CC BY
117
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ ТЕРРИТОРИЯМИ
Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2012. № 4. С. 45-49.
УДК 65.0
УПРАВЛЕНИЕ СИСТЕМОЙ ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫМИ УЧРЕЖДЕНИЯМИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКАЗА
MANAGEMENT IN THE SYSTEM OF BUDGETARY INSTITUTIONS'
PUBLIC AND MUNICIPAL ORDERS
А.М. Киселева A.M. Kiseleva
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского
В статье рассматриваются вопросы управления при формировании государственного и муниципального заказа бюджетными учреждениями. Внимание уделено проблемным аспектам данного этапа закупочной деятельности бюджетных учреждений. В частности, процедурам планирования и установления начальной цены гражданско-правового договора. Рассмотрены коррупционные риски в системе закупок.
The article deals with management issues in the formation of budgetary institutions' public and municipal orders. The special attention is paid to the problematic aspects of the procurement phase in activity of budgetary institutions, in particular, procedures for planning and setting the initial price of civil contract. The author considers the risks of corruption in the procurement system.
Ключевые слова: управление, планирование, государственные и муниципальные закупки, государственный и муниципальный заказ, коррупционные риски.
Key words: management, planning, public procurement, public and municipal order, corruption risks.
Рынок государственных и муниципальных закупок занимает особое место в экономической системе РФ, имея высокий удельный вес в экономике страны в целом, а также на территориальном уровне. Значительные объемы системы государственных и муниципальных закупок делают задачу обеспечения ее управляемости первостепенной, особенно для самостоятельных заказчиков - бюджетных учреждений.
Закупочная деятельность бюджетных учреждений лишь недавно получила свое полное официальное разрешение и оформление. Свое влияние на этот процесс оказало изменение их нормативно-правового статуса и сокращение финансирования из бюджета. В связи с этим у многочисленных бюджетных учреждений возник ряд проблем в области управления закупками. Ранее лишь немногие представители бюджетной сферы осуществляли самостоятельное размещение заказа в рамках применения децентрализованной системы государственных закупок, используемой органами исполнительной власти. После смены нормативно-правого
статуса все процедурные вопросы по закупочной деятельности полностью легли на бюджетные учреждения, к которым они оказались практически не готовы.
Государственные и муниципальные закупки, которые осуществляют бюджетные учреждения, ориентированы в двух направлениях: во-первых, это приобретение товаров, работ и услуг, необходимых для предоставления ими публичных услуг физическим и юридическим лицам; во-вторых, это необходимость обеспечения товарами, работами и услугами собственного функционирования. И если первое направление остается на бюджетном финансировании в виде субсидирования нормативных затрат на оказание государственных и муницпальных услуг, то второе - обеспечивается собственными финансовыми возможностями.
Все направления требуют грамотного управления государственными и муниципальными закупками, которые осуществляют бюджетные учреждения. Укрупненно данный процесс можно разбить на три этапа: формирование, собственно размещение и исполнение за-
© А.М. Киселева, 2012
каза. При формировании заказа бюджетным учреждением управленческий процесс подразумевает процедуры планирования, определения цены, выбора способа размещение контракта и, соответственно, наличие в штатах учреждений специалистов, способных профессионально реализовывать весь управленческий цикл закупок. В большинстве же бюджетных учреждений организация размещения заказа возлагается на сотрудников в качестве дополнительной работы или общественной нагрузки. Но процедура размещения государственного заказа является трудоемкой и ответственной работой, поскольку любое нарушение в ней влечет штрафные санкции, поэтому требования к специалистам любого бюджетного учреждения, чьи профессиональные обязанности непосредственно были бы связаны только со всей внутренней системой закупок, являются весьма актуальными.
Заявки по всем товарам, работам и услугам должны подвергаться экспертизе, проверке заявок на предмет соответствия наименований продукции и кодов, указанным в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности, продукции и услуг, а также соответствия ГОСТам и другим стандартам продукции, указанной в заявке. Это требует также специалистов, способных разбираться в технических характеристиках различных категорий товаров и работ, специфике услуг.
Отдельно стоит говорить о проблемах, связанных с координацией всех служб учреждения, которые задействованы в системе государственных закупок, установлением информационно-коммуникационных связей при планировании размещения заказов, формированием зоны ответственности и внутреннего мониторинга всех этапов закупочной деятельности. Каждое бюджетное учреждение должно иметь документ о порядке взаимодействия своих структурных подразделений при формировании, размещении и исполнении заказа. Такое положение может содержать порядок разработки, согласования и утверждения документации для проведения процедур размещения заказа, перечень должностных лиц, ответственных за составление плана и плана-графика размещения заказов, за подготовку и согласование проектов гражданско-правовых договоров, за обеспечение размещения на официальном сайте планов-графиков и т. д. Совместно с формированием кадрового потенциала, способного осуществлять свою профессиональную деятельность в сфере размещения заказа, эти проблемы влекут необходимость создания единой системы
государственных закупок в рамках каждого бюджетного учреждения.
Некоторые специалисты (В.А. Галанов,
О.А. Гришина, С.Р. Шибаев) считают, что весь процесс снабжения государственной организации необходимыми товарами, работами и услугами, включающий в себя закупки, собственно поставки и обеспечивающую деятельность, можно называть государственной логистикой [1, с. 70].
Такой взгляд объясняется необходимостью обеспечения непрерывности поставок товаров, работ, услуг государственным и иным заказчикам, поддержанием необходимых стандартов качества приобретаемых товаров, работ, услуг для осуществления ими своих функций и оказания публичных услуг; минимизации государственных расходов и повышения эффективности государственных поставок. Последняя цель на уровне отдельного заказчика обусловлена недопущением дублирования закупок однотипных товаров, снижением отходов и управления поставками и поставщиками. На уровне логистической системы государства в целом возникает необходимость сотрудничества всех государственных логистических структур, участвующих в таком процессе, и улучшения механизмов государственных закупок.
На первом этапе управления государственными закупками бюджетное учреждение как заказчик сталкивается с проблемой планирования своих потребностей и соответствующих расходов. Как правило, не во всех учреждениях разработаны либо в неполном объеме представлены документы, которые регламентируют планирование и проведение процедур государственных закупок. Чаще всего для проведения закупок во внимание берется номенклатура товаров, работ, услуг для нужд заказчиков, которая утверждена приказом Министерства экономического развития РФ № 273 7 июня 2011 г.
Количественное, натуральное и денежное определение потребностей в товарах, работах и услугах всегда имеет две противоположные стороны [1, с. 177]:
- определение денежных возможностей для их удовлетворения;
- определение необходимых потребительских благ в натуральном выражении, т. е. по их потребным видам и количествам.
Ресурсные возможности бюджетные учреждения должны оценивать исходя из тех направлений, которые формируют стратегию закупочной деятельности и общего объема поступающих денежных доходов и требуемых
расходов, что отражается в смете. При планировании закупочной деятельности заказчику необходимо обосновывать виды продукции, среднюю потребность в них, сроки поставки продукции и финансирования договоров, необходимость гарантийного обслуживания и т. д. Но чаще всего бюджетные учреждения пока составляют сметы без обоснования собственных потребностей, на основе примерных расчетов, что, как следствие, учитывается при процедуре ценообразования по конкретному гражданско-правовому договору.
Вопрос ценообразования непосредственно связан с экономическими потребностями бюджетных учреждений в той или иной продукции. Ведь экономические потребности бюджетных учреждений являются составной частью общественных потребностей, удовлетворять которые учреждения должны в рамках выполнения своих функций и назначения. Ведь потребности общества связаны напрямую с качеством его жизнедеятельности, жизнеспособности, функционирования и развития. Общество и является конечным потребителем закупленной продукции.
Проблема возникает при определении начальной (предельной) цены на товары, работы и услуги. Несмотря на состоявшееся законодательное указание на применение рыночного методы формирования начальной цены контракта (договора) или лота, сам механизм расчета является для бюджетных учреждений пока еще сложным. Это требует временных и организационных затрат, тщательного осмысления и точности обоснования в целесообразности либо запроса бюджетных субсидий, либо выделения собственных средств. Внимательное отношение к процедуре формирования начальной цены является соблюдением принципа организации государственных закупок и цели бюджетной политики РФ, связанных с эффективностью бюджетных расходов. Отдельно стоит сказать об отсутствии в бюджетных учреждениях единых рекомендаций по вопросам деления продукции по лотам, на которые целесообразно делить некоторые товары и работы. В этом случае заказчик должен устанавливать начальную (предельную) цену каждого лота.
При этом установление цен при организации государственных закупок должно учитывать определенные принципы [2, с. 156]. Во-первых, принцип соответствия рыночным условиям, который подразумевает, что цены должны максимально вписываться в систему рыночных отношений. Для заказчиков этот принцип подразумевает адекватное соответст-
вие запланированных бюджетных и внебюджетных ресурсов ценам на продукцию государственного заказа. Во-вторых, принцип поощрения добросовестной конкуренции между потенциальными участниками размещения заказа. При соблюдении этого принципа заказчик может получать экономию бюджетных расходов на размещение заказа, поскольку участники-конкуренты стремятся предложить, как правило, наиболее низкую цену. В-третьих, принцип плановости и прогнозируемости. Необходимо понимать, что сами торговые процедуры проводятся в определенный момент времени с учетом действующих рыночных условий, а исполнение контракта или договора предполагается в будущем периоде. За время между подписанием контракта и его исполнением рыночные условия могут быть существенно изменены, что необходимо учитывать при планировании (прогнозировании) заказа, чтобы условия контракта (договора) соответствовали объективно меняющемуся рынку.
Проблема рационального ценообразования тесно связана и с выбором способа размещения заказа, поскольку цена является одним из важных критериев в оценке заявок, например, для конкурса. Для аукционных торгов и запроса котировок ценовой критерий является единственным, что требует тщательного предварительного этапа, связанного с установлением начальной цены. К тому же для аукционов существует утвержденный перечень продукции, и это вносит свои сложности в данную процедуру.
На плановые процедуры влияние оказывают и способ размещения заказа, поскольку он может быть более или менее длительным, требовать больших или меньших финансовых ресурсов, быть более или менее рациональным, объективно отвечать частным или общественным интересам. Объемы финансирования, качество и количество приобретаемой продукции также задают целесообразность выбора способа закупки. Хотя в данный управленческий этап свои коррективы вносит тенденция размещения заказа через электронную систему государственных закупок. С одной стороны, это некоторым образом увеличивает доступность потенциальных участников к обеспечению заявок тех или иных заказчиков, с другой стороны, существуют технические проблемы в организации такого способа у ряда бюджетных учреждений через федеральных операторов электронных торговых площадок.
Все эти процедуры находят свое отражение в составлении плана-графика, который бюджетным учреждениям необходимо выставлять
на официальном сайте РФ для размещения заказов, а также в разработке документации для непосредственного проведения торговых и неторговых сессий. Содержание плана-графика подразумевает характеристику предмета размещения заказа, его объем и единицу измерения, а также ориентировочную начальную цену договора, способ размещения заказа, дату размещения извещения и плановый срок исполнения заказа. Планы-графики должны быть размещены на сайте не позднее одного месяца с момента принятии закона или решения о бюджете, если речь идет о бюджетном финансировании, в списке планов-графиков личного кабинета учреждения путем прикрепления электронной версии плана в соответствующей форме. При этом в случае изменения сумм ассигнований в течение финансового года осуществляется бюджетным учреждением корректировка плана-графика с внесением поправок на сайте.
Грамотное планирование и точное соблюдение сроков, указанных в плане-графике, позволит обеспечить своевременное размещение заказов, избежать нарушения сроков, установленных законодательством, контролировать ход исполнения договоров. Это, в свою очередь, приведет к бесперебойному удовлетворению потребностей в необходимых бюджетному учреждению товарах, работах, услугах, предназначенных как для обеспечения собственной деятельности, так и для предоставления услуг физическим и юридическим лицам в определенный период времени, снижению рисков неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств со стороны исполнителей заказа. Со стороны самого бюджетного учреждения обеспечит надлежащее исполнение обязательств в части оплаты за поставленную продукцию и своевременное освоение бюджетных и собственных финансовых ресурсов. Отчет о выполнении плана-графика учреждения составляется нарастающим итогом с начала финансового года. В таком отчете, как правило, содержатся сведения о предмете договора, дате заключения договора, начальной и фактической цене договора, экономии в относительных и абсолютных показателях. Такое требование к содержанию отчета объясняется тем, что он является инструментом для анализа эффективности заказов бюджетного учреждения и оценки своевременности исполнения должностными лицами поставленных перед ними задач в сфере государственных и муниципальных закупок.
Стоит остановиться еще на таком немаловажном параметре в управлении государственным заказом, как коррупционные риски, ко-
торые после принятия Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд» трансформировались и распространились на разные стадии закупочного цикла. Система запретов не столько сократила коррупцию и злоупотребления, сколько перевела их в другие формы, например, сговор заказчика и поставщика через излишнюю детализацию технического задания под конкретных поставщиков; количество несостоявшихся торгов: когда остается один участник, с которым и заключается договор по цене, близкой к начальной; неформальное урегулирование споров в связи с неисполнением, несвоевременным или недобросовестным исполнением договоров как в результате выбора недобросовестных поставщиков, так и в результате некомпетентных действий заказчиков и т. д.
А ведь структура тендера была разработана в США после Второй мировой войны именно для борьбы с коррупцией. На восстановление немецких городов в 1946 году были выделены огромные суммы, однако большая часть денежных средств ушла американским чиновникам в виде взяток. Для исключения подобных ситуаций в дальнейшем американские законодатели решили сделать процесс выбора поставщика как можно более прозрачным и объективным, регламентировав пошагово данную процедуру, что обеспечило введение в оборот тендера [3, с. 38].
На этапе формирования заказа коррупционные риски возникают, как правило, при определении приоритетов заявок на закупку, при исследовании рынка, выборе способа размещения заказа, формировании плана-графика закупок [4, с. 28]. При установлении приоритетов заявок на закупку продукции присутствуют такие нарушения, как расстановка мнимых приоритетов по предмету, объему, срокам удовлетворения потребности; лоббирование инвестиций в «нужную» сферу; определение круга и места расположения потребителей заказа и объема потребления; определение объема необходимых средств. Исследование приоритетов рынка сопровождается необоснованным расширением или ограничением круга возможных поставщиков, а также продукции, удовлетворяющей потребности общества; необоснованным расширением или ограничением, упрощением или усложнением необходимых условий договора и оговорок относительно их исполнения; необоснованным завышением или занижением цены объекта закупок.
При выборе способа размещения заказа контрольные органы чаще всего сталкиваются с необоснованным упрощением или усложнением процедур определения поставщика; неприемлемыми критериями допуска и отбора поставщика, отсутствием или размытостью перечня этих необходимых критериев; неадекватным способом выбора размещения заказа по срокам, цене, объему, особенностям объекта закупки, конкурентоспособности и специфике ранка поставщиков. Наконец, коррупционные риски при формировании план-графика связаны с необоснованным сокращением сроков; размещением заказа аврально в конце года (квартала), когда возрастает риск сговора; необоснованным затягиванием или ускорением процесса размещения заказа. Подробная регламентация процедур собственно размещения заказа и контроля привели к доминированию коррупционных рисков на этапах формирования и исполнения заказа, независимо от категории заказчиков.
Таким образом, можно сказать, что планирование деятельности бюджетного учреждения при формировании государственного и
муниципального заказов является важнейшим инструментом повышения эффективности управления всей системой закупок. И, несмотря на коррупциогенную составляющую, государственный и муниципальный заказ в бюджетных учреждениях представляет собой механизм для реализации социально-экономических задач, способствует формированию конкурентной среды, а также повышению управляемости собственными и бюджетными финансовыми ресурсами.
1. Галанов В. А., Гришина О. А., Шибаев С. Р. Логистика государственных закупок. -М. : ИНФРА-М, 2010. - 247 с.
2. Ценообразование в сфере государственных закупок : учеб. пособие / под ред. д-ра экон. наук, проф. В. В. Наумова. - М. : ИНФРА-М, 2010. - 317 с.
3. Управление закупками и поставками / М. Линдерс, Ф. Джонсон, А. Флинн и др. - М.: ЮНИТИ-Дана, 2007. - 752 с.
4. Храмкин А. А. Противодействие коррупции в госзакупках. - М. : ИД «Юриспруденция», 2011. - 152 с.
