CC BY
438
УДК 338.4:352 Д.И. САЧКОВ
ББК 338.4:352 аспирант Байкальского государственного университета
экономики и права, г. Иркутск e-mail: [email protected]
УПРАВЛЕНИЕ РИСКАМИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ*
Рассмотрены причины возникновения рисков на муниципальном уровне и проведена их классификация. Отражены основные обязательства органов местного самоуправления и услуги, предоставляемые ими населению, определены соответствующие этим функциям риски. Предложен алгоритм управления рисками муниципальных образований.
Ключевые слова: риск, муниципальное образование, эффективность, алгоритм, управление.
D.I. SACHKOV
post-graduate student of Baikal National University of Economics and Law, Irkutsk e-mail: [email protected]
MANAGEMENT OF RISKS OF MUNICIPAL BODIES
The reasons of emergence of risks at municipal level are considered and their classification is carried out. The basic liabilities of local governments and the services provided to the population are described; the risks corresponding to these functions are defined. The algorithm of municipal bodies' risks management is offered.
Keywords: risk, municipal body, efficiency, algorithm, management.
В настоящее время вопросы управления рисками на муниципальном уровне приобретают особую актуальность. Прежде всего это связано с реализацией своих функций и обязанностей органами местного самоуправления (ОМСУ) на фоне кризисных проявлений в финансовой и экономической сферах. В сложных экономических условиях проявление угроз усиливается, что требует особого внимания со стороны управляющих органов, разработки и выполнения специальных мероприятий, которые призваны покрывать возникающие риски и оперативно устранять их негативные последствия.
В соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 в России введена многоуровневая структура муниципальных образований (МО).
Каждому уровню МО наряду с общими экономическими и финансовыми рисками присущи специфические риски, связанные с особенностями оказываемых населению услуг.
Под риском мы понимаем вероятность наступления неблагоприятного, отрицательного события (явления), наносящего ущерб (возможно, приводящего к утрате) объекту риска (МО). Под экономическим и финансовым риском мы понимаем вероятность возникновения убытка в денежном выражении.
По нашему мнению, под управлением (менеджментом) МО необходимо понимать процесс планирования, организации, руководства и контроля за использованием ресурсов МО в целях удовлетворения потребностей населения в услугах в рамках конституционных гарантий и на принципах устойчивого развития.
* Печатается при поддержке гранта Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых российских ученых МК-3603.2009.6 «Разработка механизма антикризисного управления социальноэкономическим развитием муниципальных образований региона».
© Д.И. Сачков, 2010
Главной целью деятельности МО является повышение уровня и качества жизни населения. Достижение данной цели требует от ОМСУ обеспечения населения соответствующими муниципальными услугами высокого качества и невысокого ценового уровня. Перечень основных видов муниципальных услуг, которые предоставляет местная власть, перечислены в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 с изменениями от 28 декабря 2004 г.
Следует отметить, что в системе государственного устройства цивилизованных стран (включая Россию) первичным уровнем государственного устройства являются МО, и прежде всего те территории, на которых проживает население и расположены предприятия и учреждения. Данные образования, на наш взгляд, можно назвать промышленно-урбанизированными. В этой связи менеджмент МО можно отнести к базовому государственному менеджменту, на уровне которого обеспечиваются воспроизводственные процессы социально-экономических систем. При этом на уровне промышленноурбанизированных МО возникают в основном различные экономические, финансовые, техногенные, социальные, экологические, политические (организационные, управленческие) риски, тогда как на не заселенных и не задействованных в промышленности территориях в основном проявляются природно-климатические и экологические риски, из которых прямую угрозу МО несут пожары и наводнения.
Экономические риски обусловлены общим экономическим спадом (кризисом), банкротством юридических лиц, негативными последствиями стихийных бедствий, несчастными случаями с управленческим персоналом и техногенными катастрофами на производстве, судебными процессами, неэффективным управлением экономическими объектами и т.д. Соответственно финансовые риски МО обусловлены ненаполнением местного бюджета, возможными потерями его финансовых ресурсов и их неэффективным и нецелевым использованием, вызванным низкой квалификацией, некомпетентностью или коррупционностью ОМСУ. К техногенным рискам МО относятся разрушение инженерных сетей и
объектов, выход из строя техники и оборудования, аварии на предприятиях химической и других видов промышленности, техническая и технологическая отсталость. Техногенные аварии на опасных производствах приводят также к наступлению экологических рисков. К социальным рискам относятся высокий уровень преступности и безработицы, низкий уровень менеджмента МО по предоставлению гарантированных государством социальных услуг и, соответственно, возникающая социальная напряженность, этнические (национальные), классовые (политические) и религиозные (межконфессиональные) проблемы. К политическим (организационным, управленческим) рискам можно отнести ситуации смены политического строя, смены руководства страны, субъекта РФ и ОМСУ, неурегулированность внутренних и вертикальных взаимоотношений в органах власти, низкую квалификацию руководства и служащих ОМСУ. Также в свете развития информатизации и компьютеризации, с нашей точки зрения, целесообразно выделить отдельной статьей информационнокоммуникационные риски, обусловленные проблемами с обеспечением качества сбора, обработки и хранения информации.
Более всего усиливают вероятность возникновения социальных рисков МО ограниченность финансовых ресурсов, проблемы в сфере ЖКХ, неблагополучная экологическая обстановка, конфликты на этнической и религиозной почве, криминогенная обстановка. Такие условия и факторы имеют гораздо большую опасность именно на локальном уровне, на уровне отдельного города или поселения. Все это объясняется первопричиной возникновения риска. Неважно, какое событие станет первопричиной — экономическое или религиозное, политика федерального правительства или конкретное действие отдельного жителя территории, на муниципальном уровне любой конфликт достаточно быстро может перерасти во всеобщее недовольство и иметь непредсказуемые последствия.
В настоящее время управление муниципальными рисками в РФ может стать одним из основных механизмов, обеспечивающих устойчивость социально-экономического развития МО, так как проявления рисков имеют систематический характер и являются сдерживающим фактором развития.
Риски характеризуют уязвимость общества и его зависимость от неблагоприятных и опасных ситуаций. В России потери ежегодно повышаются в среднем по числу погибших на 4%, по материальному ущербу — на 10% [1]. При этом в случае возникновения глобальной рискованной ситуации в масштабе субъекта РФ или государства в целом для преодоления риска или его последствий объединяются усилия федерального центра и многих регионов, тогда как МО при возникновении территориальных угроз и рисков, как правило, остается наедине со своей бедой.
На наш взгляд, сущность риска управления МО состоит в расхождении получаемого результата управления и запланированного и в возможности потерь ресурсов, обеспечивающих развитие муниципального образования. Непродуманные действия ОМСУ могут вызвать непредсказуемые по силе и направлениям воздействия риски на территории МО. Причиной таких рисков может выступить любое незначительное обстоятельство или негативное воздействие на механизм управления МО.
Самым важным моментом в природе возникновения риска, по мнению многих исследователей, является его неопределенность, которая заключается в неполном или неточном представлении различных параметров будущего развития и в основном определяется неточностью информации об условиях реализации решений и связанных с ними затратах. В управленческой практике на уровне МО имеют место экономические, политические, информационные, экологические неопределенности.
Реализация управленческих решений МО напрямую связана с действием сразу нескольких видов рисков, которые в комплексе воздействуют на обстановку в МО. Все виды рисков взаимосвязаны и оказывают влияние на управленческую деятельность.
Мы полагаем, что необходимо анализировать риски и накапливать опыт по методам их покрытия и преодоления возникающих негативных явлений, что позволит выработать оптимальную систему управления ими на долгосрочную перспективу. Под управлением рисками МО принято понимать систему организационных, политических, экономических и социокультурных мероприятий, направленных на своевременное выявление,
оценку, предупреждение и контроль событий случайного и непредсказуемого характера. Сюда же следует отнести и финансирование мероприятий по предупреждению и ликвидации негативного воздействия подобных явлений. Из сказанного можно сделать вывод, что для эффективного управления рисками МО необходимо учитывать специфику его социально-экономического развития и экологического состояния. При этом необходимо иметь в виду, что каждое МО имеет свои недостатки и преимущества. К недостаткам можно отнести слабые стороны МО — это те факторы и тенденции, которые препятствуют устойчивому развитию муниципального образования и могут стать источником рисков (ограниченный доступ к капиталу, неразветв-ленная инфраструктура, коррупция, высокий уровень преступности и др.). Преимущества МО заключаются в сильных сторонах его сообщества — это те ценности и факторы, которые обеспечивают сообществу сравнительные конкурентные преимущества, делают его привлекательным и придают стабильность экономическому развитию, создают основу общего устойчивого социально-экономического развития территории (например, географическая близость к важнейшим инновационным (научно-образовательным) и финансовым центрам, высокий уровень заработной платы, наличие квалифицированной рабочей силы, природных и исторических достопримечательностей и др.).
При определении сильных и слабых сторон МО следует выявить и установить рискообразующие факторы. Среди них особую роль могут играть внешние факторы (например, неблагоприятные тенденции в политическом развитии региона и страны в целом, невыгодные МО решения в управлении крупными предприятиями, являющимися подразделениями транснациональных корпораций, негативная международная экономическая конъюнктура — в настоящее время к такому фактору относится мировой финансовый кризис). На практике один и тот же внешний фактор может благоприятствовать одному сообществу, но представлять угрозу для другого. В качестве внешних факторов могут выступать демографические тенденции, например процесс старения населения, инновации в области промышленных технологий и другие факторы.
Основные услуги муниципального менеджмента и их возможные риски
Угрозы в области компетенции ОМСУ Описание рисков
Угроза невыполнения бюджетных обязательств: формирование, утверждение, исполнение бюджета МО и контроль за исполнением данного бюджета Относится к экономическим, финансовым и организационным рискам, и особенно степень его проявления увеличивается в современных кризисных условиях
Угроза невыполнения обязательств по наполнению местного бюджета: установление, изменение и отмена местных налогов и сборов МО, участие в региональных и федеральных программах поддержки Финансовый (субъективный) риск. Принимает решение по изменению или отмене местных налогов и сборов законодательный орган власти МО, но при этом данный риск оказывает влияние на социальные условия
Угроза неэффективного и незаконного выполнения обязательств по управлению муниципальным имуществом: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности МО Риск коррупционных явлений в менеджменте МО и соответственно ухудшения социальных условий и состояния экономики при его реализации
Угроза невыполнения обязательств по инженерному и жилищно-коммунальному обеспечению МО: - организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, снабжения населения топливом; - содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов МО за исключением объектов федерального и регионального значения Относится к техногенным и организационным рискам. Степень его проявления зависит от уровня развития инфраструктуры МО и менеджмента
Угроза невыполнения социальной работы и обязательств ОМСУ: - обеспечение малоимущих граждан, проживающих в МО и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; - оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями МО Является финансовым и социальным, уровень его проявления зависит от уровня экономического развития МО
Угроза невыполнения обязательств ОМСУ по организации и предоставлению услуг населению: - создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах МО; - создание условий для обеспечения жителей МО услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; - организация библиотечного обслуживания населения; - создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; - охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах МО; - обеспечение условий для развития на территории МО массовой физической культуры и спорта; - создание условий для массового отдыха жителей МО, организация и обустройство мест массового отдыха населения; - формирование архивных фондов МО Является финансовым, экономическим и техногенным. Он связан с уровнем развития транспортных, инженерных и рекреационных коммуникаций, финансовыми и экономическими возможностями МО. Данную группу рисков можно также отнести к социальным рискам
Угроза невыполнения обязательств ОМСУ по организации спасательных работ: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах МО Является организационным. Для управления данным риском первостепенно проведение профилактических мероприятий
Угроза невыполнения обязательств ОМСУ по благоустройству территории МО: - организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; - организация благоустройства и озеленения территории МО, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов МО; - планирование застройки территории МО, территориальное зонирование земель, установление правил землепользования и застройки, изъятие земельных участков в границах МО для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель МО; - организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов; - организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения Данный риск относится к экономическим, организационным и экологическим рискам. Менеджмент данных рисков должен осуществляться под контролем органов надзора государства и институтов гражданского общества
По мнению большинства ученых, исследующих муниципальные риски, последовательность анализа риска включает, как правило, несколько этапов: выявление совокупности объективных, субъективных, зависимых и независимых факторов, оказывающих влияние на уровень конкретного риска; определение степени значимости этих показателей; установка допустимого (предельного) уровня риска в зависимости от внешней конъюнктуры; анализ рискованности отдельных традиционных и нетрадиционных решений, проводимых территориальным органом управления; формирование предложений и мероприятий по оптимизации конкретного риска (или группы взаимосвязанных рисков) для конкретного проекта; анализ потенциальной и реальной эффективности принимаемых мер по оптимизации уровня риска [1].
Проанализировав компетенции МО (ст. 14 закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3), можно выделить основные услуги муниципального менеджмента и проявление возможных рисков при предоставлении услуг населению МО (табл.).
Исходя из угроз, возникающих в процессе управления МО и предоставления услуг
населению, необходимо, на наш взгляд, разрабатывать и реализовывать отдельный программный документ на уровне МО или тематический раздел в едином программном документе по социально-экономическому развитию МО, в котором мероприятия целесообразно разделить на соответствующие рискам группы: социальные; экономические; экологические; управленческие; финансовые; техногенные; информационные.
Мы считаем целесообразным использовать следующий алгоритм управления рисками, который может стать одной из основных составных частей системы менеджмента МО и должен быть задействован при разработке его стратегических программных документов МО (рис.).
На наш взгляд, необходимо в каждом МО создавать собственную программу или раздел по управлению рисками с целью налаженного контроля ситуации, отслеживания, предупреждения и оперативного реагирования на возникающие угрозы, приводящие к снижению эффективности работы ОМСУ и падению темпов социально-экономического роста.
Мероприятия
по управлению
(трансферту)
риском
Алгоритм управления рисками МО
Список использованной литературы 1. Актуальные вопросы развития муниципальных образований. URL: http://www.sbor.ru/vrmo/chapter3_1.htm.
Bibliography (transliterated)
1. Aktual'nye voprosy razvitiya munitdipal'nykh obrazovanii. URL: http://www.sbor.ru/vrmo/chapter3_1.htm.
