики сами не убеждены в ее правоте и не могут убеждать других. Кроме того,, прагматизм может перерасти в оппортунизм. Этого не случилось в Поль-

406

ше, где четкое видение и повседневное прагматичное отношение к проблеме дали соцветие решений, которые оказались действенными.

Шоковая терапия, примененная в 1990 году, принесла тяжелые невзгоды населению. Увеличивающаяся опасность потерять работу и падение реальных зарплат были только частично компенсированы расширением ассортимента товаров и лучшим качеством услуг. Особенно под ударом оказались люди предпенсионного возраста и рабочие, населяющие «города одной компании» и сельские местности. На начальном этапе переходного периода реформа часто критикуется, особенно ее противниками, за то, что тогда якобы игнорировались социальные последствия и была оставлена без внимания сложнейшая ситуация, в которую попали бедных и больных. Терпение и стойкость к лишениям, продемонстрированные населением Польши, могут быть при этом объяснены только уникальными политическими обстоятельствами после падения коммунизма. В этой истории упускается, по моему, один фактор, который я бы назвал «Фактор Яшека Куроня»

Яшек Куронь, легендарная фигура антикоммунистической оппозиции, стал министром труда в первом правительстве, в котором доминировала «Солидарность». Понимая трудности трансформации, он смог ввести некоторые смягчающие меры, в частности, пособия досрочно уходящим на пенсию и более справедливую индексацию пособий социального страхования. На самом деле, когда мы смотрим на статистические данные 90-х годов, мы видим, что доля социальных расходов в государственном бюджете в начале десятилетия существенно возросла. Не менее важным оказалось то, что он умело использовал средства массовой информации для общения с обществом, объясняя суть проводимых изменений и стараясь осветить перспективы лучшей жизни в ориентированном на рынок, де-

407

мократическом обществе. Его политика часто ослабляла необходимую дисциплину бюджета, которую так непреклонно проводил Бальцерович. Не удивительно, что он не был популярен среди «экономистов» в команды реформаторов. Задним числом, и рассматривая неудачный опыт некоторых других стран региона, можно утверждать, что внимание к социальным нуждам, которое Куронь привнес в процесс трансформации в Польше, скорее усилил, (а не ослабил) этот процесс. Этот фактор обычно полностью забывается в оценке польских реформ.

С самого начала переходного периода Польша объявила своей стратегической задачей стать членом Европейского Союза. Соглашение о сотрудничестве, называемое Европейским Соглашением, было подписано еще в 1991 году (и ратифицировано в 1993). Оно обеспечило, помимо прочего, возможность асимметричной либерализации торговли, скромную финансовую поддержку через «Программу помощи экономической реструктуризации в Польше и Венгрии», и -что самое важное - необходимость для Польши адаптировать все новые правовые акты к стандартам ЕС. Независимо от того, насколько наивно звучало это для наших Западных партнеров, мы считали это первым шагом к членству в ЕС. Вся политическая элита и подавляющее большинство населения крепко держалось мнения о необходимости вступления в Союз как можно раньше.

Причины для такой четкой направленности действий были скорее геополитическими (с целью национальной безопасности) и тем, что я бы назвал инстинктом, чем чисто экономические. Мы хотели быть частью стабильного, демократического и преуспевающего мира. Вопрос о вступлении в единый рынок был на втором плане. Так же не основной была и надежда на финансовую помощь. Безусловно, приоритеты менялись со

408

временем, и углублялось понимание вытекающих из членства в ЕС последствий, и народная поддержка понемногу улетучивалась, как только стали видны очевидные издержки.

После 10 лет переходного периода эта проевропейская ориентация оказалась ключевым источником успеха, основной движущей силой в позитивной эволюции системы. Во-первых, соглашение о сотрудничестве, со всеми положениями, вытекающими из aquis communautaire (как называют общепринятый свод законов Европейского Сообщества), уменьшало национальный суверенитет в плане экономической политики, но также ограничивало и нашу свободу совершать серьезные ошибки. Оно служило путевой нитью в проведении реформ. Во-вторых, оно мобилизовало политическую волю к реформам, помогло превозмочь естественное сопротивление к переменам, повысило уровень политического диалога в стране. В-третьих, участившиеся контакты с ЕС стимулировали массивный приток ноу-хау, касающихся политики. И последнее в списке, но не по важности то, что статус сотрудничества с ЕС в конечном итоге, хотя и после нескольких лет промедления, имел своим результатом весьма большой прирост прямых иностранных инвестиций в Польшу.

Уроки переходного периода - некоторые неортодоксальные замечания

Опыт последнего десятилетия, как в Польше, так и в остальных странах региона, показывает, что переходный процесс исходно является процессом нестабильным. Это не

только упражнение в построении и перестройке институтов, не только изменение нашего поведения и образа мышления, но и попытка догнать наиболее преуспевающие сообщества. Поэтому процесс реформирования, сложный технически и социально, должен сопровождаться быстрым экономическим ро-

409

стом. Ранее я указывал на комплексные связи между макроэкономическими и микроэкономическими плоскостями переходного процесса, между потребностями в балансе и в динамическом развитии. Поэтому мы должны быть готовы к откатам назад и рецидивам дисбаланса, и нам не следует ожидать, что процесс трансформации будет протекать мягко и ровно.

Держа это в уме, мы должны избегать соблазна постановки слишком амбициозных задач, недооценки трудностей и не должны с безрассудством искать кратчайших путей. Касательно выработки политического курса, в части планирования, мы должны быть смелы, но предусмотрительны и даже консервативны. Не отвечающие реальности обменные курсы валют, бюджеты, построенные на слишком оптимистических предположениях, не принесут ничего хорошего для главной цели переходного процесса - попытки догнать лучших.

Важно сохранять прозрачность для того, чтобы избежать неправильное восприятие действительности. Укрытие проблем и приуменьшение размера настоящих сложностей непродуктивно по двум соображениям: во-первых, это позволяет людям ожидать слишком многого, что влечет за собой горькое разочарование, а во-вторых, это опасно тем, что иностранные инвесторы начинают допускать больше ошибок. Оба эти момента могут вылиться в пагубную нестабильность, как социальную, так и финансовую.

Переходный процесс — это целостный процесс. Чтобы добиться успеха, нельзя игнорировать ни один из его важных элементов. Недостаточно добиться успеха в одной области, например, в стабилизации валюты и пренебречь структурными реформами. Недостаточно ввести современную налоговую систему, если реструктуризация проблемных секторов происходит безнадежно медленно. Более того, несбалансированная

410

смесь реформ, состоящая из передовых, претенциозных мер в одних областях и полной неудачей в других случаях, может быть особенно пагубна для последовательности процесса реформирования. Это означает, что вы не должны быть идеальны во всех отношениях, но важно, чтобы вы избегали существенных ошибок. На самом деле, детальный анализ развития Польши в 90-х годах может кого-то привести к выводу, что это была сплошная цепь ошибок или, в лучшем, случае, привела к довольно скромному успеху. Приватизация проходила слишком медленно и в ней доминировали инсайдеры, инфляция была постоянно выше, чем в других странах с удавшимся процессом перехода, отстала реструктуризация угледобывающего сектора, сельскохозяйственная политика проводилась непоследовательно. И тем не менее, Польша преуспела в построении более или менее хорошо функционирующей рыночной экономики, поскольку не были упущены главные элементы этого процесса: последовательная и четко продуманная макроэкономическая политика и постепенная микроэкономическая адаптация, основные институты.

Одной из ключевых предпосылкой успеха в реформах является политическая стабильность. Однако это не нужно смешивать с отсутствием изменений на политической арене. Что следует по настоящему считать политической стабильностью, это постоянство, происходящее от широкого консенсуса по поводу основных задач. Можно даже утверждать, на примере Польши (и Венгрии), что частые изменения во власти могут, при благоприятном стечении обстоятельств, даже ускорить процесс реформ. Большое количество партий, принимающих участие в процессе выработки политического курса, развивает необходимое знание и чувство ответственности, и в то же время неизбежные при трансформации политические издержки распределяются между всеми партиями.

411

Сильно окостеневшая структура власти (как, например, было многие годы в Чешской Республике) делает оппозицию нечувствительной к реальности болезненного принятия решений и в большой степени неподготовленной к продолжению необходимого политического курса. Мы должны помнить, однако, что крутой поворот штурвала экономики не приводит к хаосу, только если сохранен общий консенсус в отношении генерального курса реформ. В Польше, как я уже сказал выше, это было обеспечено широко поддерживаемой политическими элитами ориентацией на Европу.

Незавершенное дело. Трудные решения для будщего.

Предстоящее десятилетие не принесет легкой жизни политикам, определяющим экономический курс. Даже наоборот, похоже, что предстоящие трудности не чуть не меньше прежних. Как совместить успешную интеграцию в ЕС с укреплением реформ и, что, возможно, наиболее важно, с высоким уровнем роста, необходимым для покрытия разрыва между Польшей и ее Западноевропейскими партнерами?

Основная дилемма — как примирить высокий темп роста с экономическим и социальным равновесием. Другими словами,

как примирить бюджетную дисциплину с необходимостью совместного финансирования усилий по модернизации и как удержать при этом необходимый уровень социального согласия.

Мы подробно остановились на проблеме нестабильности, свойственной переходному периоду. Финансовые ограничения лишь один из немногих краткосрочных инструментов, находящихся в руках властей, для уменьшения разрыва между сбережениями и инвестициями. До тех пор, пока мы не выстроили институты, стимулирующие частные сбережения, а это дли-

412

тельный процесс, связанный с недавно начатой реформой социального страхования, и до тех пор, пока волна инвестиций не приведет к увеличению экспорта, будут сохраняться большие трудности в уменьшении бюджетного дефицита и, тем более, в создании его положительного сальдо.

В то же самое время, должны быть созданы государственные фонды для совместного финансирования индустриальной реструктуризации (угледобывающей, сталелитейной промышленности и сельского хозяйства), модернизации технической инфраструктуры (шоссейных дорог) и улучшения окружающей среды. Кроме того, структурным фондам ЕС должны частично соответствовать внутренние составляющие..

Фундаментальные реформы расходной части бюджета, сопряженные с решительными сокращениями в несущественных статьях, являются единственным путем, которым эти две потребности могут быть совмещены. Недавний опыт показывает, однако, что когда вы предпринимаете фундаментальную реформу, как это случилось с сектором здравоохранения или местного управления, возрастающие расходы предшествуют будущим доходам от эффективной организации. Надо сначала сделать вложения, и только за тем можно рассчитывать на дивиденды.

Быстрый рост не решает автоматически острые социальные проблемы. Нужно упреждать чрезмерное неравенство доходов, региональные различия и бедность, иначе ситуация может выйти из-под контроля. Фискальная строгость решает все эти проблемы, но бессмысленно пытаться при ней строить щедрую социальную политику типа «государства всеобщего благосостояния». Наоборот, всегда будет существовать стремление к повсеместному сокращению расходов, уменьшению «пустых трат» и ограничению расходных программ до минимально возможного уровня.

413

Такая осторожность может принести пользу, поскольку бедности и социальному отторжению никогда не уделялось должного внимания, они были предоставлены самим себе в результате принятия непродуманной политики (государственных). Между тем следует использовать разумные методы борьбы с бедностью. Это, по моему мнению, массивные инвестиции в образование, особенно в сельских местностях, а также поддержка малого и среднего бизнеса. Бедность связанна с безработицей, а рабочие места создаются на практике исключительно в секторе малого и среднего бизнеса. Недостаток образования лишает людей возможности устройства на работу, даже когда поднимается спрос на рабочую силу. Таким образом, выход кажется очевидным. Необходима определенная бюджетная поддержка и знание о того, как использовать государственные средства наиболее эффективно.

В краткосрочной перспективе стабильному росту угрожает несогласованность макроэкономических политик. Постоянная необходимость удержания экономики от перегрева, а текущего платежного баланса от чрезмерного дефицита вынуждает центральный банк вводить валютные ограничения. Политика высоких процентных ставок — необходимая для стимулирования сбережений и ограничения внутреннего спроса - может оказаться самоубийственной политикой, когда начнутся массовые притоки зарубежных портфельных капиталов, привлеченных сравнительно высокими процентными ставками Это повлечет пероценку внутренней валюты и еще больший дефицит торгового баланса - как раз противоположное тому, чего пытался добиться центральный банк.

Теоретически, эти противоречия могут быть разрешены поддаются решению, если фискальная политика проводится в достаточной мере жестко. Однако, как уже было упомянуто выше, слишком крутые изменения в бюджете могут оказаться

414

невозможными, не только из-за неоднородности политики, но и из-за экономических потребностей. Это и есть другая плоскость того, что я называю нестабильностью, присущей переходным процессам.

Подведем итоги. Пока что переходный период приносил большие достижения. Беспрецедентный успех для некоторых, правомерные надежды для многих других, но также разочарование для менее удачливых. И все же, переходный период еще далек от завершения. Реконструкция всего сельскохозяйственного сектора, дальнейшая реструктуризация теряющих перспективы отраслей промышленности, реформа рынка труда и реформа судебной системы - это одни из самых сложных задач, стоящих перед Польшей в ее стремлении вступить в Европейский Союз.

До сих пор успех был возможным по большей части благодаря широкому согласию относительно стратегических задач, превалирующему среди политических элит и конечно, в обществе в целом,. До тех пор, пока этот консенсус усиливается всеобщим благоразумием в процессе выбора политического курса, мы можем с оптимизмом смотреть в будущее.

415