CC BY
55ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ
УДК 342.9
В. В. Гриценко
Воронежский государственный университет
УПРОЩЕННОЕ (ПИСЬМЕННОЕ) ПРОИЗВОДСТВО В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОСОБЕННОСТИ И ТЕНДЕНЦИИ
В статье рассматриваются особенности упрощенного (письменного) административного судопроизводства. Анализируется применение судами общей юрисдикции и арбитражными судами упрощенного порядка рассмотрения отдельных категорий дел с учетом современных тенденций развития.
К л ю ч е в ы е с л о в а: административное судопроизводство, упрощенное (письменное) производство, общие правила административного судопроизводства, судебная практика.
SIMPLIFIED (WRITTEN) PROCEEDINGS IN ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS OF THE RUSSIAN FEDERATION:
FEATURES AND TRENDS
The article deals with the features of simplified (written) administrative proceedings. The article analyzes the application of the simplified procedure of consideration of certain categories of cases by courts of general jurisdiction and arbitration courts, taking into account modern development trends. K e y w o r d s: administrative proceedings, simplified (written) proceedings, general rules of administrative proceedings, judicial practice.
Согласно ст. 118 Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством пяти видов судопроизводств: конституционного, гражданского, арбитражного, административного, уголовного1.
В Докладе Председателя Верховного Суда РФ В. М. Лебедева «О подведении итогов работы судов общей юрисдикции и арбитражных судов за 2019 год и обсуждение задач на 2020 год» на Совещании судей судов общей юрисдикции и арбитражных судов РФ (Москва, 11 февраля 2020 г.) было отмечено, что за указанный период судами РФ во всех видах судопроизводства рассмотрено свыше 31 млн дел2.
Правовая природа института упрощенного производства в целом имеет многоаспектный характер, так как присуща практически всем видам судопроизводств.
Исходя из действующего законодательства в Российской Федерации, административное судопроизводство осуществляется на основании Кодекса административного судопроизводства
© Гриценко В. В., 2020
Российской Федерации3 (далее - КАС РФ) и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации4 (далее - АПК РФ), как в общем, так и в упрощенном (письменном) порядке.
Для объективной характеристики упрощенного порядка административного судопроизводства необходимо проанализировать положения двух кодексов: КАС РФ и АПК РФ, - поскольку наряду с делами, указанными в ст. 291 КАС РФ, в упрощенном порядке административного судопроизводства может быть рассмотрена категория дел, установленная в ч. 1-3 ст. 227 АПК РФ5.
Упрощенный (письменный) порядок предусматривает рассмотрение административного дела без проведения судебного заседания и судебного разбирательства. Следует отметить, что аналогичный порядок предусмотрен и при вынесении судебного приказа, под которым понимается судебный акт, вынесенный судьей единолично на основании заявления взыскателя о взыскании обязательных платежей и санкций с учетом исследования судьей представленных доказательств без проведения судебного разбирательства и судебного заседания.
Таким образом, приказное производство является упрощенной формой административного судопроизводства.
В порядке приказного производства в 2019 г. рассмотрено 15 млн гражданских дел, 4,7 млн административных дел и 421 тыс. экономических споров. Количество экономических споров, рассмотренных в упрощенном порядке, увеличилось до 671 тыс., что составляет 35 % от всех рассмотренных дел по экономическим спорам. Суды общей юрисдикции рассмотрели в упрощенном порядке менее 1 % и менее 1 % административных дел. Это связано с тем, что законодатель не согласился с предложением Верховного Суда России о расширении сферы применения упрощенного производства по гражданским делам6.
Исходя из Обзора данных судебной статистики о деятельности федеральных арбитражных судов, в 2019 г. в упрощенном порядке рассмотрено 35,7 % арбитражных дел (670,7 тыс.). При этом доли упрощенного порядка несколько различаются по категориям дел от общего числа рассмотренных дел по соответствующей категории:
- по экономическим спорам из гражданских правоотношений - 45,9 % от числа рассмотренных дел соответствующей категории;
- из административных правоотношений и иных публичных правоотношений - 19,0 %;
- о привлечении к административной ответственности - 27,1 %;
- об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности - 45,3 %.
Структура дел, рассмотренных с использованием упрощенного порядка:
- 79,9 % - дела из гражданских правоотношений (из которых 96,2 % - по заявлениям о взыскании денежных средств);
- 14,7 % - дела по экономическим спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений;
- 2,5 % - дела о привлечении к административной ответственности;
- 2,8 % - дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.
Следует особо подчеркнуть, что почти по каждому пятому делу (18,6 %, или 153,3 тыс.), по которому было начато производство в упрощенном порядке, осуществлен переход от упрощенного порядка рассмотрения к рассмотрению по общим правилам.
В структуре арбитражных дел по экономическим спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (не включая дела, связанные с применением законодательства об административных право-
нарушениях), рассмотренных в упрощенном порядке, основную часть (94,7 %) составляют дела о взыскании обязательных платежей и санкций.
Число дел, рассмотренных по упрощенной процедуре, в сравнении с 2018 г. в целом по всем арбитражным судам субъектов Российской Федерации увеличилось на 5,9 %. Однако динамика существенно различается по отдельным арбитражным судам субъектов Российской Фе-дерации7.
Анализируя статистику Судебного департамента при Верховном Суде РФ по делам, рассмотренным в порядке упрощенного судопроизводства за 2017-2019 гг., можно сделать вывод о тенденции увеличения количества таких дел, в частности, в 2017 г. - 624 099; в 2018 г. - 633 536; в 2019 г. - 670 671.
Так, в первом полугодии 2019 г. судами общей юрисдикции в упрощенном порядке рассмотрено:
- 63 000, что составляет 1 % от общего числа гражданских дел;
- 25 000 - 1 % от общего числа административных дел.
При этом в арбитражных судах 28 % всех экономических споров рассмотрено в приказном порядке, а в упрощенном - 34 %.
По мнению В. М. Лебедева, небольшое число дел, рассмотренных этими судами, связано с тем, что законодатель не согласился с инициативой Верховного Суда РФ о расширении упрощенного производства по гражданским и административным делам8.
С момента вступления в юридическую силу норм Федерального закона от 23 ноября 2018 г. № 451-ФЗ прошло более двух лет, однако и в настоящее время в сфере упрощенного производства в административном судопроизводстве остается много нерешенных проблем. Следует отметить, что большая часть законодательных новелл, внесенных в КАС РФ с 2016 по 2020 г., направленных на совершенствование института упрощенного производства в административном судопроизводстве, носит положительный характер. Тем не менее следует согласиться с мнением Е. А. Царегородцевой, что «некоторые аспекты требуют дополнительного осмысления для проработки будущего вектора развития упрощенных процедур»9.
Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» внесены существенные изменения в главу 33 КАС РФ «Рассмотрение административных дел в порядке упрощенного (письменного) производства», которые коснулись содержания практически каждой ее статьи, нуждающейся в разъяснениях Пленума Верхов-
ного Суда РФ с целью обеспечения единообразного применения судами общей юрисдикции норм данной главы.
Следует отметить, что по положениям рассматриваемой главы давались неоднократные разъяснения, вносились изменения (2016-2020 гг.)10.
Конституционное право Верховного Суда РФ, выступающего в качестве высшего судебного органа по административным делам посредством административного судопроизводства, давать разъяснения по вопросам судебной практики закреплено в ст. 126 Конституции РФ.
Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ введена ст. 294.1, устанавливающая порядок отмены решения суда по административному делу, которое рассмотрено в порядке упрощенного (письменного) производства судом, принявшим решение.
Анализируя положения ГПК РФ и КАС РФ, Е. А. Соломенко приходит к выводу «о существовании законодательно обеспеченной возможности рассмотрения в порядке упрощенного производства дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений»11. Предлагается расширить возможность применения упрощенного производства в гражданском процессе за счет включения в ст. 232.2 ГПК РФ прямого указания на рассмотрение в упрощенном порядке «таких дел особого производства, как дел о внесении исправлений или изменений в записи актов гражданского состояния и по заявлениям о совершенных нотариальных действиях или об отказе в их совершении, вне зависимости от воли лиц, участвующих в деле»12.
В связи с этим по вопросам применения упрощенного производства было принято несколько разъясняющих постановлений Пленума Верховного Суда РФ.
Постановлением Верховного Суда РФ от 18 апреля 2017 г. № 10 «О некоторых вопросах применения судами положений Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации об упрощенном производстве» разъяснялось, что согласие сторон на рассмотрение дела в таком порядке требуется, при этом также подчеркивалось, что указание в исковом заявлении третьих лиц само по себе не является препятствием для рассмотрения дела в упрощенном порядке13.
Пункт 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 декабря 2020 г. № 42 «О применении норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административных дел в порядке упрощенного (письменного) производства»14 дает четкое разграничение отличий между при-
казным и упрощенным административным судопроизводством и определяет упрощенное производство как специальный порядок рассмотрения административных дел без проведения судебного заседания и ведения протокола при соблюдении установленных законом процессуальных гарантий прав и интересов лиц, участвующих в деле, который, в отличие от приказного производства, предполагает наличие спора.
Анализируя разъяснения Верховного Суда РФ от 8 апреля 2020 г., к «техническим огрехам» ученые относят «упоминание в числе безотлагательных дел приказного и упрощенного производства, которые в принципе рассматриваются по документам, без поведения судебных слушаний и в отсутствие заинтересованных лиц и, следовательно, не могут быть проведены с использованием видео-конференц-связи»15.
Исходя из «работы над ошибками» судебного правотворчества в условиях пандемии коронави-руса, К. Л. Брановицкий, И. Г. Ренц, В. В. Ярков подчеркивают, что возврат к норме «должен включать также пересмотр места и значения, так называемых упрощенных судебных процедур, суррогатных по свой сути, незаслуженно получивших в последнее время чрезмерное распространение», при этом причину они видят не в самих упрощенных процедурах, а в «перекосах при распределении компетенции в пользу судебных юрисдикций»16.
Несмотря на то что участники процесса не присутствуют в суде, а заседания не проводится, по мнению Д. И. Крымского, во-первых, с суда не снимается обязанность по выяснению обстоятельств дела, и, во-вторых, «упрощенные производства существенным образом не уменьшают нагрузку на судью»17. В своем докладе «О подведении итогов работы судов общей юрисдикции и арбитражных судов за 2019 год и обсуждение задач на 2020 год» В. М. Лебедев указал на основную цель развития института упрощенного производства - сокращение избыточных судебных процедур18.
Е. Б. Макеева определяет упрощенное производство как «прогрессивный, жизнеспособный, своевременный, эффективно функционирующий и активно применяемый на практике инструмент рассмотрения несложных по правовому содержанию дел с незначительными по суммам требованиями», особенно раскрывший свои достоинства в условиях пандемии СОУГО-19, когда дела рассматривались судами в обычном режиме19. По мнению А. Р. Шариповой, от ограничений, связанных с пандемией коронавируса, в наименьшей степени «пострадали» арбитражные суды, благодаря их наибольшей «цифрови-зации»20.
О. А. Мариненко и Е. А. Гнатко, указывая на «прогрессивное влияние письменного судопроизводства на административный процесс» в связи с его упрощением, экономической и процессуальной экономией, отмечают необходимость «более четко регламентировать некоторые положения закона (касающиеся, к примеру, оснований для рассмотрения дела в упрощенном производстве, мер предварительной защиты иска, понятия сложности/несложности административных дел, др.)21.
Анализируя упрощенное судопроизводство, Е. Фарафонтова подчеркивает, что, с одной стороны, оно способствует скорейшему разрешению дела, а с другой - в некоторой степени ограничивает процессуальные права участников арбитражного процесса22.
Таким образом, основными чертами института упрощенного (письменного) производства в административном судопроизводстве являются следующие:
- отсутствие устного разбирательства;
- исследование судом доказательств судом только в письменной форме (объяснений, возражений, отзывов, заключений прокурора);
- запрет на применение правил упрощенного (письменного) производства на рассмотрение административных дел судами апелляционной и кассационной инстанций;
- необходимость наличия согласия административного истца и административного ответчика на упрощенный порядок);
- сумма задолженности по обязательным платежам и санкциям не должна превышать 20 000 руб.;
- запрет на рассмотрение в упрощенном производстве дел, предусмотренных главами 24, 28-31.1 КАС РФ.
Резюмируя вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что в практике рассмотрения судами общей юрисдикции и арбитражных судов дел в упрощенном (письменном) порядке административного судопроизводства прослеживается тенденция роста количества таких дел.
Позиция Верховного Суда РФ о перспективах расширения категории дел, рассматриваемых в упрощенном (письменном) административном судопроизводстве, представляется вполне обоснованной в связи тем, что упрощенный порядок позволяет судам принять решение в кратчайшие сроки. При этом запрет, установленный законодателем на рассмотрение дел в упрощенном порядке судами второй инстанции, гарантирует возможность участия лица, не согласного с решением суда первой инстанции, в рассмотрении его жалобы, что является гарантией соблюдения прав участников административного судопроизводства.
1 Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 г., с учетом поправок, внесенных Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 г. № 1-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 дек. ; 2020. 16 марта ; Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 04.07.2020).
2 См.: Доклад Председателя Верховного Суда РФ В. М. Лебедева «О подведении итогов работы судов общей юрисдикции и арбитражных судов за 2019 год и обсуждение задач на 2020 год». URL: https://www. iuaj.net/node/2808
3 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (ред. от 08.12.2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30. Ст. 3012 ; Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 08.12.2020).
4 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : федер. закон от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (ред. от 08.12.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo. gov.ru
5 Например, согласно п. 3 ч. 1 ст. 227 АПК РФ в упрощенном подлежат рассмотрению дела о привлечении к административном ответственности за правонарушения, по которым административный штраф не превышает 100 тыс. руб.
6 См.: Доклад Председателя Верховного Суда РФ В. М. Лебедева «О подведении итогов работы судов общей юрисдикции и арбитражных судов за 2019 год и обсуждение задач на 2020 год». URL: https://www. iuaj.net/node/2808
7 Так, в арбитражных судах Республики Адыгея, Республики Саха (Якутия), Республики Тыва, Воронежской, Курганской, Орловской, Смоленской областей, города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, города Севастополя, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры отмечается рост на 20-40 %; в арбитражных судах Республики Ингушетия, Магаданской и Сахалинской областей увеличение составило более 40 %; в несколько раз возросло число дел, рассмотренных в упрощенном производстве в арбитражных судах Чеченской Республики и Чукотского автономного округа. Однако в ряде арбитражных судов субъектов РФ отмечается противоположная динамика: в арбитражных судах Республики Алтай, Карачаево-Черкесской Республики, Владимирской и Костромской областей - снижение числа рассмотренных дел в упрощенной процедуре в диапазоне 2040 %, в Арбитражном суде Республики Крым снижение составило 47 %. См.: Обзор судебной статистики о деятельности федеральных арбитражных судов в 2019 году. URL: http://www.cdep.ru/userimages/sudeb-naya_statistika/2020/0bzor_sudebnoy_statistiki_o_ deyatelnosti_federalnih_arbitragnih_sudov_v_2019_ godu.pdf
8 См.: Лядова Ю. Упрощенное производство в арбитражном процессе : основные минусы и ловушки в поствирусный период. URL: https://pravo.ru/ news/216616/
9 Царегородцева Е. А. Реформирование упрощенного производства : цели и результаты // Арбитражный и гражданский процесс. 2020. № 11. С. 31.
10 Следует подчеркнуть, что в главу 33 КАС РФ вносились изменения только Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 49 (ч. I). Ст. 7523. При этом в целом же в КАС РФ - 26 федеральными законами (от 29.06.2015 № 190-ФЗ, от 30.12.2015 № 425-ФЗ, от 15.02.2016 № 18-ФЗ, от 05.04.2016 № 103-ФЗ, от 02.06.2016 № 169-ФЗ, от 23.06.2016 № 220-ФЗ, от 28.06.2016 № 223-ФЗ, от
03.07.2016 № 303-ФЗ, от 28.03.2017 № 39-ФЗ, от
01.05.2017 № 87-ФЗ, от 28.05.2017 № 101-ФЗ, от 28.05.2017 № 102-ФЗ, от 29.07.2017 № 223-ФЗ, от 29.07.2017 № 274-ФЗ, от 05.12.2017 № 380-ФЗ, от
28.12.2017 № 421-ФЗ, от 19.07.2018 № 213-ФЗ, от
29.07.2018 № 265-ФЗ, от 28.11.2018 № 451-ФЗ, от
27.12.2018 № 562-ФЗ, от 26.07.2019 № 197-ФЗ, от
02.12.2019 № 406-ФЗ, от 27.12.2019 № 494-ФЗ, от
31.07.2020 № 244-ФЗ, от 31.07.2020 № 267-ФЗ, от 08.12.2020 № 428-ФЗ) и одним постановлением Конституционного Суда РФ - от 24.03.2020 № 12-П.
11 Соломенко Е. А. Новые возможности упрощенного производства // Арбитражный и гражданский процесс. 2020. № 11. С. 32.
12 Там же. С. 33.
13 Российская газета. 2017. 25 апр.
Воронежский государственный университет Гриценко В. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного и административного процессуального права е-тай: vvgritsenko@mail.ru
14 Там же. 2020. 30 дек. С. 10.
15Брановицкий К. Л., Ренц И. Г., Яркое В. В. Судебное правотворчество в условиях пандемии коронавируса : нонсенс или необходимость? // Закон. 2020. № 5. С. 112.
16 Там же. С. 116.
17 Крымский Д. И. Упрощенные производства по гражданским делам в зарубежном законодательстве и судебной практике // Российский судья. 2020. № 12. С. 55.
18 См.: Доклад Председателя Верховного Суда РФ
B. М. Лебедева «О подведении итогов работы судов общей юрисдикции и арбитражных судов за 2019 год и обсуждение задач на 2020 год». URL: https://www. iuaj.net/node/2808
19 См.: Макеева Е. Б. Плюсы и минусы упрощенного производства в арбитражном процессе : взгляд практика // Российский судья. 2020. № 12. С. 20.
20 См.: Шарипова А. Р. Качество правосудия по уголовным, арбитражным, гражданским и административным делам : сравнение по отдельным параметрам // Lex Russica. 2020. № 11. С. 55.
21 См.: Мариненко О. А., Гнатко Е. А. Упрощенное (письменное) производство в административном судопроизводстве РФ // Администратор суда. 2020. № 3.
C. 16.
22 См.: Фарафонтова Е. Упрощенное судопроизводство в арбитражном процессе : тенденции развития // Административное право. М., 2013. № 4. С. 21.
Voronezh State University
Gritsenko V. V., Doctor of Law, Professor, Professor of the Administrative and Administrative Procedural Law Department
e-mail: vvgritsenko@mail.ru
