CC BY
96
Л .А. ЕРОШКИНА
УПРАВЛЕНИЕ СБАЛАНСИРОВАННОСТЬЮ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ
Ключевые слова: межбюджетные отношения, налоговые доходы бюджетов.
Дана оценка роли межбюджетных трансфертов и динамики налоговых доходов. Определены рекомендации для региональных властей по управлению сбалансированностью региональных бюджетов.
MANAGEMENT EQUATION OF REGIONAL BUDGETS Key words: interbudgetary relations, tax profits of budgets.
The estimation of a role of interbudgetary transfer deeds and dynamics of tax profits is given. Recommendations for the regional authorities on management equation of regional budgets are defined.
По предварительным данным Министерства финансов Российской Федерации, доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на 1 января 2009 г. составили 6 192 млрд руб., что на 28% превышает уровень 2007 г. Налоговые и неналоговые доходы в 2008 г. поступили в сумме 4 912 млрд руб. с приростом к 2007 г. на 27%. Расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2008 г. составили 6 247 млрд руб., или 131% к уровню 2007 г. Дефицит бюджетов составил около 55 млрд руб.
Исполнение консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации за январь-октябрь 2008 г. по доходам характеризовалось положительной динамикой - прирост по сравнению с уровнем аналогичного периода 2007 г. составил 33%. Начиная с ноября в доходной части консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации происходят значительное сокращение поступлений от налога на прибыль организаций (поступление в ноябре составило 38% от уровня ноября прошлого года, в декабре - 91% по сравнению с уровнем декабря 2007 г. против прироста на 45% за 10 месяцев 2008 г.) и снижение темпов роста поступлений от налога на доходы физических лиц (114% в ноябре и 100% в декабре против 136% за 10 месяцев 2008 г.). Сокращение доходов в большей степени затрагивает экономически развитые регионы, бюджеты которых сформированы на основе собственных налоговых доходов - имеющие крупные предприятия черной и цветной металлургии, машиностроения и металлообработки и т.п. (Белгородская, Калужская, Владимирская, Липецкая, Вологодская, Самарская, Свердловская, Челябинская области), а также зависящие от поступления налога на добычу полезных ископаемых (Республики Коми, Башкортостан, Татарстан, Удмуртия, Пермский край, Томская, Оренбургская, Тюменская области и др.). Субъекты Российской Федерации, доходная база которых формируется главным образом за счет финансовой помощи из федерального бюджета, подвержены меньшему влиянию изменений доходных источников.
С начала 2009 г. наблюдается существенное снижение поступления налоговых и неналоговых доходов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации по сравнению с уровнем 2008 г. Наиболее критичное падение складывается по налогу на прибыль организаций: в январе-марте - на 51% к аналогичному периоду прошлого года. Существенное падение наблюдается также по налогу на добычу полезных ископаемых. В январе-марте поступления по нему сократились на 45% к уровню аналогичного периода 2008 г. Поступление остальных видов налоговых доходов сохраняется на уровне прошлого года или с некоторым приростом.
Расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в целом сохраняются на уровне 2008 г. В то же время наблюдается тенденция к увеличению доли расходов на оплату труда с начислениями и сокращению рас-
ходов инвестиционного характера. Несмотря на снижение доходной базы, сохраняется тенденция исполнения региональных бюджетов с профицитом. В январе-феврале профицит составил 167 млрд руб. (в прошлом году - 331 млрд руб.). Следствием указанных тенденций явились значительные изменения в группировке субъектов Российской Федерации по уровню их фактической бюджетной обеспеченности. По расчетам за январь-февраль регионы, ранее считавшиеся донорами, в сложившейся ситуации перешли в категорию реципиентов - Республика Татарстан, Липецкая, Самарская области и др. В то же время высокодотационные регионы - получатели финансовой помощи (Республики Ингушетия, Алтай, Тыва, Чеченская Республика и др.) по уровню бюджетной обеспеченности с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, занимают передовые места. В общей сложности в 30 субъектах Российской Федерации уровень фактической бюджетной обеспеченности превышает средний по Российской Федерации. Тем не менее в таких регионах, как Москва, Санкт-Петербург, Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, величина налоговых доходов в расчете на душу населения по-прежнему остается на уровне, существенно превышающем средний по России.
В октябре 2008 г. Минфином России в адрес субъектов Российской Федерации направлены рекомендации по формированию бюджетов субъектов Российской Федерации на 2009 г., в которых обращалось внимание на необходимость применения консервативного подхода при подготовке проектов бюджетов на 2009 г. По оценке Минфина России, в 2009 г. прогнозируется существенное снижение доходной базы, что обусловит сокращение доходов в целом на 18% по сравнению с уровнем 2008 г. - до 5,1 трлн руб. При этом снижение поступлений по налогу на прибыль ожидается на уровне 40-60%, по налогу на доходы физических лиц - 515%. По ожидаемой оценке дефицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации прогнозируется в 2009 г. в объеме около 800 млрд руб.
В ноябре-декабре 2008 г. Минфином России проведен анализ параметров бюджетов субъектов Российской Федерации на 2009 г. с целью определения реалистичности доходов и сбалансированности бюджетов. По итогам рассмотрения субъектам Российской Федерации направлены рекомендации по пересмотру показателей поступления налога на прибыль организаций и налога на доходы физических лиц; объему источников финансирования дефицита бюджета, имея в виду снижение доступности кредитных ресурсов, а также по доведению до главных распорядителей бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств только по первоочередным расходам, связанным с выплатой заработной платы и начислений на нее, социальным обеспечением населения, лекарственным обеспечением, закупкой продуктов питания, оплатой коммунальных услуг, безвозмездными перечислениями (кроме субсидий на софинансирование объектов капитального строительства), обслуживанием государственного долга (доведение лимитов бюджетных обязательств по остальным расходам осуществлять только после анализа динамики фактического поступления доходов в региональный бюджет); по рассмотрению параметров бюджетов муниципальных образований на 2009 г. с учетом обеспечения их сбалансированности и принятия антикризисных мер.
Министерством финансов Российской Федерации проводится ежемесячный анализ исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, а начиная с декабря 2008 г. осуществляется еженедельный мониторинг хода исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации с целью оперативного отслеживания изменений в динамике основных показателей бюджетов и финансового положения регионов, а также своевременного выявления негативных тенденций и принятия решений по их устранению.
По результатам проводимого мониторинга хода исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации регионам будет оказываться финансовая поддержка в виде дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности и предоставления бюджетных кредитов. Для этих целей предполагается увеличение общего объема финансовой поддержки субъектам Российской Федерации по указанным направлениям в 2009 г. на 300 млрд руб. Условием предоставления указанных дотаций будет являться отсутствие просроченной кредиторской задолженности по социально значимым расходным обязательствам. Кроме того, при определении получателей дотаций предполагается учитывать меры, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации по оптимизации расходной части региональных бюджетов.
Методика и результаты распределения дотаций будут рассматриваться Рабочей (трехсторонней) группой по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации, по итогам рассмотрения предложения будут вноситься Министерством финансов Российской Федерации на утверждение в Правительство Российской Федерации.
Министерство финансов Российской Федерации ежегодно осуществляет предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. В 2008 г. указанные бюджетные кредиты были предоставлены 35 субъектам Российской Федерации в общем объеме 20 млрд руб. В декабре 2008 г. в связи со снижением доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, обусловленным ситуацией в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики, были приняты решения о пролонгации на 2009 г. предоставленных в 2008 г. бюджетных кредитов на сумму 1б,1 млрд руб. При уточнении параметров федерального бюджета на 2009 г. Министерством финансов Российской Федерации будут внесены предложения по увеличению объема бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации на покрытие временных кассовых разрывов. Увеличение бюджетных кредитов позволит частично заместить кредиты коммерческих банков, используемые в качестве источников финансирования дефицита региональных бюджетов, снизить в целом расходы на обслуживание государственного долга субъектов Российской Федерации. Предоставление бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с Правилами предоставления (использования, возврата) бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета бюджетных кредитов для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, и осуществления мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2005 г. № 160.
В случае возникновения временного кассового разрыва, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации направляет в Министерство финансов Российской Федерации обращение, в котором содержится обоснование необходимости выделения средств, сведения о поступивших доходах и произведенных расходах за истекший период текущего финансового года, прогноз по доходам и расходам консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и источникам финансирования дефицита бюджета, источники и сроки погашения бюджетного кредита.
Бюджетный кредит предоставляется бюджету субъекта Российской Федерации, если расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением расходов капитального характера и расходов на поддержку организаций производственной сферы) в месяце, в котором предполагается выдача кредита, превышают доходы консолидированного бюджета в этом месяце, с учетом источников финансирования дефицита бюджета. Бюд-
жетный кредит не предоставляется бюджету субъекта Российской Федерации, имеющему просроченную задолженность по бюджетным кредитам, полученным ранее из федерального бюджета.
С учетом возросшего в последние годы объема субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации снижены требования к субъектам Российской Федерации по уровню финансирования их расходных обязательств, установленные Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2008 г. № 392 [4]. Аналогичные изменения разрабатываются субъектами бюджетного планирования в отношении правил предоставления соответствующих отраслевых субсидий.
В целях оперативного реагирования на социально-экономическую ситуацию в регионах 9 февраля Президентом Российской Федерации подписан Федеральный закон «О порядке применения статей 132 и 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации» [2], закрепляющий возможность предоставления в 2009 г. субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации по решениям, принимаемым Правительством Российской Федерации при реализации мер по поддержке рынка труда и отраслей экономики Российской Федерации.
Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 310-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» [3] предусмотрено предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации сроком до трех лет. Аналогичные изменения в ближайшее время будут внесены в Федеральный закон о федеральном бюджете.
В целях поддержки субъектов Российской Федерации по привлечению банковских кредитных ресурсов кредитным организациям направляются «комфортные письма» о возможности предоставления кредитов.
Представляется необходимым применение установленных на 2009 г. подушевых нормативов финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования в качестве рекомендуемых для выполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
С целью расширения возможностей органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению сбалансированности местных бюджетов предлагается рассмотреть вопрос о внесении в статью 139.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации изменений, предусматривающих временное (на период кризиса) увеличение предельного объема иных межбюд-жетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам (в настоящее время - 10% общего объема межбюджетных трансфертов, за исключением субвенций).
В целях улучшения бюджетного планирования и организации исполнения региональных и местных бюджетов представляется целесообразным рассмотреть возможность повышения оперативности предоставления налоговой и статистической информации финансовым органам субъектов Российской Федерации. В соответствии с действующими процедурами такая информация в региональном разрезе разрабатывается, зачастую, со значительным запозданием по сравнению с общероссийскими показателями.
Кроме того, по информации субъектов Российской Федерации, формат представления отдельных статистических показателей не позволяет должным образом анализировать исполнение бюджетов и социально-экономическое
развитие отдельных территорий. Так, в настоящее время разработка отдельных показателей (например, численности постоянного населения) в разрезе городских и сельских поселений не производится.
Представляется целесообразным проведение анализа предоставления льгот и изъятий из объекта налогообложения по региональным и местным налогам, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации, с учетом их влияния на доходы и расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В период экономического кризиса особую важность приобретают меры, направленные на осуществление структурных преобразований в системе меж-бюджетных отношений и повышение их эффективности в среднесрочной перспективе, повышение качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
В этой связи необходима разработка и реализация Концепции межбюджет-ных отношений и организации бюджетного процесса в Российской Федерации в условиях кризисной ситуации в экономике, включающей комплекс мер, направленных как на смягчение негативных последствий экономического кризиса на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, так и повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации.
В соответствии с проектом Концепции, разработанным Министерством финансов Российской Федерации, межбюджетные отношения должны быть направлены на совершенствование бюджетного процесса в регионах и муниципалитетах, создание стимулов к формированию нового качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях, корректировку механизмов оказания финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
В сложившихся условиях органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо:
- определить состав первоочередных расходов для приоритетного их финансирования (заработная плата и социальные выплаты, оплата коммунальных услуг, обслуживание государственного долга);
- отказаться от принятия новых расходных обязательств в 2009 г.;
- не допускать кредиторской задолженности по принятым обязательствам, в первую очередь по заработной плате и социальным выплатам;
- осуществлять мониторинг рынка труда и анализ уровня жизни малообеспеченных категорий граждан;
- соблюдать нормативы расходов на содержание органов государственной власти;
- осуществлять мониторинг исполнения бюджетов муниципальных образований.
В настоящее время в субъектах Российской Федерации ведется работа, направленная на снижение последствий финансового кризиса: создаются межведомственные оперативные группы и принимается комплекс мер по снижению негативного воздействия на исполнение бюджета ситуации, сложившейся на финансовом рынке.
Основными направлениями деятельности являются:
- оптимизация и повышение эффективности бюджетных расходов;
- выполнение плановых значений доходной базы бюджета;
- создание благоприятных условий для стимулирования предпринимательской деятельности на территории региона, в том числе закрепление практики долгосрочной аренды помещений, используемых субъектами малого и среднего предпринимательства;
- мониторинг своевременности выполнения налогоплательщиками обязательств перед бюджетом субъекта Российской Федерации;
- анализ финансового состояния стратегически важных организаций субъекта Российской Федерации для принятия решений по оказанию им финансовой и иной помощи.
Оптимизация и повышение эффективности бюджетных расходов субъектов Российской Федерации направлены на определение приоритетных направлений расходования бюджетных средств: обеспечение выполнения всех социальных обязательств перед гражданами; финансирование мероприятий приоритетных национальных проектов; сохранение и расширение форм поддержки малого и среднего предпринимательства; осуществление расходов по финансированию объектов капитального строительства исключительно с высокой степенью готовности.
Кроме того, субъектам Российской Федерации необходимо ввести режим экономии бюджетных средств по расходам на содержание органов управления и реализацию мероприятий долгосрочных и ведомственных программ; провести оптимизацию численности работников бюджетной сферы; осуществлять доведение лимитов бюджетных обязательств и финансирование расходов только по перечню приоритетных направлений; разработать программы по энергосбережению.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изменениями).
2. Федеральный закон РФ от 9 февраля 2009 года № 17-ФЗ «О порядке применения статей 132 и 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации».
3. Федеральный закон РФ от 30 декабря 2008 г. № 310-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».
4. Постановление Правительства РФ от 26 мая 2008 г. № 392 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации».
ЕРОШКИНА ЛАРИСА АЛЕКСАНДРОВНА - директор Департамента межбюджетных отношений, Министерство финансов Российской Федерации, Россия, Москва (p1533 el@minfin.ru).
EROSHKINA LARISA ALEKSANDROVNA - Department Director of Inter-budget Relations, RF Ministry of Finance, Russia, Moscow.
