CC BY
5"Yangi O'zbekiston huquqiy, dunyoviy va ijtimoiy (E)ISSN: 2181-1784 davlat sifatida rivojlanishining ijtimoiy, falsafiy, 4(21), May, 2024
iqtisodiy va siyosiy masalalari" www.oriens.uz
УПРАВЛЕНИЕ ОТХОДАМИ В ТУРКМЕНИСТАНЕ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
с1 https://doi.org/10.5281/zenodo. 11660845
Кепбанов Ёлбарс
кандидат юридических наук, заместитель директора НПО «Тебиги Кувват» керЬапоу@шай .ги Туркменистан, Ашхабад
АННОТАЦИЯ
Рассматриваются правовые и институциональные рамки управления отходами, даются рекомендации по совершенствованию законодательства и улучшению обращения с различными видами отходов в Туркменистане.
Ключевые слова: управление отходами, коммунальные отходы, отходы производства, медицинские отходы, законодательство об отходах, институциональные рамки.
ABSTRACT
Legal and institutional frameworks of waste management are considered, recommendations on improvement of legislation and management of different types of waste in Turkmenistan are given.
Keywords: waste management, municipal waste, industrial waste, medical waste, waste legislation, institutional framework.
ВВЕДЕНИЕ
В настоящее время проблема отходов представляет с собой серьёзную угрозу для здоровья человека и окружающей природной среды. Отходы оказывают многообразное воздействие на состояние окружающей среды, включая выбросы и сбросы в атмосферный воздух и водные объекты, загрязнение поверхностных и грунтовых вод, а также занимают значительные площади под полигоны отходов. Неконтролируемый рост образования отходов, особенно проблематичен для стран с переходной экономикой.
В Туркменистане в современных условиях наблюдается заметное увеличение объёмов отходов. Основными причинами их роста является высокие темпы социально-экономического развития страны, увеличение объёмов промышленного и сельскохозяйственного производства, развитие
строительной индустрии и экспортно-сырьевая направленность производства. Накопление столь значительных объемов отходов сопряжено с проблемой их размещения и требует постоянного дополнительного отчуждения земель под полигоны. В связи с этим проблема управления отходами приобретает исключительно большое значение для Туркменистана и является одним из важнейших приоритетов государственной политики.
В последние годы Туркменистан достиг заметного прогресса в сфере управления отходами. К числу основных положительных тенденций в этом направлении следует отнести:
• В стране всё больше осознается важность безопасной организации сбора, переработки и утилизации отходов, а также их захоронения.
• Систематически проводится масштабная работа по улучшению санитарной очистки городов и других населенных пунктов, создаются условия и инфраструктура для сбора, вывоза и размещения коммунальных отходов согласно санитарным требованиям. Для этого закуплены современные автотранспортные средства для транспортировки бытовых отходов, специальные контейнеры для их сбора.
• В национальных стратегиях и программах имеют место конкретные мероприятия в области совершенствания процесса обращения с отходами.
• Подготвлены и активно обсуждаются рекомендации к проекту Национальной стратегии страны по управлению отходами.
• Достигнут значительный прогресс в формировании законодательства об отходах. В частности, в 2015 году впервые принят Закон об отходах [3] и другие нормативные правовые акты (НПА), регулирующие обращение тех или иных разновидностей отходов. Вводятся новые природоохранные стандарты, включая обращения с отходами.
• Начался процесс формирования институциональной системы управления отходами, в рамках которой определяется сфера ответственности государственных органов путем распределения функций и полномочий между ними.
• В промышленность, энергетику и перерабатывающие отрасли на постоянной основе внедряются инновационные технологии, направленные на снижение образования отходов и их вторичного использования. В частности, при добыче и переработке нефти и газа применяются экологически чистые технологии по утилизации отходов, очистке газовых выбросов нефтехимических производств, сточных вод от нефти и нефтепродуктов. В целях привлечения в экономику страны передовых инновационных технологий
Постановлением Президента Туркменистана от 14 мая 2009 года создана Межотраслевая комиссия по механизму чистого развития (МЧР) [9].
• Делаются первые шаги в налаживании государственно-частного партнерства, свидетельством чего является принятый в 2021 году Закон о государственно-частном партнерстве [4].
• При поддержке ПРООН, ЕС, ЕБРР ОБСЕ и других международных организаций активизировано участие страны в международных проектах и программах в области управления отходами.
2. Правовые и институциональные рамки в области управления отходами
Национальные стратегии и программы в области управления отходами.
Национальная Стратегия Туркменистана об изменении климата (2019 г.) предусматривает создание системы по сортировке отходов в населенных пунктах; внедрение современных технологий утилизации бытовых и промышленных отходов; глубокую очистку и утилизацию сточных вод; компостирование отходов; разработку экономических механизмов для стимулирования применения экологически чистых технологий, предотвращения образования и минимизации отходов, а также государственную и частную поддержку предприятий по переработке отходов; разработку системы инвентаризации образующихся, перерабатываемых и накапливаемых отходов и др. [6].
Национальный план Туркменистана по предупреждению и ликвидации разливов нефти (2001 г.) предусматривает меры по сбору, транспортировке, хранению и ликвидации разливов нефти в акватории Каспийского моря. Национальный план определяет порядок осуществления мер по обеспечению готовности к разливам нефти и реагированию на них в случае возникновения чрезвычайной ситуации, которая может привести к нанесению ущерба окружающей среде [7].
Национальная Программа по безопасному обращению и удалению медицинских отходов в учреждениях здравоохранения (2008 г.) определяет защиту пациентов и населения от негативного воздействия медицинских отходов, введения безопасных методов управления медицинскими отходами, предотвращающих распространение инфекций в лечебно-профилактических учреждениях (ЛПУ) и среди жителей населенных пунктов. Программа предусматривает обращения с медицинскими отходами: по сбору, сортировке, обезвреживанию и утилизации [8].
Другие стратегические документы не имеют конкретных положений по обращению с отходами, в которых были бы запланированы конкретные мероприятия, направленные на улучшение обращения с отходами.
Правовые рамки в области управления отходами основываются на Конституции Туркменистана, Законе об отходах и иных НПА. В отдельных законодательных актах также присутствуют положения, регулирующие вопросы обращения с отходами.
Закон «Об охране природы» является основным законодательным актом, закладывающим общую правовую базу для формирования и развития всего экологического законодательства, в том числе в сфере обращения с отходами. Закон устанавливает обязанность юридических лиц разрабатывать и согласовывать лимиты на размещение отходов производства и потребления, которые входят в систему экологических ограничений, требования по оплате образования и размещения отходов в пределах установленных лимитов и сверх лимитов, экологические требования при производстве, хранении, транспортировке, применении, обезвреживании и захоронении химических веществ. Кроме того, предусматриваются обязанности юридических и физических лиц принимать меры по сокращению образования, использованию, обезвреживанию, переработке, складированию и захоронению отходов производства и потребления [2].
Закон Туркменистана «Об отходах» регулирует отношения в сфере обращения с отходами, предотвращения их негативного воздействия на здоровье населения и окружающую среду, а также определяет сферу ответственности между государственными органами в области управления отходами, повышения ответственности производителей отходов. Действие Закона распространяются на бытовые, производственные, включая опасные отходы и медицинские отходы, за исключением радиоактивных отходов.
В Законе определены основные принципы в сфере обращения с отходами, установлены права собственности на отходы, определены права и обязанности юридических и физических лиц в сфере обращения с отходами. Также установлены общие требования в сфере обращения с отходами: по классификации, нормированию, учёту и отчётности отходов; экономическое регулирование в сфере обращения с отходами. В соответствии с Законом юридические и физические лица, осуществляющие деятельность в сфере обращения с отходами, обязаны вести учёт образовавшихся, использованных, утилизированных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещённых на хранение на полигонах отходов [3].
Институциональные рамки в области управления отходами включают государственное регулирование в сфере обращения с отходами. Такое регулирование осуществляют: Кабинет Министров; уполномоченные органы исполнительной власти; местные органы исполнительной власти; органы местного самоуправления [3]. Уполномоченными органами исполнительной власти в сфере обращения с отходами являются: Управление коммунального хозяйства Министерства строительства и архитектуры (УКХ МСиА), Министерство охраны окружающей среды (МООС) и Министерство здравоохранения и медицинской промышленности Туркменистана (МЗиМП). Кроме того, Закон об отходах упоминает органы государственной статистики, которые обязаны вести государственный учёт мест захоронения и утилизации отходов на основании отчётных данных производителей отходов и регулярно предоставляемых сведений уполномоченными органами исполнительной власти в сфере обращения с отходами [3].
Другие государственные органы в сфере обращения с отходами в Законе об отходах не упоминаются, хотя на практике в этом процессе участвуют большое число органов и организаций. Помимо Закона, отдельные функции государственных органов в сфере управления отходами закрепляются и в других НПА.
Управление коммунальными (бытовыми) отходами возложено на УКХ МСиА и местные органы исполнительной власти (хякимлики).
УКХ МСиА осуществляет государственную политику в области коммунальных отходов; разрабатывает государственные программы в этой области; осуществляет деятельность в области коммунальных отходов во взаимодействии с местными органами исполнительной власти [3].
Хякимлики в лице подведомственных им коммунальных служб осуществляют всю практическую работу по санитарной очистке улиц и сбору отходов. Они несут ответственность за чистоту городов, сбор и транспортировку отходов с подведомственных им территорий, а также осуществляют государственный контроль за этим процессом, а также за содержанием полигонов. Кроме того, хякимлики осуществляют выбор площадки для размещения бытовых отходов, выдают разрешение на санитарную очистку территорий, сбор отходов и их транспортировку на полигоны.
Коммунальные службы соответствующих хякимликов осуществляют всю практическую работу по санитарной очистке улиц и сбор бытовых отходов. Они собираются в контейнерах, расположенных в городах и других населенных пунктах на специально отведенных для этого площадках. Отходы не
сортируются на отдельные фракции. Транспортировка отходов на полигоны осуществляется на специальных автотранспортных средствах.
2011
2013
2014
Количество отходов т/год
Таблица 1. Образование бытовых отходов в Туркменистане в 2011, 20132014 гг. (тонн/год) [16].
Начиная с 2015 г. показатель по объёму образования бытовых отходов стал учитываться суммарно вместе с токсичными производственными отходами, что затрудняет учёт количества, образуемых бытовых отходов. В структуру учитываемых бытовых отходов включаются также жидкие отходы и сточные воды.
Рисунок 1. Состав бытовых отходов в 2014 году в процентах [16].
Таблица 2. Сброс загрязненных сточных вод в 2007, 2015-2021 гг. (млн. м3)
[15].
На местные органы исполнительной власти возложены функции не только по сбору и транспортировке бытовых отходов, но и за их утилизацию. Вместе с тем, действующая система обращения с отходами в течение долгих лет была направлена исключительно на их сбор и вывоз на полигоны, где отходы размещаются для захоронения. В целом для этих целей на балансе коммунальных служб имеется 71 полигон, которые располагаются на общей площади 797,5 га. Так, на территории Ахалского велаята имеется 10, а Лебапского - 20 полигонов. Численность полигонов, находящихся в ведении других ведомств и организаций неизвестно [5].
Показатели Объём
2015 2016 2017 2018 2020 2021 2022
Одиночная протяжённость уличной канализационной сети (на конец года) - всего, км 1017,0 1069,6 1173,8 1248,0 1438,2 1420,6 1439,4
Пропуск сточных вод за год -всего, млн. м* 256,9 283,4 248,7 222,6 142,8 155,8 135,2
Из общего объёма пропуска сточных вод пропуск через очистные сооружения - всего, млн. М1 47,6 49,5 90,1 103,7 85,4 93,5 76,1
Пропуск сточных вод через очистные сооружения - всего, в процентах от общего объёма 15,5 17,5 40,9 46,6 59,8 60,0 56,3
Таблица 3. Наличие и характеристика канализационной сети в городских поселениях Туркменистана за 2015-2018 гг. и 2020-2022 гг. [16].
Данные об обеспеченности населения страны к канализационной сети недоступны. Вместе с тем, если исходить из показателей протяженности канализационной сети за период с 2015 по 2022 годы [16], которая увеличилась на 422 км можно судить о существенном расширении доступа населения к данной сети.
Управление отходами производства возложено на МООС, которое осуществляет государственный контроль в сфере обращения с отходами производства, определяет порядок их учета, согласовывает устанавливаемые нормативы образования отходов и объекты размещения отходов, утверждает лимиты размещения отходов, а также выдаёт разрешение на трансграничную перевозку отходов [3].
В структуре МООС контрольно-надзорные функции за отходами производства осуществляет Служба экологического контроля г. Ашхабада, управления по охране окружающей среды во всех пяти областях (велаятах) и Служба «Хазарэкоконтроль» в г. Туркменбаши. Эти организации, помимо охраны окружающей среды контролируют соблюдение требований законодательства в области обращения с отходами производства. Служба осуществляет экологический контроль над всеми действиями, связанными с организацией сбора и удаления отходов в туркменском секторе Каспийского моря.
Производственные отходы по возможности утилизируются и вывозятся на полигоны. Более 93% этих отходов сосредоточены в Балканском велаяте страны, где сосредоточена нефтегазовая промышленность. Свыше 90% промышленных опасных отходов формируется за счёт нефтяных отходов и нефтяного шлама.
Количество образованных в Туркменистане токсичных
отходов производства (тонн/год)
160000 140000 120000 143 221,6 — -Дг
100000 80000 60000 ' 40000 20000 / ' ЙЖ| \ 90 746,9 / 90 067,1 85 863,,5 О
п
2011 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2020 2021 2022
Таблица 4. Количество образованных в Туркменистане токсичных отходов производства за 2011-2018 гг. и 2020-2022 гг. (тонн/год) [16].
Показатели 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2020 2021 2022
Образование токсичных отходов - всего 143221,6 112266,0 90067,1 19531,4 24623,1 39900.3 85863,5 67538,7 90746,9
из них:
Опасных 58932,9 58266,1 42948,4 2790,0 3217,6 31531,1 56051,2 50190,7 53646,1
Использование и обезвреживание токсичных отходов 54204,2 23583,1 73087,8 487,9 139,1 7077,9 41220,7 24335,5 32737,6
Таблица 5. Образование и обезвреживание отходов производства в Туркменистане за 2011-2018 гг. и 2020-2022 гг.
(тоннах) [16].
Управление медицинскими отходами возложено на МЗиМП. Эта деятельность основывается на Законе об отходах и Национальной программе безопасного обращения с медицинскими отходами в учреждениях здравоохранения» [3; 8]. Система безопасного обращения с медицинскими отходами включает: раздельный сбор, временное накопление и хранение, транспортировку, утилизацию или обезвреживание. В ЛПУ проводится раздельный сбор медицинских отходов, направленный на уменьшение их объема, введен раздельный сбор остро-режущих, инфицированных и бытовых медицинских отходов с применением цветового кодирования тары. В ЛПУ временное хранение медицинских отходов осуществляется в отдельно оборудованных помещениях. Медицинские отходы сжигаются в специальных печах и вывозятся на городские полигоны коммунальными службами.
3. Международное сотрудничество в области управления отходами Туркменистан является участником Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением. Основная цель Конвенции - обеспечить контроль за трансграничным перемещением опасных и иных отходов и их безопасным удалением [1].
Туркменистан является участником Соглашения СНГ о контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов [14].
В трансграничном аспекте Туркменистан также сотрудничает с прикаспийскими странами в рамках Рамочной Конвенция по защите морской среды Каспийского моря [13]. В целях её реализации приняты два протокола, имеющие непосредственное отношение к отходам в акватории Каспийского моря. Речь идет о сотрудничестве Туркменистана по вопросам борьбы
загрязнения нефтью, связанной с деятельностью на Каспии и морской среды из наземных источников. В этих целях Туркменистан подписал Протокол о региональной готовности реагировании и сотрудничестве в случае инцидентов, вызывающих загрязнению нефтью [10] и Протокол по защите Каспийского моря от загрязнения из наземных источников и в результате осуществляемой на суше деятельности [11].
Международные проекты в области управления отходами. С 2016 года был реализован проект ПРООН при финансовой поддержке ГЭФ «Устойчивые города в Туркменистане: Комплексное развитие зеленых городов в Ашхабаде и Авазе». Данный Проект способствовал достижению Туркменистаном ЦУР №11 «Устойчивые города и населенные пункты», ЦУР №12 «Ответственное потребление и производство» и др. Деятельность проекта состояла из трех компонентов, направленных на решение ряда экологических задач, в т.ч. в области управления отходами [12]. В 2021-2022 годы реализован проект ЕБРР «Наращивание потенциала: Экономика замкнутого цикла и управление отходами: Туркменистан». Цель проекта - оказание помощи по наращиванию потенциала государственных и муниципальных органов власти, производственных организаций и компаний, отвечающих за планирование, организацию и контроль по обращению с отходами, а также предприятий, занимающихся сбором, транспортировкой, переработкой и утилизацией отходов, по внедрению современных технологий и подходов по обращению с отходами в соответствии с природоохранными требованиями Европейского Союза. По итогам проекта подготовлены рекомендации к Национальной стратегии Туркменистана по обращению с отходами [5].
4. Основные проблемы и рекомендации в области управления отходами
Таким образом, анализ современной ситуации в Туркменистане в сфере управления отходами выявил следующие основные проблемы:
•В Туркменистане отсутствует единая стратегия (программа) в области управления отходами на долгосрочную перспективу.
•Не охвачены в полной мере правовым регулированием вопросы, связанные с транспортировкой, переработкой, повторным использованием, утилизацией и захоронением всех видов отходов. Существующая законодательная база реально не подкреплена всеми механизмами управления отходами и ресурсосбережения.
•Имеются проблемы с реализацией положений Закона об отходах в текущем действующем законодательстве.
• Не имеются в открытом доступе статистическая информация об охране окружающей среды, включающей управления отходами.
• Наличие проблем, связанных с разграничением сферы ответственности в области управления отходами между соответствующими государственными органами и организациями.
• Отсутствие единого координационного органа в области управления отходами.
• Недостаточное взаимодействие между государственными органами и экологическими общественными объединениями, частным сектором по вопросам отходов.
• Отсутствует единая система мониторинга за всем циклом обращения с отходами, а также система учета и отчетности.
• Оставляет желать лучшего экологическая грамотность населения и должностных лиц местных органов исполнительной власти и предприятий по вопросам обращения с отходами.
Учитывая существующие проблемы можно сделать следующие выводы и рекомендации по улучшению управления отходами:
• Разработать Национальную стратегию (программу) управления отходами на предстоящую перспективу.
• Управление отходами следует привести согласно требованиям Закона об отходах и принять подзаконные акты, вытекающие из Закона.
• Обеспечить дальнейшее совершенствование законодательства об отходах с акцентом на раздельный сбор, переработку, утилизацию и захоронение отходов.
• Обеспечить тесную координацию всех органов в сфере обращения с отходами.
• Наладить раздельный сбор бытовых отходов.
• Принять меры по совершенствованию статистики в сфере обращения с отходами.
• Повысить эффективность системы экологического образования и воспитания в области управления отходами.
• Активизировать участие общественности в принятии решений в сфере управления с отходами.
• Активно привлекать частный сектор путем формирования государственно-частного партнерства в области управления отходами.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ (REFERENCES)
1. Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением.
http: //www.basel .int/ratif/ratif.html#conratif
2. Закон Туркменистана «Об охране природы» от 01.03.2014 г. http://minjust.gov.tm/mcenter-single-ru/179
3. Закон Туркменистана «Об отходах» от 23.05. 2015 г. http://www.minjust.gov.tm/mcenter-single-ru/147
4. Закон Туркменистана «О государственно-частном партнерстве» от 5.06.2021 г.
https://minjust.gov.tm/assets/files/law_documents/hukuknama_232_ru.pdf
5. Кепбанов Ё.А., Лапердина Т.Г., Гачечиладзе А.Г., Сакипова К.М. Управление отходами в Туркменистане: оценка современной ситуации и основные направления совершенствования. Ашхабад, «Ылым». 2022.
6. Национальная Стратегия Туркменистана об изменении климата (новая редакция). Утверждена Постановлением Президента Туркменистана от 23.09.2019 г. https://storage.googleapis.com/wzukusers/user-34529526/documents/cf9e62592ff94c9eaf4f975e90b59e8e/National_Strategy_on_Cli mate_Change_Rus .pdf
7. Национальный план Туркменистана по предупреждению и ликвидации разливов нефти. Утвержден Постановлением Президента Туркменистана от 21.08.2001 г. //Собрание актов Президента Туркменистана и решений Правительства Туркменистана. 2001 г. № 8. Ст. 406.
8. Национальная Программа по безопасному обращению и удалению медицинских отходов в учреждениях здравоохранения. Утверждена Кабинетом Министров Туркменистана от 06.03.2008 г.
9. Постановление Президента Туркменистана от 14.05. 2009 г. «О мерах по внедрению экологических и энергосберегающих технологий в соответствии с Рамочной Конвенцией ООН об изменении климата и Киотского протокола». //Собрание актов Президента Туркменистана и решений Правительства Туркменистана. 2009 г. № 5. Ст.279.
10. Протокол о региональной готовности, реагировании и сотрудничестве в случае инцидентов, вызывающих загрязнению нефтью к Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря (Актау, 12 августа 2011 г.).
11. Протокол по защите Каспийского моря от загрязнения из наземных источников и в результате осуществляемой на суше деятельности к Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря (Москва, 12 декабря 2012 г.).
http://www.tehranconvention.org/IMG/pdf/Protocol рп LBSA Rus.pdf
12. ПРООН в Туркменистане. 2021. Проекты. Устойчивые города в Туркменистане: Комплексное развитие зеленых городов в Ашхабаде и Авазе. https: //www.tm.undp.org/content/turkmenistan/ru/home/proj ects/sustamable-cities.html
13. Рамочная конвенция о защите морской среды Каспийского моря (Тегеран, 04 ноября 2003 г.).
http://www.tehranconvention.org/spip.php?article19&lang=ru
14. Соглашение СНГ о контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов. (Москва, 12.04.1996 г.).
15. Статистический ежегодник Туркменистана. 2021 г. Ашхабад, Государственный комитет Туркменистана, 2022.
16. Статистические сборники «Охрана окружающей среды и использование природных ресурсов в Туркменистане» за 2011-2018 и 2020-2022 гг. Ашхабад, Государственный комитет Туркменистана.
