CC BY
329
34 (370) - 2009
Государственный долг
УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ И ТЕОРИЯ РИКАРДИАНСКОЙ ЭКВИВАЛЕНТНОСТИ
А.В. МАРТЬЯНОВ, заместитель начальника отдела финансово-учетной политики Министерства финансов России
В статье подробно рассматривается одно из новых направлений теории государственного долга - рикарди-анская эквивалентность, основное положение которой -государственный долг не оказывает на экономику ни положительного, ни отрицательного воздействия. Показаны отличие рикардианской эквивалентности от неоклассических и кейнсианских представлений и ее критика со стороны видных представителей других направлений -Тобина (J. Tobin) и Бьюкенена (J. Buchanan), а также возможности применения рикардианской эквивалентности в управлении государственным долгом.
Ключевые слова: финансы, государство, долг, эквивалентность.
На сегодняшний день дефицит федерального бюджета, исходя из положений Федерального закона от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов», составляет около 3 трлн руб., а возможности его покрытия за счет средств Резервного фонда небезграничны. Данный факт уже признан в Бюджетном послании Президента Российской Федерации и, безусловно, будет учтен при планировании федерального бюджета на 2010 — 2012 гг. При этом предполагается существенное сокращение расходов федерального бюджета и рассмотрение вопроса о выходе на рынки внешних облигационных займов.
В сложившейся ситуации возрастает не только роль государственных заимствований как источника финансирования дефицита бюджета, но значение управления государственным долгом Российской Федерации, поскольку увеличение любых заимствований в непростой экономической ситуации, которая сложилась не только в России, но и во всем мире, является достаточно сложной
задачей. Кроме того, эти заимствования не должны осуществляться любой ценой — без учета, без принятия превентивных мер для устранения негативных последствий, к которым могут привести сиюминутные действия на рынке ценных бумаг.
Все вышеперечисленное требует серьезного повышения качества управления государственным долгом РФ, в том числе с учетом мирового опыта, который предполагает обнародование правительством своей долговой политики [10, стр. 60]. Но, к сожалению, в отличие от предыдущих лет, в настоящее время Правительство Российской Федерации не считает необходимым раскрывать свою долговую политику широкому кругу инвесторов.
Еще одним «новшеством», вызывающим недоумение в условиях значительно возросшего планируемого объема заимствований, необходимо признать отсутствие годового, да и месячного графика проведения аукционов Минфином России в 2009 г. Вместе с тем наличие эмиссионного календаря (графика проведения аукционов) является общепринятой многолетней практикой не только в США, Германии и Канаде, но и в других странах [9, 52]. Эмиссионный календарь дает возможность потенциальным покупателям государственных ценных бумаг заранее планировать свою инвестиционную деятельность. Он, также повышая прозрачность операций по размещению государственных ценных бумаг на рынке, увеличивает и ликвидность рынка. Для Минфина США стабильность и предсказуемость аукционов является одним из инструментов повышения эффективности механизма размещения государственных ценных бумаг [10, стр. 77, стр. 82].
Представляется правильным дать само определение госдолга: «Управление государственным
долгом представляет собой процесс разработки и реализации стратегии управления государственным долгом в целях привлечения необходимой суммы финансирования, достижения поставленных целей в отношении затрат и риска и решения любых других задач в области управления государственным долгом, которые может поставить правительство, например развития и поддержания работы эффективного и ликвидного рынка государственных ценных бумаг»1.
Эффективное управление государственным долгом включает в себя:
1) наличие четких целей управления государственным долгом;
2) взвешивание аспектов, связанных с риском, относительно затрат;
3) разграничение и координация целей и функций в области управления государственным долгом и денежно-кредитного регулирования;
4) ограничение роста государственного долга;
5) осмотрительное управление рисками рефинансирования и рыночными рисками, а также затратами на выплату процентов по накопленному долгу;
6) создание надежной институциональной структуры и разработку мер по снижению операционного риска, в том числе четкое распределение обязанностей и связанной с этим ответственности между государственными органами, занятыми в сфере управления государственным долгом;
7) тщательное выявление рисков, связанных с условными обязательствами (гарантиями), и управление ими.
В более широком макроэкономическом контексте государственной политики органы государственного управления должны стремиться обеспечить фундаментальную устойчивость как уровня, так и темпов роста государственного долга во времени и возможность обслуживания этого долга в самых разных условиях при одновременном достижении целей в отношении затрат и риска. Необходимо сохранять устойчивую динамику задолженности государственного сектора и иметь надежную стратегию снижения чрезмерно высоких уровней долга.
Как совершенно правильно отмечено в Руководящих принципах управления государственным долгом (Guidelines for Public Debt Management: Accompaying Document), история многих стран показала, что плохо структурированньй долг с точки
1 Guidelines for Public Debt Management: Accompaying Document, IMF and WB, Washington, 2002, p. 11, point 17.
зрения сроков погашения, валют или процентных ставок, а также значительные не обеспеченные резервами условные обязательства были важными факторами зарождения и распространения экономических кризисов. Например, независимо от режима валютного курса или от того, выражен ли долг в национальной или иностранной валюте, кризисы часто возникали в результате того, что органы государственного управления уделяли чрезмерное внимание возможностям экономии за счет использования крупных объемов краткосрочных долговых обязательств или долговых обязательств с плавающей ставкой. Вследствие этого государственные бюджеты оказывались в серьезной степени подвержены опасности изменений в конъюнктуре финансовых рынков, в том числе изменений в собственной кредитоспособности страны, когда возникала необходимость возобновления этого долга. Долг в иностранной валюте также сопряжен с особыми рисками. Чрезмерное использование долговых обязательств в иностранной валюте может привести к давлению на валютный курс и/или денежно-кредитную сферу, если среди инвесторов возникнет нежелание рефинансировать государственный долг, выраженный в иностранной валюте. Снижая риск того, что осуществляемое государством управление собственным портфелем станет источником нестабильности для частного сектора, благоразумное управление государственным долгом, наряду со взвешенными мерами политики по управлению условными обязательствами, могут способствовать снижению уязвимости страны по отношению к цепной реакции и финансовому риску [9, p. 13, p. 14].
Выбор сроков погашения долговых обязательств и выбор между привлечением средств в национальной или иностранных валютах, в большой степени зависят от уже сложившихся характеристик существующего портфеля долговых обязательств, уязвимости экономики по отношению к возможным экономическим и финансовым потрясениям, уровня развития внутреннего рынка долговых обязательств. Как правило, при оценке возможных затрат на обслуживание и погашение государственного долга их рассчитывают на основе кассовых потоков в среднесрочной и долгосрочной перспективах. Это облегчает анализ долга с позиции его воздействия на бюджет. Риск обычно измеряется как величина потенциального увеличения затрат в результате финансовых и других потрясений.
Однако управление государственным долгом, да и вся долговая политика в целом не являются в ре-
альной жизни обособленными и самодостаточными, не все проблемы могут быть решены исключительно за счет взвешенных мер политики по управлению долгом. Управление не является заменой надежного налогово-бюджетного и денежно-кредитного регулирования, хотя и выступает составной частью всей экономической политики и в значительной степени взаимосвязано в том числе с налоговой и таможенной политикой. Поскольку, как показывает практика, государство привлекает значительные объемы средств с финансового рынка, осуществляя заимствования, именно в периоды недостатка поступлений налогов и таможенных пошлин, и проводит политику сокращения (выплаты) долга также прежде всего за счет тех же самых источников.
В связи с этим теории государственного долга, которые рассматривают взаимосвязь налогов и долга и исходят из необходимости учитывать в комплексе долговую политику (управление государственным долгом) и налоговую политику, представляют особый интерес. Одной из них является теория рикардианской эквивалентности.
Создание теории рикардианской эквивалентности связывают с именем профессора Барро (Barro), опубликовавшем в 1974 г. работу «Are Government Bonds Net Wealth?». По мнению Барро, государственный долг и бюджетный дефицит не оказывают никакого влияния на экономику как на коротком, так и длительном интервалах. Это является одним из основных отличий его представлений и от кейнсианских, в рамках которых они оказывают стимулирующее воздействие, и от неоклассических, в которых в долгосрочной перспективе долг и бюджетный дефицит оказывают угнетающее воздействие на экономику. Хотя в экономической литературе теорию Барро принято называть теорией эквивалентности, или рикарди-анской теорией, некоторые специалисты в области государственного долга, например О'Дрисколл (G. O' Driscoll) [8], оспаривают само название этого направления, доказывая, что Давид Рикардо сформулировал в свое время неэквивалентность замены государственного долга и налогов. И, несмотря на то, что и налоги, и государственные займы производят равное сокращение производительного капитала, предпочтение необходимо отдавать именно налогообложению, исходя из того, что отсутствие каких-либо дополнительных преимуществ финансирования дефицита бюджета за счет займов — уже достаточное основание для предпочтения налогов. К этому еще можно добавить, что в Англии того времени государственный долг уже достиг зна-
чительного размера и его дальнейшее увеличение грозило привести к банкротству нации. Кроме того, Д. Рикардо стремился развеять финансовые иллюзии налогоплательщиков, что использование займов позволяет избежать налогов — государство все равно будет вынуждено повышать налоги, которые пойдут на уплату процентов по займам.
В этом состоит различие между взглядами Давида Рикардо и Барро. Используя сходную аргументацию, они фактически приходят к разным выводам: Барро говорит об эквивалентности налогов и государственных займов, а Рикардо отдает предпочтение повышению налогообложения.
В рамках рикардианских представлений (Барро) государственный долг не вызывает эффекта вытеснения и не ведет к переложению его бремени на будущие поколения. С одной стороны, фискальная политика неэффективна, с другой — безвредна — изменения государственных расходов на величину дефицита бюджета не оказывают воздействия на экономическую деятельность.
Рикардианская модификация стандартного анализа государственного долга и дефицита начинается с наблюдения, что для данной величины государственных расходов дефицит, вызываемый снижением налогов, ведет к более высоким будущим налогам, имеющим приведенную стоимость, эквивалентную снижению настоящих. Это вытекает из особенностей государственного бюджета, в котором вся сумма расходов, включая процентные платежи по долгу, приравнивается ко всем доходам как от налогообложения, так и другим, а также разнице между привлечением и погашением источников финансирования дефицита бюджета — прежде всего разнице от размещения и погашения процентных долговых обязательств государства. Текущая стоимость налогов и других доходов не может изменяться правительством без изменения текущей стоимости расходов. Расходы правительства должны быть оплачены — сейчас или в будущем, общая текущая стоимость доходов равна общей текущей стоимости расходов. Следовательно, финансирование текущих расходов за счет неналоговых источников влечет за собой соразмерное увеличение будущих налогов. Дефициты бюджета не имеют значения, таким образом, сокращение налогов на данном временном интервале не ведет к увеличению совокупного спроса. В кейнсианском представлении частные и государственные сбережения — отдельные действия. Здесь дефицит бюджета может использоваться, чтобы компенсировать разрыв между сбережениями
и инвестициями, и для сглаживания колебаний экономической активности и стабилизации экономики на уровне, соответствующем потенциальной производительности, т. е. полной занятости. Но в рикардианском представлении государственные и частные сбережения взаимозаменяемы, так что любые изменения, во-первых, производят равное по размеру противоположное изменение, во-вторых, и общая сумма национальных сбережений остается неизменной.
Различие в том, рассматривают ли домохозяйства государственные ценные бумаги как ценность. С точки зрения кейнсианства, при выпуске государством ценных бумаг общество их воспринимает как актив, и налогоплательщики не рассматривают текущие и будущие налоги, возникающие в результате роста долга. С точки зрения Барро, индивидуумы осознают будущие налоговые долги, которые предстоит платить их потомкам из-за заимствований, откладывающих налоги. Поскольку текущая стоимость будущих налогов равна текущей стоимости финансируемых дефицитом расходов, то увеличение обязательств не влечет за собой роста национального богатства. По мнению многих экономистов, ожидание будущих более высоких налогов способно привести домохозяйства к необходимости увеличения сбережений, но это только частично может решить проблему. Если выплата части налогов переносится на будущие поколения, то нынешнее поколение налогоплательщиков действительно будет выигрывать за счет замещения налогов государственным долгом.
Однако, с точки зрения Барро, поколения связаны через наследство — повышение дефицитов бюджета стимулирует текущее поколение налогоплательщиков больше сберегать и передавать большие наследства, чтобы восполнить будущие налоговые долги.
Потребление у Барро определено как функция династических ресурсов (то есть как сумма ресурсов налогоплательщика и его потомков). Так как бюджетные дефициты просто перекладывают выплату налогов на будущие поколения, при этом текущая стоимость налоговых платежей и дополнительных расходов эквивалентна, то династические ресурсы остаются незатронутыми.
Данное направление было подвергнуто достаточно глубокому анализу и критике такими видными учеными, как Тобин (J. Tobin) и Бьюкенен (J. Buchanan). Критика теории Барро этими и другими экономистами в наиболее общем виде может быть суммирована следующим образом:
1. Цепь альтруистичных активных поколений может быть нарушена, если любое поколение бездетно или безразлично к выгодам преемников;
2. Теория Барро требует не только альтруизма между поколениями, но и определенных мотивов завещать, то есть действовать исходя из бюджетных ограничений. Многие домохозяйства предпочтут отрицательное наследство, но взамен получат максимальную полезность нулевого наследства;
3. Существование несовершенных рынков капитала подразумевает, что заимствование против будущего дохода и перемещение потребления во времени ограничены. Периоды времени короче, чем продолжительность жизни, и индивидуумы не будут безразличны к отсрочке налоговых платежей. Будущие налоговые долги будут обесценены по более высокой ставке, чем ставка процента по государственному долгу;
4. Неуверенность в размерах будущих налогов и доходов может также увеличивать норму дисконтирования будущих налогов. Все это подразумевает, что сбережения и планы потребления не будут нейтральными относительно выбора времени платежей. И склонность к текущему потреблению будет выше, при этом правительственные расходы начнут финансироваться за счет дефицита бюджета, в условиях сокращения сбережений, используемых для приобретения иных активов, нежели государственные ценные бумаги;
5. Важное условие существования рикардианс-кой эквивалентности будет нарушено, если налоги станут выше суммы, которую Барро подразумевает, то есть они могут оказаться выше, чем предполагается.
Также рикардианская эквивалентность поднимает два вопроса.
Если при данном уровне государственных расходов увеличивается налогообложение (предположим, за счет снижения государственного долга) — произойдет ли увеличение расходов потребителей или в соответствии с рикардианской теоремой ничего не изменится?
Каково влияние государственных расходов на расходы потребителей?
Если расходы потребителей не уменьшатся, то рикардианская теорема ошибочна. С другой стороны, если наблюдается сокращение частного потребления в результате правительственных расходов на товары и услуги, то может ли это подтвердить суждение о повышении сбережений вследствие наличия будущих долговых обязательств?
Рикардианская эквивалентность подразумевает, что дефициты не связаны (не коррелируют) с процентными ставками, дефицитом торгового баланса, объемом производства, уровнем цен или общими сбережениями. Зато должна существовать связь (корреляция) между частными сбережениями и дефицитами. Широко распространенное мнение противоположно — в странах с большими правительственными дефицитами ставки процента выше и присутствуют большие дефициты торгового баланса. Исследования, проводимые на основе эмпирических данных на примере США, не позволили окончательно подтвердить или опровергнуть теорию Барро.
Еще один очевидный, но парадоксальный вывод, который следует из теории Барро: она как бы отрицает необходимость управления государственным долгом, поскольку, если приведенные стоимости будущих налогов «автоматически» равны приведенным стоимостям будущих выплат по государственному долгу, то нет большой необходимости в управлении этим процессом [10, 59], [11, 173]. Но это будет ошибочным заключением. Сам Барро, хотя и выстраивал свои теоретические представления на тезисе о подобном балансе, внес достаточно большой вклад именно в развитие теории управления государственным долгом [2], [3], [4].
Взаимосвязь у Барро между управлением государственным долгом и налогами достаточно простая [10, стр. 323 — 328]: коль скоро приведенные (текущие) стоимости будущих налогов и будущих выплат по государственному долгу одинаковы, то устанавливая объемы и сроки заимствований, то, есть, задавая параметры правой части уравнения, мы задаем соответствующий график объемов и сроков налоговых поступлений, то есть левую часть уравнения. Безусловно, в реальной жизни должны учитываться и возможность рефинансирования государственного долга, и другие параметры.
Анализ управления государственным долгом на основе оптимизации налогов у Барро делится на три стадии:
1. Условия рикардианской эквивалентности выполняются. Это означает, что сокращение налогов в настоящем за счет увеличения будущих заимствований на некую сумму влечет за собой увеличение текущей стоимости будущих налогов на эту же сумму;
2. Однако в реальной жизни одной из основных причин несостоятельности рикардианской эквивалентности является влияние налоговых ставок на принимаемые экономические решения. Например,
предприятия склонны больше производить при низких налоговых ставках и меньше — при высоких. Это в свою очередь побуждает правительство поддерживать стабильные налоговые ставки. Для достижения этого оно должно сводить бюджет с дефицитом, когда расходы временно высоки, и погашать государственный долг в периоды экономической и политической стабильности. Однако это будет иметь эффект только при временном росте расходов. В условиях постоянного увеличения расходов в будущем оптимальным выбором уже станет увеличение налогов в настоящем, поскольку финансирование за счет заимствований будет означать еще большее увеличение необходимых будущих налоговых поступлений в бюджет;
3. Вместе с тем значение имеют не только налоговые ставки, но и фактические будущие расходы, размер которых часто продиктован больше политическими, нежели экономическими причинами, реальный ВВП (как показатель, определяющий налоговую базу), а также процентные ставки, которые определяют доходность государственных ценных бумаг. А все эти величины носят отчасти вероятностный характер.
Это приводит, по мнению Барро, к необходимости выпуска государственных ценных бумаг, выплаты по которым были бы привязаны к расходам бюджета, то есть были бы высокими при низких расходах бюджета и небольшими, когда расходы бюджета велики. Либо к выпуску государственных ценных бумаг, выплаты по которым привязаны аналогичным образом к ВВП. Здесь отметим, что если Барро выражает недоумение по поводу того, почему такие государственные ценные бумаги не выпускаются, то возникают сомнения относительно их востребованности потенциальными владельцами. Поскольку, привязывая доходность по государственным ценным бумагам к расходам, правительство становится заинтересовано в высоком уровне расходов — это автоматически компенсируется экономией по расходам на обслуживание государственного долга.
В числе других предлагаемых Барро мер можно отметить государственные облигации, привязанные к индексам цен. Например, к индексу потребительских цен. Нечто похожее в настоящее время есть в России (выпуск ОФЗ-АД 48001RMFS). Либо выравнивание объемов погашения долга по годам с одновременным удлинением сроков заимствований, что позволяет сократить влияние платежей по государственному долгу на изменение налоговых ставок.
список литературы
1. R. Barro. Are Government Bonds Net Wealth?, Journal of Political Economy, 1974, 82 (6).
2. R Barro. On the Determination of Public Debt, Journal of Political Economy, 87, 1979.
3. R. Barro. Optimal Debt Management, NBER Working Paper, 1995, № 5327.
4. R. Barro. Optimal Debt Management of Indexed and Nominal Debt, NBER Working Paper, 1997, № 6197.
5. J. Buchanan. «Barro on the Ricardian equivalence Theorem», Journal of Political Economy, 1979.
6. W. Buiter and J. Tobin. «Debt neutrality: A brief review of doctrine and evidence», Social security versus private saving in postindustrial Societies, 1979.
7. Debt and Deficits, by Geoffrey Edward Wood; Lakis C. Kaounides (editor), Aldershot, 1992.
8. G. O' Driscoll. «The Ricardian Nonequivalence Theorem», Journal of Political Economy, 1977, 85 (1) 207 - 10.
9. Guidelines for Public Debt Management: Accompaying Document, IMF and WB, Washington, 2002.
10. Б. И. Алехин. Государственный долг, Москва, 2004.
11. А. Вавилов. Государственный долг: уроки кризиса и принципы управления, Москва, 2001.
12. А.В. Мартьянов, Неоклассические взгляды на государственный долг, Устойчивое развитие региона в условиях экономической интеграции России в мировое хозяйство: Материалы 53-й научно-методической конференции «Университетская наука — региону», Ставрополь, 2008.
13. А.В. Мартьянов. Проблемы управления государственным долгом и новая ортодоксальная теория, Сибирская финансовая школа, № 2 (67), 2008.
14. А.В. Мартьянов. Рикардианская эквивалентность. Устойчивое развитие региона в условиях экономической интеграции России в мировое хозяйство: Материалы 53-й научно-методической конференции «Университетская наука — региону», Ставрополь, 2008.
15. Б.Г. Федоров. Новый англо-русский банковский и экономический словарь, Санкт-Петербург, 2000 г.
