CC BY
192
УПРАВЛЕНИЕ АГРОПРОМЫШЛЕННЫМ КОМПЛЕКСОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СИСТЕМА, СОВРЕМЕННЫЕ ЗАДАЧИ
Б. А. ВОРОНИН,
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой управления и права,
Уральская государственная сельскохозяйственная академия
620075, г. Екатеринбург, ул. К. Либкнехта, д. 42
Положительная рецензия представлена А. Н. Митиным, доктором экономических наук, профессором, заведующим кафедрой управления Уральской государственной юридической академии.
Ключевые слова: управление; система управления агропромышленным комплексом, государственное регулирование, государственное управление, муниципальное управление, хозяйственное (корпоративное) управление, участие в управлении отраслевых союзов (ассоциаций) АПК, внутрихозяйственное управление. Keywords: management, management system of agro-industrial complex, government regulation, government management, municipal administration, economic (corporate) management, participation in the management of industrial unions (associations) of AIC, intraeconomic management.
Любое общество нуждается в управлении как условии своего функционирования и развития. Управление — целенаправленное воздействие на коллективы людей с целью организации и координации их деятельности в процессе производства. Г. В. Атаманчук справедливо отмечает: «Управление представляет собой целеполагающее (созидательное, преднамеренное, продуманное!), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную, общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры, такие как государство, общественные объединения, ассоциации, фирмы, предприятия, кооперативы и т. д.» [1].
В каждой общественной сфере управленческая деятельность имеет свою специфику. Тем не менее в ее системе можно выделить общие основные звенья:
а) механизм управления (цели, функции, принципы, методы и т. д.); б) управляющая система в статике (структура управления, органы управления, кадры управления, техника и т. д.); в) управляющая система в динамике (процессы управления и совершенствования системы управления).
В конечном счете, взаимодействие между субъектом и объектом управления должно обеспечивать развитие общества и экономики.
Так, управление в сельскохозяйственном производстве имеет цель обеспечить наполнение в достаточном количестве внутреннего рынка страны высококачественными и экологически безопасными продуктами питания и промышленным сельскохозяйственным сырьем [2].
Управление самым тесным образом взаимодействует с правом. Приобретая во многих случаях правовую форму, используя силу права, управление осуществляется в форме установленных процедур. Вот почему правовые аспекты управления имеют принципиальное значение для его практики. Конституция Российской Федерации и другие нормативные правовые акты придают управленческим отношениям цивилизованный характер, закрепляют в них принципы законности, справедливости, демократии. Таким образом, управление объективно является предпосылкой жизнедеятельности того социального организма, каковым является государство [3].
шшш.т-ауи. пагоб. ги
После октябрьской революции 1917 г. управление земельными ресурсами и сельскими производственными организациями осуществлялось Наркомземом СССР. С развитием колхозного строительства колхозными хозяйствами стал руководить Колхозцентр СССР с его структурами. В 1932 г. его функции были переданы Народному комиссариату земледелия с целью устранить параллелизм и дублирование, сосредоточить руководство сельскохозяйственными организациями в системе одного органа. В последующие годы руководство сельскохозяйственным производством в СССР осуществлялось союзно-республиканским Министерством сельского хозяйства.
Для успешного контроля состояния производства и выполнения государственных заданий по заготовкам сельскохозяйственных продуктов республиками, краями и областями постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 22 марта 1962 г. «О перестройке управления сельским хозяйством» был создан союзный Комитет по сельскому хозяйству — как бы промежуточный орган между Центральным комитетом партии и правительством, с одной стороны, и сельскими товаропроизводителями — с другой. С принятием 1 марта 1965 г. постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О повышении роли Министерства сельского хозяйства СССР в руководстве колхозным и совхозным производством» основные функции по руководству сельским хозяйством снова были сосредоточены в Министерстве сельского хозяйства СССР.
Этим постановлением были объединены раздельно существовавшие, но параллельно действующие в некоторых союзных республиках министерства сельского хозяйства и министерства производства и заготовок сельскохозяйственных продуктов. На районном уровне вместо производственных колхозно-совхозных управлений были созданы районные управления сельского хозяйства.
Принятие постановления ЦК КПСС от 26 мая 1976 г. «О дальнейшем развитии специализации и концентрации сельскохозяйственного производства на базе межхозяйственной кооперации и агропромышленной интеграции» знаменовало новый подход к организации сельскохозяйственного производства, объединение усилий хозяйств в целях широкого использования достижений научно-технического прогресса. Создание единого агропромышленного ком-
75
плекса страны, интеграция сельскохозяйственного производства, перерабатывающих его продукцию промышленных отраслей, обслуживающих производство сельскохозяйственной продукции, потребовало изменения и системы его управления.
24 мая 1982 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «Об улучшении управления сельским хозяйством и другими отраслями агропромышленного комплекса». Данный документ зафиксировал принципиально новый подход к решению соответствующих организационных проблем, так как впервые в советский период было начато формирование системы управления группой отраслей, имеющих общий объект экономического и организационного воздействия. Вместо Министерства сельского хозяйства специально уполномоченным органом государственного управления в стране стал Государственный агропромышленный комитет, в областях — областные агропромышленные комитеты, в районах — районные агропромышленные объединения (РАПО).
Впервые в нашей стране государственное управление сельским хозяйством становится многоотраслевым, поскольку в состав агропромышленного комплекса, кроме Министерства сельского хозяйства, вошли министерства плодоовощного хозяйства, заготовок, мелиорации и водного хозяйства, мясной и молочной промышленности, сельского строительства, по производству минеральных удобрений, а также государственные комитеты по производственно-техническому обеспечению сельского хозяйства. В состав АПК входило и Главное управление микробиологической промышленности. Причем все отрасли, входившие в АПК, были ведомственно самостоятельны. Это осложняло процессы управления АПК и потребовало нового подхода к решению вопроса о субъектах управления ими, то есть об органах государственного управления.
Координацию деятельности министерств и ведомств, входящих в агропромышленный комплекс, осуществляла Комиссия Президиума Совета Министров СССР. Сельскохозяйственное производство в стране в эти годы управлялось на основе принципов:
— единства политического и хозяйственного руководства;
— демократического централизма;
— социалистической законности;
— сочетания отраслевого территориального руководства;
— единства и дифференциации в руководстве социалистическими сельскохозяйственными предприятиями в зависимости от форм собственности;
— сочетания государственного руководства и управления с колхозной демократией.
В последующие годы получили развитие принципы пропорционального развития всех отраслей АПК, пропорционального развития сельскохозяйственных предприятий, ориентации в управлении предприятиями АПК на конечный результат.
Воздействие системы органов управления в сельском хозяйстве осуществлялось путем правовой регламентации.
Как в целом в СССР, так и в Российской Федерации функционировала четкая система подготовки и повышения квалификации руководящих кадров и специалистов для села.
76
Сельское хозяйство — комплексная отрасль, поэтому участие в управлении ею принимают органы, имеющие в своем подчинении сельскохозяйственные предприятия и организации, и органы, осуществляющие функциональное управление.
При этом нужно учитывать, что сельское хозяйство — специфическая узкая, специализированная отрасль экономики, где трудятся специалисты по земледелию, животноводству, полеводству, овощеводству, виноградарству, хлопководству и др. По этой причине в сельском хозяйстве должны работать управляющими люди, прежде всего любящие село, и главное — специалисты своего дела.
Забегая вперед, отметим, что в условиях современной аграрной реформы в нашей стране успешно функционируют лишь те субъекты сельскохозяйственной деятельности, где во главе стоят грамотные управляющие — высококвалифицированные специалисты [4].
Этот краткий экскурс в историю государственного управления сельским хозяйством в Российской Федерации в советский период позволяет утверждать, что на всем его протяжении методом проб и ошибок шел процесс формирования действенной системы управления сельским хозяйством. Было совместное управление землепользованием и сельским хозяйством, сельским хозяйством совместно с перерабатывающими и обслуживающими отраслями, было строго отраслевое управление (министерство совхозов и др.). Но всегда преследовалась главная цель — совершенствование методов и системы руководства сельским хозяйством, в целом качества управленческой деятельности, направленных на достижение конечных результатов — обеспечение населения страны в достаточном количестве продовольствием, а промышленность — сельскохозяйственным сырьем. Если рассматривать проблему управления в этот период с точки зрения методов руководства сельским хозяйством, то, конечно же, до 1990 г. в основном преобладает административный метод, осуществляемый путем предписаний, инструкций, запретов и т. д.
Поскольку в ходе современной реформы в аграрном секторе стало функционировать свыше 80 % коммерческих производственных организаций, основанных на частной собственности на имущество и землю, то, естественно, возникла проблема дальнейшего существования государственного управления сельским хозяйством. В начале аграрных преобразований Правительством РФ было принято постановление от 28 декабря 1991 г. «О реформировании системы государственного управления агропромышленным комплексом Российской Федерации». Этим постановлением были значительно сужены пределы административного воздействия Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации и региональных государственных органов на производственную деятельность сельскохозяйственных товаропроизводителей.
11 сентября 1998 г. Правительство РФ утвердило новое Положение о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия. Постановлением Правительства РФ от 17 августа 1998 г. утвержден перечень департаментов Минсельхозпрода. Функции Министерства сельского хозяйства и продовольствия определялись из задач аграрной реформы и реальных проблем, сложившихся в аграрной сфере страны.
'М'М'М. т-эуи. пэгоб. ги
Естественно, изменились и методы руководства сельским хозяйством: от прямого административного вмешательства в производственные вопросы товаропроизводителей Минсельхозпрод перешел к экономическому воздействию на них через государственное регулирование сельскохозяйственного производства.
Не вдаваясь в дискуссию о том, что первично — государственное регулирование или государственное управление, отметим, что государственное регулирование выполняет свои функции воздействия на развитие аграрной экономики и социальной сферы сельских территорий путем принятия федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, а также аналогичных законодательных и нормативных правовых актов субъектов РФ. Например, ежегодно принимаемым федеральным законом утверждается бюджет страны, в котором устанавливается перечень и объемы финансовых вложений в отечественный агропромышленный комплекс.
Федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации определяются направления современной аграрной политики, принципы ее воплощения в жизнь, организационно-экономические механизмы реализации, условия государственного аграрного протекционизма и т. д.
Государственное регулирование реализуется через политику ценообразования, страхования, технического регулирования, защиты конкуренции, а также бюджетную, таможенную, торговую, налоговую и иную, прямо или опосредованно воздействующую на аграрный сектор экономики, политику российского государства.
Как видно из вышеперечисленных направлений государственного регулирования агропромышленного комплекса, государство в основном использует метод экономического воздействия и поддержки отечественного АПК. Однако по-прежнему государство не может обойтись и без административного вмешательства в хозяйственную деятельность.
Функцию государственного контроля (надзора) выполняют специально уполномоченные государственные контрольно-надзорные органы (службы, инспекции, центры и т. д.).
Применительно к сельскому хозяйству эту задачу решает Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), входящая в структуру Минсельхоза России.
Государственное регулирование присутствует и в области юридической защиты прав и законных интересов сельскохозяйственных товаропроизводителей, которая обеспечивается гражданско-правовыми, административно-правовыми и уголовно-правовыми средствами.
Таким образом, государственное регулирование выполняет по отношению к агропромышленному комплексу (включая сельское хозяйство, социальную сферу сельских территорий и аграрный рынок) экономико-правовую функцию, выражающуюся в принятии необходимых законодательных и иных нормативных правовых актов, направленных на экономически эффективную деятельность сельскохозяйственных товаропроизводителей, инновационное развитие всего агропромышленного комплекса, что, в конечном счете, должно обеспечить продовольственную безопасность страны. шшш.т-ауи. пагоб. ги
Реальное воплощение в жизнь всех государственных экономико-правовых актов осуществляют органы управления сельским хозяйством.
В совокупности управление агропромышленным комплексом составляет систему, в которую входят:
— государственное управление на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации;
— муниципальное управление;
— хозяйственное (корпоративное) управление;
— внутрихозяйственное управление;
— управленческое воздействие с участием отраслевых союзов и ассоциаций АПК.
Органом государственного управления аграрной сферой на федеральном уровне в настоящее время является Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. Это наименование Минсельхоз России получил 29 ноября 2000 г., когда постановлением №901 Правительство Российской Федерацииутверди-ло Положение «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» (СЗРФ. 2000. № 49. Ст. 4824) и признало утратившим силу постановление Правительства РФ № 1090 от 11 сентября 1998 г. «Об утверждении Положения о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации» (СЗРФ. 1998. № 38. Ст. 4808).
Следующим правовым документом, реформировавшим Минсельхоз России, был Указ Президента Российской Федерации № 314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
Правовой статус Министерства сельского хозяйства Российской Федерации был утвержден постановлением Правительства РФ № 181 от 7 апреля 2004 г. (СЗРФ. 2004. № 15. Ст. 1474). Минсельхоз России на основе федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по следующим вопросам:
а) реформирование и финансовое развитие агропромышленного комплекса и рыболовства;
б) государственная поддержка организаций агропромышленного комплекса и рыболовства;
в) программы по развитию села;
г) племенное животноводство и элитное семеноводство;
д) использование земель сельскохозяйственного предназначения;
е) регулирование рынка сельскохозяйственного сырья, продукции и продовольствия;
ж) техническое и технологическое обеспечение в агропромышленном комплексе и рыболовстве;
з) производство и оборот этилового спирта из пищевого и непищевого сырья, спиртосодержащей и алкогольной продукции;
и) изучение, сохранение, воспроизводство и использование водных биологических ресурсов и производственная деятельность в морских рыбных портах, находящихся в ведении Федерального агентства по рыболовству, и на суднах рыбопромыслового флота;
к) обеспечение ветеринарного и фитосанитарного благополучия территории Российской Федерации;
л) охота и охотничье хозяйство.
В структуру Министерства сельского хозяйства РФ были введены служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Положение о Россельхознадзоре утверждено постановлением Правительства Российской Федерации № 291 от 8 апреля 2004 г. Также утверждены положения об Агентстве по сельскому хозяйству и Агентстве по рыболовству постановлением Правительства Российской Федерации соответственно № 183 от 7 апреля 2004 и № 182 от 7 апреля 2004 г.
Однако Агентства в этом статусе недолго функционировали в структуре Минсельхоза, так как Агентство по сельскому хозяйству по причине параллелизма в работе было ликвидировано, а его функции перешли непосредственно к МСХ РФ.
Агентство по рыболовству было преобразовано в самостоятельное Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство).
Во исполнение Указа Президента Российской Федерации № 724 от 12 мая 2008 г. «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» Правительством РФ постановлением № 450 от 12 июля 2008 г. (СЗРФ. 2008. № 20. Ст. 2290) было утверждено новое Положение «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации».
Министерство сельского хозяйства является федеральным органом исполнительной власти и осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной Министерству Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору.
Указом Президента Российской Федерации № 636 от 21 мая 2012 г. (Российская газета, 22 мая 2012 г.) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» утверждена новая структура Министерства сельского хозяйства Российской Федерации.
Наряду с Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), теперь в структуре Минсельхоза России вновь появилось Федеральное агентство по рыболовству и Министерство будет осуществлять функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыболовства, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также по контролю и надзору за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водах Российской Федерации.
В систему государственного управления сельским хозяйством входят Министерства сельского хозяйства и продовольствия субъектов РФ (в отдельных
субъектах главное управление сельского хозяйства и продовольствия).
Например, в Свердловской области постановлением областного Правительства № 104 от 12.10.1998 г. было утверждено Положение «О Министерстве Свердловской области».
Указом Губернатора Свердловской области № 427-УГ от 22 июня 2012 г. утверждено новое наименование областного Минсельхозпрода.
Сейчас это — Министерство агропромышленного комплекса и продовольствия Свердловской области, которому дополнительно переданы полномочия в сфере торговли продовольственными товарами.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и законодательством об органах местного самоуправления должно функционировать муниципальное управление сельским хозяйством.
Во многих субъектах РФ действуют управления сельского хозяйства и продовольствия в муниципальных районах и в городских округах.
Как правило, начальник управления одновременно является и заместителем главы муниципального образования, что позволяет более эффективно и оперативно оказывать необходимую помощь сельскохозяйственным товаропроизводителям, осуществляющим производственно-хозяйственную деятельность на территории муниципального образования.
Но имеются субъекты РФ, в которых муниципальное управление сельским хозяйством отсутствует.
Например, в Свердловской области еще в 1998 г. Указом Губернатора управления сельского хозяйства и продовольствия выведены из муниципального управления и находятся в системе территориальных отраслевых исполнительных органов государственной власти Свердловской области.
Указом Губернатора Свердловской области № 449-УГ от 29 июня 2012 г. территориальные отраслевые исполнительные органы государственной власти Свердловской области — управления сельского хозяйства и продовольствия Министерства сельского хозяйства и продовольствия Свердловской области переименованы в территориальные исполнительные органы государственной власти Свердловской области — управления агропромышленного комплекса и продовольствия Министерства агропромышленного комплекса и продовольствия Свердловской области.
Плохо это или хорошо — тема отдельного социологического исследования.
Очевидно одно — орган управления сельским хозяйством в современных условиях должен выполнять не только исполнительно-распорядительные функции, а больше заниматься оказанием информационных и агроконсультационных услуг. В связи с этим его место как можно ближе к аграрным предпринимателям, то есть на муниципальном уровне.
Литература
1. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 1997.
2. Воронин Б. А. Управление и государственный контроль в аграрной сфере Российской Федерации. Екатеринбург : Изд-во УрГЮА, 2000.
3. Воронин Б. А. Там же.
4. Воронин Б. А. Там же.
5. Гринтас Я. М. Корпоративные отношения. М. : Волтерс Клувер, 2005.
6. Воронин Б. А. Система управления сельским хозяйством в Российской Федерации: состояние, проблемы совершенствования // Управленец. 2010. № 1-2. С. 40-47.
7. СЗРФ. 2003. № 24. Ст. 2249.
8. СЗРФ. 1995. № 50. Ст. 4870.
78
№№№. т-Э¥и. пагосі. ги
