CC BY
141УПРАВЛЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТЬЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ В УСЛОВИЯХ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ НЕСТАБИЛЬНОСТИ
PERFORMANCE MANAGEMENT IN THE SPHERE OF CULTUREIN TERMS OF ECONOMIC INSTABILITY
УДК 005.6/.7 : [334 : 008]
САБЕЛЬНИКОВА Надежда Владимировна
доцент кафедры продюсирования кино и телевидения Санкт-Петербургского государственного института кино и телевидения, [email protected]
SABELNIKOVA, Nadezhda Vladimirovna
Associate Professor at the Producing Business of Film and Television Department, Saint-Petersburg State Institute of Film and Television, [email protected]
Аннотация.
В статье приведены определения понятия эффективности в сфере культуры, проведен анализ существующих методик управления эффективностью деятельности предприятий сферы культуры. Обоснована необходимость использования системы количественных оценок эффективности и качества в сфере культуры. На основе проведенного анализа предложены критерии эффективности учреждения сферы культуры, осуществляющего деятельность в условиях макроэкономической нестабильности.
Ключевые слова: эффективность, эффект, критерии эффективности, сфера культуры.
Abstract.
The article presents approaches to the definition of efficiency in the field of culture, and it gives analysis of existing performance management techniques. It defines the use of the quantitative specifications of efficiency and quality system in the sphere of culture. Based on the analysis, it offers performance criteria for sphere of culture institutions, operating in the conditions of macroeconomic instability.
Keywords: efficiency, effect, performance criteria, the field of culture.
Поводом для вступления в дискуссию по проблематике управления эффективностью в сфере культуры стало утверждение в конце 2014 г. Основ государственной культурной политики
© Сабельникова Н. В., 2016.
Российской Федерации [1] и последовавшие за этим разработка и утверждение Стратегии государственной культурной политики Российской Федерации на период до 2030 г.
Утверждению этих документов предшествовала публичная дискуссия на открытой площадке официального сайта Министерства культуры Российской Федерации, в которой активно участвовали представители федеральных и региональных органов законодательной и исполнительной власти, представители творческих союзов и учреждений культуры, деятели культуры и профессиональные эксперты. Итогом коллективных обсуждений проекта Основ государственной культурной политики стало утверждение документа в редакции, предусматривающей в числе прочих задач переход на качественные критерии при оценке эффективности деятельности организаций культуры. Представляется, что данное направление в российских условиях поднимает на принципиально новый уровень научно-методологическую дискуссию о прагматике культуры, начатую в работе У. Дж. Баумоля и У. Г. Боуэна «Исполнительские искусства: экономическая дилемма» и продолженную в современной отечественной экономической науке такими авторами, как А. Я. Рубинштейн, А. В. Долгин, Т. В. Абанкина.
Принятие Основ государственной культурной политики является стратегически важным этапом в развитии не только отечественной сферы культуры, но и всего
российского общества в целом. В документе подчеркивается, что в стране впервые поставлена задача проведения культурной политики, направленной на формирование гармонично развитой личности и укрепление единства российского общества посредством приоритетного культурного и гуманитарного развития [1]. Решение указанной задачи, по мнению автора, будет связано с масштабными изменениями в институциональной структуре и повлечет за собой пересмотр архитектуры системы управления сферой культуры. При этом важно отметить, что реализация Стратегии государственной культурной политики осуществляется в условиях сокращения бюджетного финансирования сферы культуры как в абсолютном выражении, так и в долях от консолидированного бюджета. Динамика расходов консолидированного бюджета Российской Федерации на культуру и кинематографию за период 2007-2014 гг. представлена на рисунке. Примечательно, что в среднем за последние 10 лет расходы на культуру в консолидированном бюджете составили 3,3%, причем с 2008 г. наблюдается тенденция снижения этого показателя: с 4,4% в 2008 г. до 2,7% в 2014 г. Таким образом, реализация Стратегии государственной культурной политики с высокой степенью вероятности бу-
Динамика расходов консолидированного бюджета Российской Федерации на культуру и кинематографию за период 2007-2014 гг. (млрд руб.)
Примечание. Составлено автором на основе [2].
дет проходить в рамках инерционного либо базового сценария, что в условиях сохранения проблемы с организацией многоканальной системы финансирования сферы культуры приведет к необходимости оптимизации затрат. Указанная проблема поднимает, в свою очередь, проблему повышения эффективности деятельности в сфере культуры.
Результаты отечественных и зарубежных научных исследований в области прагматики культуры позволили сформировать понятийный аппарат и разработать различные методики оценки эффективности функционирования предприятий и организаций сферы культуры. Указанные исследования охватывают всю иерархию сферы культуры: от оценки эффективности государственной культурной политики в целом до оценки экономической эффективности отдельных типов организаций и учреждений сферы культуры. Предметом нашего рассмотрения является анализ существующих подходов оценки эффективности предприятий и организаций сферы культуры и выбор оптимального метода оценки в условиях экономической нестабильности и кризисов.
Подчеркнем, что, несмотря на существенную методологическую проработанность, оценка эффективности деятельности в сфере культуры затруднена рядом проблем, в числе которых отметим необходимость одновременного учета экономического и социального эффекта продуктов культуры и искусства, а также то, что эффективность деятельности в сфере культуры, как представляется, имеет два аспекта: внешний и внутренний. Внутренний аспект эффективности сосредоточен на анализе проблем, связанных с оптимальностью использования ресурсного потенциала отрасли в целом и бюджетных организаций сферы культуры в частности. Принцип эффективного использования бюджетных средств декларируется статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой «при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса ... должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и/или достижения наилучшего результата
с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)» [3]. Проблема эффективности подчеркивается в п.п. 4 раздела III План мероприятий («дорожная карта») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности сферы культуры»: неэффективные учреждения сферы культуры подлежат реорганизации [4]. Внешний аспект связан преимущественно с социальной эффективностью и предусматривает анализ отдачи средств, вложенных в развитие сферы культуры, в виде оценки соответствия результатов деятельности основным социальным потребностям и целям общества.
Современные модели взаимодействия культуры и экономики опираются на понимание сферы культуры как основного фактора общественного развития. С экономической точки зрения эффективность сферы культуры прямо оценивается через масштабный вклад сферы творческих индустрий в национальную экономику. Опосредованные оценки выражаются через повышение качества человеческого капитала, уровня жизни населения, обеспечение устойчивости экономического роста, модернизацию социальной сферы [5; 6]. В долгосрочной перспективе социальный эффект выражается в содействии институтами культуры формированию таких сложных социально-культурных аспектов, как индивидуальные и групповые ценностные установки: национальная идентичность, толерантность, веротерпимость, а также, как показано в работе Г. В. Сменцарева, в обеспечении национальной безопасности страны [7].
Как следует из экономической теории, в общем смысле эффективность любого рода деятельности означает степень приближения к наиболее желательному результату либо результату с заранее заданными параметрами при обеспечении минимизации издержек. В отраслях материального производства наиболее распространенным методом оценки эффективности является сопоставление полученного эффекта (который выражен в виде прибыли, дохода либо объема выпуска продукции или услуг) к затратам, понесенным в процессе его достижения. Основным критерием эффективности в этом случае вы-
ступает максимизация получаемого эффекта при существующем уровне затрат [8, с. 271].
В сфере культуры существуют значительные методологические трудности с оценкой эффекта в силу того, что сфера культуры является специфической отраслью создания творческого продукта, который обладает особыми характеристиками, к числу которых относятся неопределенность и непредсказуемость конечного результата, значительная гуманистическая составляющая, уникальность, символический характер, неотделимость от творца, неоднозначная оценка качества различными потребителями. Помимо прочего, трудности оценки эффективности расходов на финансирование сферы культуры связаны с тем, что результат в сфере культуры сложно измерить, а также с проблемами выявления причинно-следственной связи между этими расходами и полученным результатом. Именно поэтому в сфере культуры речь идет о получении социально-экономического эффекта, который сам по себе является многофакторным, комплексным параметром с неоднородными единицами измерения.
Таким образом, проблема оценки эффективности деятельности в сфере культуры заключается не столько в плоскости поиска оптимального расчетного алгоритма, сколько в разработке научно обоснованной методологии оценки того, в какой степени повышение или сокращение государственных расходов на сферу культуры влияет на достижение целей, заданных в Стратегии государственной культурной политики до 2030 г. Очевидно, что в тех случаях, когда поставлена задача оценки явления, эффективность которого определяется множеством разнообразных факторов, эта задача превращается в задачу оптимизации, а социальная эффективность в этом контексте является совокупностью множества разнообразных социальных результатов. Однако в связи с традиционным пониманием эффективности как отношения результата к затратам, и тем, что определить затраты, вызвавшие социальный эффект, очень трудно и часто невозможно, то сам итог, результат рассматривается как эффективность. Вследствие этого эффективность реализации федераль-
ной целевой программы «Культура России» (2012-2018) оценивается как степень фактического достижения целевых индикаторов программы. При этом в научной литературе предложено множество определений эффективности в сфере культуры. В частности, оригинальное авторское определение дано в работе Г. В. Сменцарева: «Эффективность в сфере культуры - ... искусство привлечения к себе внимания наибольшего количества потребителей и на наиболее продолжительное время в условиях конкуренции за ресурс свободного времени потребителя с другими предприятиями сферы культуры и организациями сферы досуга» [7, с. 2].
При этом важно отметить, что в целом в зарубежной и российской практике последних лет очевидно сближение методов оценки деятельности бюджетных учреждений сферы культуры и методов оценки, используемых для оценки результатов работы коммерческих предприятий и организаций, эффективность которых априорно закреплена в экономических терминах «окупаемости» и «рентабельности».
Проведенный автором анализ позволил систематизировать методики оценки эффективности организаций сферы культуры.
Как следует из данных, представленных в таблице, в настоящее время разработано значительное количество методов и методик оценки эффективности деятельности учреждений сферы культуры, появление которых стимулировано в первую очередь переходом к программно-целевому методу управления сферой культуры. Проведенный автором анализ позволил прийти к выводу, что наиболее методически проработанными к настоящему времени являются подходы к оценке эффективности, связанные с оценкой фактического достижения заданных количественных целевых показателей и индикаторов. Представляется, что зарубежные методики оценки эффективности деятельности коммерческих организаций, такие как система сбалансированных показателей (BSC) и модель CAF, являются дружественными к внедрению и в сфере культуры Российской Федерации, при условии разработки и внедрения в ал-
Методики оценки эффективности деятельности учреждений сферы культуры
№ п/п Принцип оценки Наименование методики Основное содержание методики
1 Оценка на основании достижения целевых показателей (в рамках программно-целевых методов управления) Методика оценки эффективности реализации Федеральной целевой программы «Культура России (2012-2018 годы)» [9]. Методические рекомендации по разработке органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления показателей эффективности деятельности подведомственных государственных (муниципальных) учреждений культуры [10] Эффективность деятельности оценивается через степень фактического достижения заданных количественных целевых показателей и индикаторов по отдельным направлениям программы в соответствии с примерным перечнем показателей эффективности по видам учреждений
2 Адаптация зарубежных методик оценки эффективности дея- Система сбалансированных показателей (BSC) Эффективность учреждения оценивается по четырем перспективам: «финансы (экономика)», «рынок (клиенты)», «бизнес-процессы» и «сотрудники». По каждому из параметров задается цель, индикатор, сроки и мероприятия по достижению [11]
3 тельности коммерческих и бюджетных организаций Модель оценки менеджмента в организациях, финансируемых из государственного или муниципального бюджета - Common Assessment Framework (CAF). Разработчик: Европейский институт административного управления, EIPA) Эффективность оценивается на основе девяти критериев и 28 составляющих, разработанных по двум направлениям: «возможности» и «результаты». Критериями эффективности по направлению «возможности» выступают характеристики по таким параметрам, как лидерство, стратегия и планирование, персонал, партнерства и ресурсы, процессы. Критериями эффективности по направлению «результаты» выступают результат для потребителей, результат для персонала, результат для общества, ключевые результаты (в том числе политические и социально-экономические)
4 Методика оценки государственных программ Program Assessment Rating Tool (PART) В качестве показателей эффективности используются экспертные оценки по укрупненным группам критериев: цель деятельности; стратегическое планирование; управление деятельностью; результаты деятельности организации и система отчетности.
5 Оценка на основе показателей лучшей практики (бенчмар-кинг) Методика сравнительной оценки деятельности организаций сферы культуры (разработчики: Л. Э. Зеленина, Г. Л. Тульчинский) Общая эффективность деятельности учреждения сферы культуры оценивается тремя параметрами: показатели объема работ, показатели качества работ, показатели эффективности работ. Методика основана на применении балльной системы, эффективность оценивается сопоставлением фактически набранных учреждением баллов и базовых (запланированных) баллов
Окончание табл.
№ п/п Принцип оценки Наименование методики Основное содержание методики
6 Оценка на основе анализа ресурсной обеспеченности и результативности Методика оценки ресурсной обеспеченности бюджетного учреждения сферы культуры (разработчик: О. К. Ястребова) Эффективность оценивается с применением методов экономико-математического моделирования (методика Z-scoгe). Подход заключается в составлении рейтингов результативности и ресурсной обеспеченности различных учреждений сферы культуры. К показателям результатов деятельности отнесены доходы учреждения (общий доход, объем субсидии на выполнение государственного задания, объем поступлений от платных услуг и работ). В качестве показателей ресурсной обеспеченности использованы численность основного персонала; площадь недвижимого имущества; остаточная стоимость ОЦДИ [12]
7 Методика системной комплексной оценки эффективности деятельности в сфере культуры (разработчик: И. В. Василькова) Методика основана на определении тактических целей и задач. Методика предполагает использование экспертных оценок совокупности параметров социальной, экономической, организационной и технологической эффективности [13]
8 Модель оценки эффективности деятельности бюджетных учреждений на основе интегральных показателей (разработчик: О. А. Заббарова) Оценка эффективности осуществляется на основе анализа финансовой и бухгалтерской отчетности путем разработки интегрального показателя эффективности, отражающего соотношение объемов и качества оказанных культурных услуг и затрат на их оказание. При этом качество услуг оценивается методом целеполагания, аналогично используемым при программно-целевом методе управления
9 Отраслевые методики Методика измерения социальной эффективности библиотек по продвижению чтения среди населения Российской Федерации (разработчики: Е. И. Кузьмин, Э. А. Орлова, И. А. Урмина) Оценка основана на разработке интегрального коэффициента социальной эффективности. Измерение социальной эффективности деятельности библиотек основано на трех группах параметров: социальная необходимость, социальная полезность, социальная привлекательность
10 Экономико-символический метод Методика оценки преобразования времени в субъективную личную ценность (разработчик: А. Б. Долгин) Экономико-символический подход, основанный на переводе субъективных оценок качества проведенного времени в количественные оценки, значения которых выступают в качестве показателей эффективности учреждений сферы культуры [14]
Примечание. Составлено автором.
горитмы расчета индивидуализированных показателей, отражающих отдельные аспекты социальной эффективности и специфику экономики сферы культуры. Большинство российских разработок в указанной области относятся к группе методов количественной оценки и основаны на применении методов экономико-математического моделирования и составлении интегральных индикаторов, отражающих различные аспекты финансовой и ресурсной эффективности. Однако сами по себе количественные данные об уровне предложения или спроса на услуги организаций культуры и искусства не дают представления об их эффективности без сочетания с традиционными методами качественного анализа продуктов культуры [15].
Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации происходит смена вектора культурной политики, связанная с усилением внимания к роли сферы культуры в жизни общества и обеспечением национальной безопасности. Реализация Стратегии культурной политики на период до 2030 г. существенно затрудняется совокупностью проблем, связанных с негативными тенденциями макроэкономической конъюнктуры и сокращением объемов бюджетного финансирования сферы культуры. Следовательно, приобретают особую актуальность исследования, направленные на оценку социально-экономической эффективности деятельности учреждений сферы культуры. В стратегических документах и отраслевых методических рекомендациях эффективность предприятий сферы культуры проявляется и как характеристика системы управления ею, показывающая степень оптимальности ее движения по направлению к цели.
По мнению автора, в условиях сокращения объемов бюджетного финансирования сферы культуры, негативного влияния макроэкономической конъюнктуры, экономической нестабильности, а также в контексте заявленной в Основах культурной политики Российской Федерации необходимости перехода к качественным оценкам эффективности, наиболее оптимальной представляется разработка методики качественной оценки, основанной
на расчете интегрального показателя оценки эффективности, дополненного следующими параметрами:
1) результативность деятельности учреждения сферы культуры - оцениваемая степень выполнения государственного задания, а также достижения прочих целей, поставленных перед организацией в рамках программно-целевого управления (оценивается через отношение достигнутых организацией результатов к намеченным);
2) экономичность деятельности учреждения сферы культуры - степень экономии бюджетных средств, затраченных на достижение полученного эффекта;
3) качество деятельности учреждения сферы культуры - соответствие характеристик оказываемых услуг рекомендуемым показателям объема и качества государственных услуг в области культуры (объективная оценка), а также ожиданиям потребителей (субъективная оценка);
4) доходность деятельности учреждения сферы культуры - способность организации сферы услуг привлекать дополнительные внебюджетные средства посредством оказания платных услуг, а также в результате взаимодействия со спонсорами, меценатами, использования инструментария фандрай-зинга (оценивается соотношение объема привлеченных внебюджетных средств и объема финансирования государственного задания);
5) инновационность деятельности учреждения сферы культуры - внедрение инноваций в различные функциональные области деятельности организации сферы культуры.
Таким образом, современная сфера культуры как система государственных и негосударственных институтов выступает в роли проводника важнейших процессов социокультурной модернизации. В этой связи постепенный переход на качественные критерии при оценке эффективности деятельности организаций культуры представляется наиболее оптимальным направлением, так как позволяет сфокусироваться на важнейшем стратегическом направлении - социальной эффективности.
Список литературы
1. Основы государственной культурной политики Российской Федерации. Утв. Указом Президента от 24.12.2014 № 808. URL: http://mkrf.ru/info/foundations-state-cultural-policy/ (дата обращения: 19.10.2016).
2. Российский статистический ежегодник. 2015: стат. сб. / Росстат. М.: Росстат, 2015.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 37.07.1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2016). URL:http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_19702/9d0dc5bffbe52f6f95e97813e0ef420708952b4e/ (дата обращения: 12.10.2016).
4. Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года. Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.12.2013 № 2593-р.
5. Благова И. Ю., Маслова Д. И. Анализ социально-экономических факторов, оказывающих влияние на потребительский спрос в сфере культуры Российской Федерации // Петербургский экономический журнал. 2015. № 3. С. 6-15.
6. Теоретические и методологические основы формирования творческих кластеров на территории Санкт-Петербурга / Байков Е. А., Благова И. Ю., Булочников П. А., Губченкова А. С., Евменов А. Д., Зарепова Д. А., Кроливецкий Э. Н., Каплун Ю. В., Морщагина Н. А., Сазонова Е. В., Сорвина Т. А., Чеснова О. А. Монография // Под общей редакцией А. Д. Евменова. СПб., 2015. 156 с.
7. Сменцарев Г. В. К вопросу о возможности измерения эффективности культуры современной России // Культурологический журнал Journal of cultural research. URL: http://www.cr-journal.ru/rus/journals/161.html&j_id=12 (дата обращения: 10.10.2016).
8. Большой экономический словарь / под ред. А. Н. Азрилияна. 4-е изд. доп. и пере-раб. М.: Ин-т новой экономики, 1999.
9. Методика оценки эффективности реализации Федеральной целевой программы «Культура России (2012-2018 годы)». URL: http://fcpkultura.ru/programma/pasport-programmy/ (дата обращения: 10.10.2016).
10. Методические рекомендации по разработке органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления показателей эффективности деятельности подведомственных государственных (муниципальных) учреждений культуры, их руководителей и работников по видам учреждений и основным категориям работников. Утверждены приказом Минкультуры России от 28.06.2013 № 920.
11. Каплан Р., Нортон Д. Организация, ориентированная на стратегию. Как в новой среде преуспевают организации, применяющие сбалансированную систему показателей. М.: ЗАО «Олимп-Бизнес», 2004.
12. Ястребова О. К. Оценка эффективности бюджетных и автономных учреждений: вопросы методики и практики применения. URL: regconf.hse.ru/uploads/fcbd1b994e 4cb098ec5ecdf82b724809ca6969ad.docx (дата обращения: 18.10.2016).
13. Василькова И. В. Эффективность деятельности учреждений культуры // Справочник руководителя учреждения культуры. 2008. № 2. С. 8-16.
14. Долгин А. Б. Экономика символического обмена. М.: ИНФРА-М., 2006.
15. Кошкина М. Экономическая сущность некоммерческого сектора культуры и искусства // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2009. № 1. С. 124-135.
