CC BY
81
С Т А Т Ь И
Е.Е. Камаева
УПРАВЫ УЕЗДНЫХ ГОРОДОВ САРАТОВСКОЙ ГУБЕРНИИ: ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА И ЭФФЕКТИВНОСТЬ РАБОТЫ (1870-е - 1914 г.)
В дореволюционной исторической литературе при анализе деятельности органов городского самоуправления их организационные основы рассматривались как важная проблема. Авторами подчеркивалось особое значение деятельности управ в успешном решении муниципальных задач1.
В настоящей статье рассматриваются состав должностных лиц и эффективность деятельности городских управ уездных городов - Аткарск, Балашов, Вольск, Камышин, Кузнецк, Петровск, Сердобск, Хвалынск, Царицын, - а также посада Дубовка Саратовской губернии.
Согласно Городовому положению 1870 г., на городскую управу возлагалось непосредственное заведывание делами общественного управле-ния2. Их должностные лица были призваны заниматься всеми текущими делами городского хозяйства: управлением земельно-лесной отраслью, регламентацией торговой и производственной деятельности, продовольственным обеспечением городов, благоустройством, сооружением и эксплуатацией городских предприятий (электрических станций, водопроводов, скотобоен и т.п.). Ежедневно работниками управ дополнительно рассматривались десятки прошений, заявлений и жалоб горожан.
Гласные на заседаниях городской думы намечали основные направления работы, а реализацией их решений занимались управы. И от того, насколько грамотно членами управы из числа гласных с финансовой и технической стороны разрабатывался очередной вопрос (например, об открытии городской аптеки или строительстве здания под учебное заведение), зависело, будет ли введено в эксплуатацию новое городское предприятие или учреждение.
В зависимости от приоритетных направлений деятельности в управах были созданы и работали несколько отделений или столов. Как правило, в каждой были распорядительный, регистрационный отделы и стол по воинской повинности. В дополнение к ним в Хвалынске и Петровске нанимали служащих для работы в отделениях по городским сборам и сбору государственного налога. В Вольске - это был единственный случай -наряду с исполнительной комиссией действовало ревизионное отделение. Их задача состояла в недопущении нецелевого расходования средств3.
Особенностью работы органов самоуправления Хвалынска стала концентрация решения всех дел в управе. Обязанности по установлению порядка в торговых делах и промыслах, раскладка налога на недвижимые имущества выполнялись самими членами управы. В остальных городах эти функции передавались в торговые депутации и раскладочные комиссии из гласных. В итоге в руках управы были сосредоточены сильнейшие рычаги влияния, наиболее ответственная работа находилась под контролем грамотного и деятельного главы города А.В. Васильева. Исходя из таких показателей, как расходование средств на нужды города, а не на содержание аппарата управы, количество и степень доступности городских учреждений, деятельность Хвалынской управы отличалась большей эффективностью4.
К определению круга полномочий в каждой управе подходили по-разному. При сравнении, например, обязанностей членов управы Хвалынска и Дубовки видно, что в Хвалынске они были соотнесены с отраслями хозяйства, а в Дубовке должностные лица несли ответственность за различные стороны одной отрасли. Так, между последними распределялись обязанности по наблюдению за производством построек и за исправным состоянием общественных сооружений, по совершению крепостных актов на приобретение недвижимого имущества и сбора сведений за отчуждаемые дворовые места. Возможно, это явилось следствием недостаточно продуманной организации дела, личными пожеланиями членов управы или стремления городского головы сделать городских деятелей взаимозаменяемыми.
В штат управ в помощь выборным ее членам, гласным думы, набирались служащие по найму. Так, в 1876 г. в Царицынской управе на один год было введено особое лицо для взимания сборов за пользование городской землей5. В 1880 г. состав Царицынской управы был пополнен двумя новыми должностями: особых уполномоченных по взиманию платы в доход города за пользование пристанью на Волге и за пользование самовольно занятой под жилые постройки городской землей6. В Кузнецке при управе третьего четырехлетия служили смотритель при водопроводе, караульщики ярмарочных лавок, городских труб7.
В управах постоянно шел процесс отработки механизмов и схем, позволявших реализовывать решения городских дум. В практике самоуправления при проведении городских работ утвердился подрядный метод, поэтому со стороны должностных лиц принимались меры по совершенствованию механизма сдачи подрядов на строительство и проведение ремонтных работ. Так, согласно условиям подряда, выработанным к 1913 г. в Царицыне, работники управы обязаны были не только предварительно проверять качество предлагаемых подрядчиком строительных материалов, но и проводить освидетельствование проводимых работ в любое время на предмет соответствия утвержденной смете и техническим требованиям8.
Так как выполнение должностных обязанностей требовало максимальной отдачи времени и сил, состав управ в большинстве городов был довольно неустойчив. Избранные в управу гласные думы часто складывали с себя обязанности члена управы до истечения срока. Исключение составляли Хвалынск, Вольск и Царицын, где в управу по выбору гласных попадали лица с опытом работы и соответствующими способностями.
В социальном отношении состав должностных лиц управ был смешанным в половине уездных центров. В Аткарске, Камышине, Петровске, Хвалынске и Царицыне он был мещанско-купеческим. В Вольской и Сер-добской управах, помимо этих сословных групп, работали чиновники9. Отсутствие в исполнительном органе лиц с высоким имущественным цензом объясняется невозможностью совмещать интенсивную работу по общественному управлению с ведением личных коммерческих дел.
Должностные лица управ нередко допускали различные нарушения.
Так, в Аткарске в 1880-е гг. в результате работы ревизионной комиссии, состоявшей из гласных думы, на уровне губернской администрации было заведено и рассматривалось дело о порядке расходования и хранения городских сумм. На неправильные действия главы города, как председателя управы, и ее членов обратил внимание и сенатор, ревизировавший по высочайшему повелению Саратовскую губернию10. В вину членам управы, его председателю было поставлено несвоевременное заприходование сборов в городские суммы, что самими членами управы Ф.Г. Феопемптовым и С.А. Садовниковым объяснялось их загруженностью и болезнью11. Причиной выявляемых нарушений являлись как корыстные интересы отдельных работников, так и их неподготовленность к заведыванию городским хозяйством, что приводило к использованию городских средств не по назначению, ухудшало и без того неудовлетворительное финансовое положение городов.
Наиболее распространенными видами злоупотреблений со стороны должностных лиц городских управ были: использование городских средств для решения личных коммерческих дел с последующим их возвратом в кассу города или подделкой финансовой отчетности, завышение расходов на производство городских работ по причине личного участия (или родственников) в поставках требуемых материалов, производстве работ для города12.
Вместе с тем, управы, учитывая низкий уровень жизни горожан как плательщиков налогов, часто выходили в думу с инициативой поддержки бедного населения. Социальная направленность в деятельности управ прослеживается более четко в небольших городах - Сердобске, Петровске, Хвалынске, а также посаде Дубовка. Например, по инициативе Петровской управы в 1889 г. дума вынесла постановление об ассигновании определенной суммы от прибылей городского общественного банка на приобретение одежды, обуви бедным ученикам городских приходских училищ13.
С введением Городового положения 1892 г. круг полномочий и количество лиц, отвечающих за реализацию сметных назначений, постановлений дум, не изменились. В связи с ростом городского населения, увеличе-
нием торговых оборотов и развитием промышленности, количественный состав (от двух до четырех человек), определенный новым законодательством, являлся препятствием на пути к решению муниципальных задач.
Изменение статуса работников управ по новому законодательству, фактическое превращение в государственных чиновников, заставило многих отнестись к своим обязанностям с большей ответственностью. Неслучайно по распоряжению сердобского городского головы членами управы первого четырехлетия (1894-1898 гг.) был осуществлен сбор сведений о состоянии городского хозяйства. Работники управы лично, не по документам, ознакомились со всеми отраслями городского хозяйства. В результате обнаружилось, что ежегодной описи городскому имуществу не производилось, отсутствовали документы по целым отраслям. Новый городской голова В.А. Щеглов заключил: «Вообще все городское хозяйство представляет собой тот беспорядок, который образовался от несвоевременного контроля над городскою управою или от невнимания и послабления со стороны городского головы, на обязанности которого лежит общий надзор»14.
Судя по протоколам заседаний, с 1894 г. к делу разработки инструкций для членов управы стали относиться как к средству повышения продуктивности работы. Дополнительно последовало много предложений по интенсификации работы как думы, так и управы. Так, для выявления вклада думы и управы в решение муниципальных вопросов в Петровской думе было выдвинуто предложение о разграничении в ежегодных отчетах дел, проведенных по инициативе думы и членов управы15. Однако регламентация деятельности управы позволяла добиться качественного исполнения постановлений дум лишь при условии выбора на должности членов управы, привлечения к работе в качестве наемных служащих компетентных лиц, обладающих соответствующим образованием и опытом работы.
После введения Городового положения 1892 г. в управах, за исключением Кузнецкой и Сердобской, остались лица, имевшие опыт работы. Так, мещанин Ф.П. Квасков (Вольск) бессменно являлся членом управы с 1872 г., купец Г.П. Расстегаев (Аткарск) работал с 1882 г. Наличие в управлении опытных работников способствовало бесперебойному решению текущих дел.
Как и в прежние десятилетия, основанием для губернатора при утверждении в должности членов управы служили деловые и личные качества кандидатов. Среди должностных лиц Вольской, Камышинской, Хвалынской и Царицынской управ можно встретить работников различной национальности и вероисповедания, но обладавших такими качествами как организованность, трудолюбие, хозяйственность. Так, согласно сведениям, отправленным в Министерство внутренних дел, в управах Дубовки, Вольска, Хвалынска работали лица, являвшиеся старообрядцами и единоверцами, активно проявлявшие себя в системе городского самоуправления16. В Камышинской и Царицынской управах неоднократно утверждались в должности шведский подданный И.А. Экгольм и поселянин, лютеранин И.В. Краузе. В 1904 г. Экгольм был награжден серебряной медалью «За усердие»17.
Однако положение «хозяев города» позволяло некоторым должностным лицам воспринимать приобретаемый статус буквально. Ярким примером является случай, произошедший в 1913 г. в Царицыне. Один из членов управы в свободное от исполнения должностных обязанностей время, находясь «в подпитии» и потеряв чувство реальности, потребовал особого к себе отношения. Он препятствовал движению городского транспорта в течение нескольких часов: приказал городовому немедленного арестовать служащих трамвая, не оказавших ему должного уважения. Подобное поведение было расценено представителями Царицынского общественного управления как дискредитация городских деятелей: «Кто к нам пойдет работать... если сами члены управы вносят беспорядок?..»18.
Немаловажным условием грамотного решения финансово-хозяйственных вопросов являлся образовательный уровень работников. Как явствует из списков гласных дум, представляемых в Министерство внутренних дел, меньше половины членов управ закончили уездные, городские и приходские училища. Наибольшее количество работников, получивших начальное образование, работало в Аткарской, Камышинской, Кузнецкой, Петровской и Царицынской управах. Более высоким уровнем образования обладали члены и служащие Царицынской управы, наименьшим - Ду-бовской. В Царицыне для заведывания отраслями хозяйства с 1906 г. к работе в управе привлекались лица, имевшие среднее образование19.
Иллюстрацией невысокой образованности городских деятелей является характеристика состава Кузнецкой управы (1906-1914 гг.), отправленная губернатору местным полицейским чиновником. В ней указывалось, что «малоразвитыми, полуграмотными» членами управы, руководит «умный, знающий» городской секретарь Г.Н. Самарин - «голова и управа», который в Кузнецке «все дело держит в своих руках»20.
Члены управ и их наемные служащие вынуждены были становиться специалистами широкого профиля. Например, на одного из двоих членов Сердобской управы, отставного унтер-офицера А.К. Капитонова были возложены обязанности по наблюдению за всем городским имуществом. При этом ему приходилось выдавать торговые документы горожанам, составлять отчетность по казенным, земским сборам, следить за делами канцелярии, где составлялись планы, межевые книги, инвентари, описи и прочие документы. Одновременно он являлся казначеем управы21. При самом ответственном отношении к делу подобный объем работы при ее разноплановости, сложности, отсутствии соответствующей подготовки был серьезным препятствием для успешного и своевременного выполнения должностных обязанностей.
Структура исполнительных органов, сложившаяся в начале 1870-х гг., до 1914 г. радикальных изменений не претерпела в связи с тождественностью задач, поставленных Городовыми положениями 1870 г. и 1892 г., а также скромными финансовыми возможностями городского самоуправления. Лишь в Царицыне разросшееся хозяйство, реализация проектов по созданию городских предприятий в начале XX в. привели к увеличению
отделов до шести22. Но их функциональное назначение не носило принципиальных отличий от отделов и столов остальных девяти управ. Организационные основы исполнительных органов рубежа Х1Х-ХХ вв. имели типично «уездный» характер.
Члены управ работали в крайне неблагоприятных условиях. Серьезным препятствием к исполнению постановлений дум, повышению доходности городских касс служило нежелание горожан подчиняться новым порядкам и правилам, устанавливаемым представителями общественного управления и, в первую очередь, производить оплату за пользование землей и хозяйственными объектами. Так как органы общественного управления по закону не были наделены принудительными правами, заставить местное население исполнять обязательные постановления дум, вносить платежи было весьма затруднительно. Недоимки к моменту введения Городового положения 1892 г. в отдельных городах могли превышать текущий городской бюджет (например, в Камышине). Но эта ситуация не учитывалась правительством, которое отказывало управам и думам в займах, изменении системы налогообложения в пользу городов.
Необходимым условием для реализации городского законодательства на местах, являлась координация деятельности представителей общественного управления и губернской власти. Так в Вольске, при утверждении и совершении купчих на земли, управой была выработана действенная схема, позволявшая противостоять самозахватам городской собственности, ставшим общероссийской проблемой. Члены управы, нотариус, судебный пристав своевременно обменивались информацией о приобретаемых в городе участках земли до совершения акта купли-продажи с целью пресечения незаконного перехода городской земли в частные руки23.
Порой, однако, управы выходили за рамки своей компетенции, что оборачивалось в итоге замедлением решения дел. Так, в 1898 г. Саратовским губернским по земским и городским делам присутствием было отменено постановление Балашовской думы, принятое на основе решения управы об освобождении беднейших содержателей постоялых дворов от уплаты арендных сборов за прошлые годы24. Городское самоуправление, что вполне понятно, стремилось оказать поддержку мелким предпринимателям, однако на основании ст. 63 Городового положения 1892 г., сложение недоимок по городским сборам было возложено лишь на думы.
Городское хозяйство управа вела под контролем думы, при непременной проверке ежегодных отчетов управы специально сформированными думой ревизионными комиссиями из гласных. Причем ревизорам представлялись, как правило, только денежные отчеты, по которым осуществлять ревизию было затруднительно. Члены комиссий, со своей стороны, относились к проверке отчетности формально, а то и вовсе отказывались от возложенных на них обязанностей. Так, Царицынская дума рассматривала отчет управы за 1901 г. лишь в 1912-1913 гг.25
Вольское городское самоуправление, первым поставив вопрос о неосновательности проверок, пришло к заключению о необходимости квалифицированного контроля за расходованием средств и выполнением постановлений думы. Частично проблема была решена за счет создания в структуре управы постоянно действовавшей ревизионной комиссии, а также за счет гласности - опубликования в ежегодных отчетах списков невыполненных постановлений думы с указанием причин их невыполнения26. Предложение о создании «особого отдела» внутри управы, с более широкими полномочиями, было высказано в Царицынской думе. Речь шла о том, чтобы сформированная на постоянной основе комиссия не только контролировала деятельность исполнительных органов, но и следила за ее целесообразностью. Многочисленные нарушения, которые не исправлялись в течение десятков лет и препятствовали развитию хозяйства, являлись веским аргументом. В результате, в городском самоуправлении Царицына впервые в истории общественных управлений Саратовской губернии на уровне уездных городов в 1911 г. была создана специальная комиссия. Но из-за отсутствия дисциплины, опыта работы, четких установок для исполнения возложенных на нее контрольных функций, деятельность специального отдела быстро «сошла на нет»27.
Вся текущая работа общественного управления была сосредоточена в руках конкретных исполнителей. В одном из выпусков общероссийского журнала «Городское дело» было отмечено: «Несколько трудоспособных и инициативных муниципальных деятелей приносили огромную пользу населению»28. Как показала практика, финансовое благополучие, экономическое положение провинциального города во многом определялось эффективностью и качеством работы городской управы, уровнем профессионализма и, конечно, честности городского головы и членов управы, а также наемных служащих, которые были призваны решать задачи, возложенные на них городскими жителями.
Примечания
1 Головачев А.А. 10 лет реформ 1861-1871 гг. СПб., 1872. С. 234-247; Неми-ровский А.О. Реформа городского управления. СПб., 1911. С. 25; и др.
Golovachev A.A. 10 let refom 1861-1871 gg. St. Petersburg, 1872. P. 234-247; Nemirovskiy A.O. Reforma gorodskogo upravleniya. St. Petersburg, 1911. P. 25.
2 ПСЗРИ-2. T. XLI. СПб., 1874. № 48498.
PSZRI-2. Vol. XLI. St. Petersburg, 1874. № 48498.
3 Государственный архив Саратовской области (ГАСО). Ф. 1. Оп. 1. Д. 3740. Л. 27-28.
State Archive of Saratov oblast (GASO). F. 1. Op. 1. D. 3740. L. 27-28.
4 Отчеты о денежных оборотах городских касс за 1883 г СПб., 1886. С. 38-39, 100-101; Отчеты о денежных оборотах городских касс за 1893 г СПб., 1895. С. 4041, 102-103; ГАСО. Ф. 1 Оп. 1. Д. 5126. Л. 153-163.
Otchety o denezhnyh oborotah gorodskih kass za 1883 g. St. Petersburg, 1886. P. 38-39, 100-101; Otchety o denezhnyh oborotah gorodskih kass za 1893 g. St. Petersburg, 1895. P. 40-41, 102-103; GASO. F. 1. Op. 1. D. 5126. L. 153-163.
5 ГАСО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 2478. Л. 13.
GASO. F. 1. Оp. 1. D. 247S. L. 13.
6 ГACО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 3G62. Л. 45-4S.
GASO. F. 1. Op.i. D. 3G62. L. 45-4S.
7 ГACО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 2SS5. Л. 104-105.
GASO. F. 1. Op. 1. D. 2SS5. L. 104-105.
S ГACО. Ф. 25. Оп. 1. Д. 2912. Л. 156-157.
GASO. F. 25. Оp. 1. D. 2912. L. 156-157.
9 Cаратовский календарь на 1S73 г. Саратов, 1S72 г.; Aдрес-календарь и статистические справочные сведения на 1SSG г. Cаратов, 1SSG; Aдрес-календарь Cаратов-ской губернии на 1SS4 г. Cаратов, 1SS3; Aдрес-календарь Cаратовской губернии на 1SSS г. Cаратов, 1SSS.
Saratovskiy kalendar na 1S73 g. Saratov, 1S72; Adres-kalendar i statisticheskie spravochnye svedeniya na 1SSG g. Saratov, 1SSG; Adres-kalendar Saratovskoy gubernii na 1SS4 g. Saratov, 1SS3; Adres-kalendar Saratovskoy gubernii na 1SSS g. Saratov, 1SSS.
1G ГACО. Ф. 9G. Оп. 1. Д. 5S. Л. 109-119об.
GASO. F. 9G. Op. 1. D. 5S. L. 1G9-119v.
11 ГACО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 361S. Л. 56-61 об.
GASO. F. 1. Оp. 1. D. 361S. L. 56-61v.
12 mœ. Ф. 25. Оп. 1. Д. 156. Л. 6S-7^6.
GASO. F. 25. Оp. 1. D. 156. L. 6S-71v.
13 mœ. Ф. 1. Оп. 1. Д. 4759. Л. 169-169об.
GASO. F. 1. Оp. 1. D. 4759. L. 169-169v.
14 ГACО. Ф. 25. Оп. 1. Д. 193. Л. 33.
GASO. F. 25. Оp. 1. D. 193. L. 33.
15 mœ. Ф. 25. Оп. 1. Д. 77G. Л. 90об.-91об.
GASO. F. 25. Op.i. D. 77G. L. 90об.-91v.
16 mœ. Ф. 25. Оп. 1. Д. 237. Л. 5S-59, 131-139, 156.
GASO. F. 25. Op. 1. D. 237. L. 5S-59, 131-139, 156.
17 mœ. Ф. 25. Оп. 1. Д. 2G26. Л. 7-7об., 15-16, 55-56.
GASO. F. 25. Op. 1. D. 2G26. L. 7-7v., 15-16, 55-56.
1S ГACО. Ф. 25. Оп. 1. Д. 3612. Т. 1. Л. 580-582об.
GASO. F. 25. Op. 1. D. 3612. T. 1. L. 5SG-5S2v.
19 Памятная книжка Cаратовской губернии на 1907 г. Cаратов, 1907. C. 223. Pamyatnaya knizhka Saratovskoy gubernii na 1907 g. Saratov, 1907. P. 223.
20 mœ. Ф. 25. Оп. 1. Д. 2SS4. Л. 71-71об.
GASO. F. 25. Op. 1. D. 2SS4. L. 71-71v.
21 ГACО. Ф. 25. Оп. 1. Д. 193. Л. 44-44об.
GASO. F. 25. Op. 1. D. 193. L. 44-44v.
22 Материкин A.B. Царицынская городская дума 1S7G—1914 гг.: Опыт функционирования городского общественного управления. Волгоград, 2GGS. C. 7S-S2.
Materikin A.V. Tsaritsynskaya gorodskaya duma 1S70-1914 gg.: Opyt funktsionirovaniya gorodskogo obshchestvennogo upravleniya. Volgograd, 2GGS. P. 7S-S2.
23 mœ. Ф. 25. Оп. 1. Д. 1050. Л. 91G.
GASO. F. 25. Op. 1. D. 1050. L. 910.
24 mœ. Ф. 25. Оп. 1. Д. 755. Л. 475.
GASO. F. 25. Op. 1. D. 755. L. 475.
25 Марков A.n. К вопросу о контроле в городском управлении. Царицын, 1913.
C. 5.
Markov A.P. K voprosu o kontrole v gorodskom upravlenii. Tsaritsyn, 1913. P. 5.
26 mœ. Ф. 25. Оп. 1. Д. 756. Л. 572-573.
GASO. F. 25. Op. 1. D. 756. L. 572-573.
27 Марков A.n. Указ. соч. C. 29-39.
Markov A.P. Op. cit. P. 29-39.
2S Жалованье членов управ // Городское дело. 1911. № 1. C. 51.
Zhalovan’e chlenov uprav // Gorodskoe delo. 1911. No. 1. P. 51.
