CC BY
13З.А. КОМИЛОВА эксперт по вопросам социальной политики и социальной защиты населения Программы поддержки Европейского Союза по развитию человеческого потенциала*
Управление системой монитиоринга и оценки социального обслуживания населения Таджикистана
Современное общество становится более сложным, а социальные проблемы, с которыми приходится сталкиваться странам, все реже можно решить, используя лишь какой-то один подход. Правительствам стран все чаще приходится задумываться о том, как оценить эффективность той или иной социальной программы, а также имеющиеся в распоряжении государства инструменты влияния для достижения желаемых изменений в обществе.
Многие социальные программы1, как правило, нацелены на улучшение качества жизни уязвимого населения с тем, чтобы оно могло участвовать в социальных, экономических и политических мероприятиях и развивать свой потенциал. В широком смысле цели социальных программ - это строительство лучшего общества путем повышения благосостояния населения, обеспечения доступа к услугам, защиты уязвимого населения от крайней бедности, насилия и жестокого обращения; предоставления образования и развития приносящей доход деятельности, а также создание государства, способствующего развитию потенциала каждого, включая уязвимое население.
Достижение этих целей влечет за собой предоставление услуг, которые созданы для удовлетворения особых по-
* Комилова Замира Абдувалиевна, e-mail: z.komilova@qmail.com
1 Специфическая форма социальной защиты уязвимого населения, призванная обеспечить защиту, улучшить качество жизни и обеспечить минимальный доход уязвимому населению, зачастую финансируемая за счет государственного бюджета.
требностей и требований уязвимого населения. Ежегодно правительство Республики Таджикистан выделяет значительные ресурсы для оказания поддержки ряду социальных инициатив, призванных улучшить социальные и экономические условия жизни граждан, включая предоставление услуг социально незащищенным группам населения. На Министерство здравоохранения и социальной защиты населения Республики Таджикистан возложена ответственность за реализацию социальных программ, предусматривающих социальное обслуживание уязвимого населения и эффективное использование финансовых средств, нацеленных на улучшение условий жизни граждан.
Правительство Таджикистана в 2017 г. выделило более 34,6 млн. сомони на социальное обслуживание уязвимого населения в стационарных и санаторных учреждениях1, более 41,3 млн. сомони на адресную социальную помощь малообеспеченным гражданам и 5,7 млн. сомони были потрачены на предоставление социальных и реабилитационных услуг в центрах дневного пребывания детей и взрослых с инвалидностью2. Выплаты пенсий, включая социальные пособия, составили более 2,2 млрд. сомони3.
Однако без достоверной и точной информации о базовых показателях невозможно определить целевое выделение ресурсов, измерить качество и результативность социальных программ, а также выявить неэффективное и нерациональное использование средств. Сбор надежной и достоверной информации на основе фактических данных способствует принятию обоснованных решений в области социального обслуживания уязвимого населения и требует внедрения интегрированной системы мониторинга и оценки.
Мониторинг и оценка являются мощными инструментами государственного управления. Некоторые авторы считают, что мониторинг и оценка представляют собой ключевой элемент государственного управления, проведения социальной политики и играют стратегическую роль в про-
1 Министерство здравоохранения и социальной защиты населения Республики Таджикистан. Официальный сайт. 11 июня. Доступ: ЬМр^/ток^ифзи-ичтимой/ (проверено: 11.06. 2018)
2 Государственное агентство социальной защиты населения, 2018.
3 Вазъи ичтимоию иктисодии Чумхурии Точикистон, январь-декабрь 2017 (Агентство по статистике при Президенте Республики Таджикистан), 2018.
цессе ее формирования . В основе мониторинга и оценки лежит система регулярного сбора информации. Интегрированная система мониторинга и оценки позволит государству выявить перспективные социальные программы, а также поможет определить сильные и слабые стороны социальных программ и принимать своевременные меры по их усилению или устранению2. Полученная информация направляется для расширения охвата уязвимого населения социальным обслуживанием и улучшения его качества3.
К сожалению, интегрированная система мониторинга и оценки сектора социального обслуживания в Таджикистане отсутствует. Существующие отдельные элементы слаборазвиты и недостаточно результативны, хотя основные «строительные кирпичики» уже присутствуют, а именно наличие политической воли, формирование отдела по мониторингу и прогнозированию в структуре Государственного агентства социальной защиты населения и опыт в сборе отраслевых данных.
С правовой точки зрения вопросы мониторинга и оценки остаются фрагментарными и частично отражены в некоторых отраслевых законах и нормативно-правовых документах, принятых Правительством Республики Таджикистан Такая фрагментарность, в свою очередь, привела к тому, что видение и понимание роли системы мониторинга и оценки среди основных заинтересованных сторон в секторе социального обслуживания различаются, зачастую имеют узкопрофильные направления в одной конкретной сфере деятельности. Например, Концепция развития системы социального обслуживания Республики Таджикистан (Рег. № 446 от 04.10.13) затрагивает проблемы стандартизации социальных услуг и формирования независимой системы мониторинга качества услуг, в то время как в Законе «О предупреждении насилия в семье» (Рег. № 954 от 19.03.13) речь идет об анализе причин и условий, способствующих
1 Kusek J.Z. Ten steps to a results-based monitoring and evaluation system: a handbook for development practitioners // J.Z. Kusek and Ray C. Rist. The International Bank for Reconstruction and Development The World Bank, 2004.
2 Gorgens M.. Making monitoring and evaluation systems work: a capacity development tool kit // M. Gorgens and J. Z. Kusek. The International Bank for Reconstruction and Development. The World Bank, 2009.
3 Bridging the gap. The role of monitoring and evaluation in evidence-based policy making,. Geneva, 2011.
домашнему насилию. Постановление Правительства Республики Таджикистан «О продолжении и внедрении пилотного механизма адресной социальной помощи (АСП) малообеспеченным семьям и гражданам» (Рег. № 437 от 03.07.14) предусматривает разработку Порядка мониторинга и оценки программы адресной социальной помощи малообеспеченным семьям и гражданам. Несмотря на то, что данный порядок разработан Государственным агентством социальной защиты населения, основной акцент сделан на сборе информации о количестве получателей адресной социальной помощи, расходованных и не расходованных денежных средствах, что больше напоминает функции аудита и инспекции, нежели мониторинга и оценки.
Постановление Правительства Республики Таджикистан «О Порядке и объемах предоставления бесплатного социального обслуживания» (Рег. № 724 от 13.12.12) определяет требования к содержанию, разработке и утверждению спецификации и стандартов услуг в сфере социального обслуживания, в том числе определяет порядок проведения регулярного мониторинга и контроля за качеством услуг. В нем в частности говорится, что «спецификация и стандарты включают систему мониторинга и оценки полноты и эффективности их использования... Субъекты, предоставляющие социальные услуги в сфере социального обслуживания, осуществляют регулярный внутренний мониторинг своей деятельности на предмет соответствия социальной услуги спецификации и стандарту ее предоставления и принимают меры по устранению выявленных недостатков и упущений...». Несомненно, спецификации и стандарты услуг могут стать прочной основой для проведения мониторинга и оценки качества предоставляемого социального обслуживания как социальными службами, так и государственными органами.
Правительство Таджикистана ежегодно тратит миллионы сомони на предоставление социального обслуживания детям и взрослым с инвалидностью, одиноким и престарелым, а также выплачивает адресную социальную помощь малообеспеченным гражданам. Однако ни в первом, ни во втором случае не проводился мониторинг качества предоставляемого социального обслуживания и оценка благосостояния уязвимого населения, которое получало те или иные услуги. Также не оценивались изменения социально-экономического состояния получателей данных услуг. Соответст-
венно не производился мониторинг эффективности потраченных государством финансовых и человеческих ресурсов и не была проведена оценка результативности данных программ и степень достижения поставленных целей для создания условий, обеспечивающих достойную жизнь всем гражданам, включая уязвимое население, как декламировано в Конституции Республики Таджикистан.
Однако государственные органы понимают необходимость и важность формирования интегрированной системы мониторинга и оценки в секторе социального обслуживания уязвимого населения Таджикистана. Министерство здравоохранения и социальной защиты населения готово формировать и имплементировать интегрированную систему мониторинга и оценки, имеющую стратегическое значение при разработке краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной программ социального развития. Готовность создать и улучшить интегрированную систему мониторинга и оценки является важным преимуществом, требующим эффективного использования.
Для внедрения интегрированной системы мониторинга и оценки в секторе социального обслуживания в Республике Таджикистан необходимо принятие следующих взаимосвязанных шагов.
Во-первых, интегрированная система мониторинга и оценки не может оптимально функционировать без информационной базы данных. Хотя единая информационная система в секторе социального обслуживания Таджикистана в настоящее время отсутствует, а действующая практика и механизм сбора данных в секторе устарели, тем не менее наблюдается прогресс в создании информационной базы. Таким образом, Министерству здравоохранения и социальной защиты населения предоставляется возможность создать единую информационную базу данных в секторе социального обслуживания уязвимого населения, где будет собрана вся информация о пользователях, реализуемых проектах, поставщиках социальных услуг, донорах.
Во-вторых, неточная формулировка функций мониторинга и оценки в целом является следствием отсутствия руководства по данному вопросу. Министерству здравоохранения и социальной защиты населения Республики Таджикистан необходимо разработать Руководство по мониторингу и оценке в секторе социального обслуживания уязвимого насе-
ления, где пошагово должны быть расписаны подходы, процессы, процедуры, стандарты и методы проведения мониторинга и оценки всех социальных программ в стране.
В-третьих, необходимы разработка и утверждение спецификаций и минимальных стандартов предоставления социального обслуживания. Стандарты являются важной предпосылкой всего процесса организации и осуществления социального обслуживания, а также представляют собой основу для мониторинга и оценки качества социального обслуживания. Внедрение спецификаций и стандартов в практику предоставления социального обслуживания существенно улучшит его качество.
В-четвертых, требуется развитие механизма повышения потенциала социальных служб и оказание содействия лицам и организациям, не всегда способным соответствовать установленным стандартам. Такое содействие может предусмотреть проведение регулярных тренингов и семинаров как для тех, кто осуществляет мониторинг и оценку, так и для руководителей и сотрудников социальных служб, предоставляющих социальное обслуживание уязвимому населению.
В-пятых, необходимо внедрение государственной системы аккредитации всех поставщиков социального обслуживания в Таджикистане, чтобы отслеживать выполнение стандартов. Аккредитация предполагает оценку потенциала социальных служб в предоставлении социального обслуживания и проводится в целях защиты, оптимизации и повышения эффективности механизмов управления и прозрачности предоставления услуг.
В-шестых, ориентированность на результаты должна быть основополагающей концепцией интегрированной системы мониторинга и оценки, лежащей в основе социальных программ, направленных на улучшение благосостояния уязвимого населения Таджикистана.
Интегрированная система мониторинга и оценки государственных программ и социальных служб поможет увеличить их эффективность путем обеспечения большей подотчетности и прозрачности в том, как используются государственные денежные средства, как формируется бюджет и распределяются государственные ресурсы для достижения поставленных целей. Эта система будет определять качество и адресность предоставляемого социального обслуживания, способство-
вать повышению благосостояния уязвимого населения, снижению бедности и обеспечению равных возможностей.
Опыт и практика других стран показывают, что эффективная система государственного управления не может быть адекватной современным задачам и вызовам, если она не оснащена действенным инструментарием мониторинга и оценки. Важным направлением в области социальной политики является формирование и реализация интегрированной системы мониторинга и оценки в секторе социального обслуживания, которую следует рассматривать как систему мер, направленную на отслеживание достигнутого прогресса реализуемой политики, установление ключевых целей и задач, а также направленную на обоснование правомерности бюджетных затрат.
Интегрированная система мониторинга и оценки социальных программ станет частью современной системы управления социальным обслуживанием Таджикистана, предоставляя качественно новую информацию и обеспечивая новое качество управленческих решений, позволит организовать систематическое, обоснованное отслеживание выполнения запланированных мероприятий по каждой программе, систематизировать информацию в разрезе отраслей, областей, отслеживать динамику финансовых показателей и принимать взвешенные решения на основе своевременной реальной информации и фактов, создающих наилучшие условия для решения текущих социально-экономических проблем1.
Разработка руководства по формированию интегрированной системы мониторинга и оценки со стороны Министерства здравоохранения и социальной защиты населения Республики Таджикистан может помочь решению вышеназванных проблем и предоставить необходимую информацию, которая может быть использована в качестве основы для разработки, улучшения, переориентации и дальнейшего планирования социальных программ и поли.тики в области социального обслуживания уязвимого населения.
1 A handbook on Monitoring and Evaluating for Results, United Nations Development Programme, 2002.
Комилова З.А. Управление системой мониторинга и оценки социального обслуживания населения Таджикистана. Статья посвящена формированию и развитию интегрированной системы мониторинга и оценки социального обслуживания уязвимого населения Республики Таджикистан. Определены основные направления развития интегрированной системы мониторинга и оценки сектора социального обслуживания в Таджикистане.
Ключевые слова: мониторинг и оценка, Республика Таджикистан, государственное управление, социальные программы, уязвимое население.
fomilova Z.A. Management of the monitoring and evaluation system of social care services of the population of Tajikistan. The
article is devoted to forming and developing an integrated system of monitoring and evaluation for social care services to vulnerable people in Tajikistan. It identifies main directions of development an integrated monitoring and evaluation system for the social care sector in Tajikistan.
Keywords: monitoring and evaluation, Republic of Tajikistan, public administration, social programmes, vulnerable people, indicators
