CC BY
19«Управленец» в системе государственной гражданской службы: проблемы, эмпирические оценки, предметно-деятельные ориентиры
"Manager" in the System of State Civil Service: Problems, Empirical Evaluations, Subject-Active Guidelines
Потемкин Валерий Константинович
заведующий кафедрой Санкт-Петербургского государственного экономического университета, доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ 191021, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21
УДК 35.08:005.95
Valeriy K. Potyemkin
St. Petersburg State University of Economics
Sadovaya Str. 21, St. Petersburg, Russian Federation, 191021
Настоящее исследование направлено на изучение более чем двадцатилетнего опыта деятельности государственных гражданских служащих современной России, анализ и оценку ее результативности и вклада в решение общественно значимых задач. Цель. Определить спектр проблемных ситуаций и обосновать предметно-деятельные ориентиры модернизации деятельности государственных гражданских служащих. Задачи. Провести социальную диагностику степени соответствия профессиональных компетенций государственных гражданских служащих современным требованиям и вызовам обеспечения жизнедеятельности и жизнеспособности населения страны, аргументировать необходимость формирования адекватного экономического мышления, экономической, социальной и организационно-правовой ответственности.
Методология. Теоретико-методологической основой исследования явились разработки отечественных ученых в вопросах формирования государственной гражданской службы, а также методы включенного наблюдения, контент-анализа, экспертного интервьюирования и опроса представителей государственной гражданской службы. Результаты. Установлены ограничения в деятельности по модернизации государственной гражданской службы, препятствующие проявлению активности, развитию профессиональных компетенций и ответственности, а также разработан механизм развития предметно-деятельной позиции государственных гражданских служащих в решении общественно значимых задач.
Выводы. Определение спектра проблемных ситуаций, эмпирические оценки и предметно-деятельные ориентиры в работе государственных гражданских служащих позволяют не
только уточнить, но и реализовать на практике новые профессиональные компетенции, характеризующие готовность к нововведениям, этичность и толерантность, уважение и соблюдение прав и свобод граждан, сформулировать гражданскую позицию, основанную на персональной ответственности за результаты служебной деятельности. Ключевые слова: государственный гражданский служащий, компетенции, профессиональные качества, ответственное поведение, характер и содержание работы, эффективная деятельность, профессиональные ориентиры, модернизация
This study is dedicated to examining over 20 years of experience in the activity of civil servants in present-day Russia, analyzing and evaluating its effectiveness in the solution of socially significant problems. Aim. This study aims to determine the range of problem situations and substantiate subject-active guidelines for the modernization of the activity of state civil servants. Tasks. This study performs a social diagnosis of compliance of the expertise of state civil servants with the current requirements and challenges of ensuring the life and vital activity of the country's population and substantiates the need for an adequate economic thinking as well as economic, social, and organizational and legal responsibility. Methods. The achievements of Russian scientists in the formation of state civil service and such methods as overt observation, content analysis, interviewing of experts and state civil servants serve as the theoretical and methodological basis for the study. Results. Limitations in the modernization of state civil service are determined, which prevent initiative, development of professional
ш
*
ci
Ш I Ш
CK
s
I Ш
с; m с 0.
с
>
с
с 0. с
о; s 0. О ш
^ skills and responsibility, and a mechanism for
ш the development of the subject and active po-
sition of state civil servants in the solution of ^ socially significant problems is developed.
=c Conclusion. Identification of the range of prob-
5 lem situations, empirical evaluations, and sub-
s ject and active guidelines in the work of state
i civil servants make it possible not only to
ш specify, but also to implement new profes-
^ sional competences indicative of willingness
5 to accept innovation, ethicality and tolerance,
E; respect and observance of human rights and
< freedoms, as well as to define a civic position
based on personal responsibility for the result ^ of work.
Keywords: state civil servant, expertise, pro-x fessional skills, responsible behavior, nature
^ and content of work, effective performance,
q professional guidelines, modernization
—
В последние годы в связи с усилением общественных противоречий, обусловленных как внешними, так и внутренними факторами эволюции российского государства, включая развитие государственной гражданской службы, возникла объективная необходимость критического взгляда на роль государственных служащих в решении общественно значимых задач, на соответствие их профессиональных компетенций характеру и содержанию профессиональной деятельности, а также на механизм модернизации государственной гражданской службы с учетом современных политических, экономических и социальных вызовов. Заметим, что высокий уровень актуализации этих вопросов обусловлен общественными оценками деятельности представителей властных структур, которые можно отнести к негативным.
Так, в одном из исследований, проводившемся в 1996-2015 гг., были получены оценки таких качеств государственных гражданских служащих, как компетентность, включенность в решение реальных проблем населения, ответственное поведение, соблюдение законов, проявления девиантного поведения и наличие коррупционных действий, качество услуг для населения, открытость управленческой информации и т. п. Большинство респондентов (от 12,0 до 44,5%) негативно оценивали перечисленные выше показатели [1].
При разработке программы развития России Л. И. Абалкин предложил ряд концептуальных подходов к управлению государством, включая создание системы экономической независимости; стабильность и устойчивость национальной экономики; способность к саморазвитию и прогрессу, формирование властных структур как выразителя интересов народных масс; формирование основного качества людей, выдвигаемых в органы государственной власти, его руководящие органы, на государственную гражданскую службу, — безусловная нравственность и державное служение [2]. Кроме
того, в концепции реформирования государственной службы Российской Федерации определены такие требования к служащим, как профессионализм, высокие личностные качества, исполнительность, мотивированность, инициативность и ответственность.
Возникает вопрос: в какой степени общественные оценки представителей государственной гражданской службы соответствуют программе преобразования государства и его органов управления? Используя теоретические разработки и материалы эмпирических исследований, постараемся ответить на него и обоснуем контуры механизма модернизации государственной гражданской службы.
Не вызывает сомнений, что профессионализм государственных гражданских служащих характеризуют их компетенции, непосредственно связанные с выполнением основных функциональных обязанностей и качествами поведения: готовность к нововведениям, этичность, толерантность, уважение и соблюдение гражданских прав и свобод и т. п.
Одновременно профессионализм государственных гражданских служащих во многом зависит от политических и социальных компетенций, выражающих способность индивидов принимать участие в подготовке и реализации управленческих решений, поддержании и развитии гражданских инициатив по повышению уровня и качества жизни населения. Социальная составляющая вторых связана с осуществлением политики и социальных действий по созданию условий здорового образа жизни, экологической безопасности среды обитания человека, сохранения национальных традиций, культуры и качеств, относящихся к духовно-нравственным и патриотическим свойствам личности человека.
Перечисленные выше характеристики профессиональных компетенций государственных гражданских служащих направлены на формирование политической и гражданской идентичности населения страны, что в какой-то мере проявляется в отношениях к символам государственности: к государственным флагу, гимну и гербу, к превалирующим ценностям и ориентирам общественного развития, к законодательному и нормативно-правовому обеспечению экономической и институциональной политики и мер по ее реализации. Подобное понимание взаимосвязи профессиональных компетенций с символами государственности обусловлено тем, что данные символы являются атрибутикой великой державы, способной обеспечить решение проблем социально-экономического развития, суверенитета и безопасности страны и ее граждан.
Полагаем, что профессиональные компетенции государственных гражданских служащих
становятся определяющими для стабильности экономического развития и, в конечном счете, эффективной экономической политики государства. Иначе, по мнению целого ряда исследователей, происходит ограничение дееспособности государства. Чтобы этого не произошло, государственные гражданские служащие должны обладать новым экономическим мышлением, определяющим состав, целеполагание и предметную обусловленность управленческих решений.
Опосредованная включенность государственных гражданских служащих в разработку, обоснование, предметное наполнение управленческих решений приводит, как правило, к их эффективности и размытости в достижении поставленных целей. Эффективность профессиональных управленческих решений, как следствие, зависит от умения государственных гражданских служащих самостоятельно определять цели и задачи по решению общественно значимых проблем, умения использовать систему информационного обеспечения управленческой деятельности и ее результатов, а также от способности адекватной оценки достигнутых результатов.
Как известно, экономический и политический процессы государственного самоопределения и развития непосредственно связаны с механизмом взаимодействия системы государственной гражданской службы с обществом, институтами гражданского общества, коллективами предприятий, территориальными и национальными общностями и отдельными гражданами. К сожалению, этот механизм является недостаточно изученным, а отдельные исследования общественного мнения подчеркивают не только ситуативность, но и низкую результативность государства и гражданского общества. В частности, респонденты испытывали тревогу относительно своего будущего, обусловленную инфляцией и снижением уровня жизни (45%), ростом коррупции (83%), нарушениями гражданских прав (28%), ухудшением медицинского обслуживания (21%) и невозможностью получения образования (24%) [3].
Вследствие отсутствия внимания к социальным оценкам деятельности государственных гражданских служащих происходит снижение уровня активной жизненной позиции граждан, занятых в производственно-экономической сфере государства [4]. В последние годы, при всей позитивности формирования вертикали власти, возникла проблема готовности государственных гражданских служащих к проявлению своей профессиональной компетентности, смысловой и эмоционально-волевой регуляции служебной деятельности, направленной на решение общественно значимых задач.
В данном контексте речь идет о базовой ^ компетенции государственных гражданских 5 служащих, представляющих совокупность ин- х дивидуальных навыков, включая знания, не- ш обходимые при выполнении своих професси- ^ ональных обязанностей, опыт и стиль работы ^ как различными статусными и профессиональ- 1 но-квалификационными группами работни- ш ков, так и с различными группами населения. ™ Смысловая компонента представляет собой ^ осознаваемую значимость работников в реше- < нии общественных задач, отражающую специ- ^ фическую, личностно-пристрастную характери- < стику профессионального статуса работника, >= что влияет на обособление при замкнутости ^ в работе, выработку позиции выжидания ука- ^ заний, отсутствие социальной и организаци- 2 онно-правовой ответственности. Этому же способствует и эмоционально-волевой настрой в служебной деятельности, что, в конечном счете, определяет психическое состояние работников в форме переживаний, нервозности, в утрате гражданской позиции и в интроверсии (направленность действий на себя, на свои собственные интересы и предпочтения).
Принимая во внимание то, что государственная гражданская служба является атрибутом властных отношений в политике, экономике и социальном развитии, а также ее направленность на обеспечение жизнедеятельности и жизнеспособности населения страны, деятельность государственных гражданских служащих, если она связана с собственными представлениями о том, что полезно и что дурно, что необходимо выполнить и что следует игнорировать, не отвечает современным требованиям и вызовам и просто вредна.
Не случайно, в соответствии с данными исследований, в новом экономическом процессе, сложившемся под воздействием политических трансформаций 1993-1994 гг., «выиграли» только 10,0% населения [5]. К ним можно отнести представителей властных структур и приближенных к ним. Респонденты указывают, что перечисленные выше качества гражданских служащих встречаются в их деятельности редко (58,5% опрошенных), полагают, что они встречаются реже, чем в дореформенном периоде (12,2%), или не заметили изменений, по сравнению с прошлым (22,0%). По мнению участников опросов, в деятельности государственных гражданских служащих «целесообразность» (на что указывают 66% респондентов) превалирует над «следованием законам и нормам» (57%) [6].
Неудивительно, что около 80% предпринимателей отмечают, что в органах государственной власти почти легально существует тарификационная коррупция [7]. События, связанные с усилением борьбы с коррупцией в 2016 г.,
^ подчеркивают масштабность и разветвленность
5 коррупционных пристрастий чиновников, пре-
х доставляющих различные уровни управления
ш государственной гражданской службы. При-
^ мерно 60% государственных служащих никак
х не проявляют таких качеств, как энтузиазм,
1 увлеченность работой, доброжелательность, ш готовность оказать помощь, открытость и от™ ветственность [8]. На современной государ-
^ ственной службе отсутствует четко организо-
>
< ванный и целенаправленный систематический ^ контроль за выполнением всего спектра управ-
< ленческих решений (об этом упоминают 75,5% с= респондентов); деятельность государственных ^ служащих определяется лишь конкретной си-^ туацией, в том числе реализуется через санк-
2 ции и запреты (33,7%) [9].
В то же время процессы общественного развития актуализируют профессиональную ориентацию государственных гражданских служащих на следующие направления:
• усиление государственного администрирования, в основе которого лежат управленческие воздействия на решение общественно значимых задач;
• обеспечение согласованности действий различных политических, экономических и социальных институтов в поиске путей и механизмов преобразования российского общества;
• создание системы распределения управленческих полномочий и ответственности за результаты деятельности;
• формирование нового типа информационно-коммуникативной деятельности, представляющей системное накопление информации о реакциях населения на принимаемые управленческие решения и характер их исполнения;
• интеграция деятельности государственной службы и институтов гражданского общества в выявлении «болевых» точек модернизаци-онного периода государственного управления и формирование совместных программных действий, обеспечивающих повышения уровня жизни населения;
• развитие социально-культурной компоненты деятельности государственной гражданской службы, связанной с социальной защитой населения, повышением уровня образования и социально-психологической адаптацией к нововведениям в политике государственного управления;
• привлечение к усилению контрольно-надзорной деятельности институтов гражданского общества.
Многоуровневый и многофункциональный анализ исполнительной трудовой деятельности государственных гражданских служащих подчеркивает особенность труда этой категории
работников. Государство, организуя взаимодействие государственных служащих и институтов, представляющих интересы граждан, задает содержание и структуру отношений, обеспечивает интеграцию различных интересов в целях социально-экономического развития и т. п. Но насколько эффективной является деятельность государственных гражданских служащих?
Трудовая деятельность государственных гражданских служащих, ее эффективность во многом сопряжены с тем, насколько ответственно они относятся и ведут себя в рамках трудовых профессиональных компетенций и результатов деятельности. К сожалению, меры ответственности практически не определены ни в одном из нормативных документов, за исключением фактов, связанных с превышением должностных полномочий, коррупции и прямого нанесения вреда государству. Заметим, государству, но не его гражданам. Опираясь на результаты целого ряда исследований результативности деятельности государственных гражданских служащих, мы можем констатировать преобладание их личных интересов над государственными. Управленческие решения, включая «майские» (2012 г.) указы Президента РФ, выполняются с запозданием либо им придается иной смысл и т. д.
Как показывает практика борьбы с коррупцией, в течение последних 5 лет государственные гражданские служащие зачастую лоббируют интересы крупного бизнеса. В соответствии с результатами исследования, проводившегося под руководством Т. И. Заславской, население России может быть разделено на бизнес-слой (11,5%) и работников вне бизнеса (88,5%) [10].
Не вызывает сомнений, что взаимодействие государственной гражданской службы и предпринимательских структур является данностью. Но в тех случаях, когда предпринимательские структуры действуют под патронажем представителей государственной гражданской службы, с учетом их личных интересов, оно превращается в общественную проблему. На подобные ситуации обращали внимание разработчики «Концепции государственного противодействия теневой экономике в деятельности субъектов малого бизнеса» [11]. При этом представители государственной гражданской службы выполняют роль посредника между обществом и предпринимательскими структурами в производстве товаров и услуг, что проявляется в такой деятельности, как протекционизм.
Важным аспектом развития государственной гражданской службы становится программно-предметная деятельность каждого работника, предполагающая четкое определение обязан-
ностей, прав и ответственности, конкурсный отбор по профессиональным и личностным качествам на соответствующие должности, диагностику правонарушений и мониторинг поведения при выполнении общественно значимых работ, запрет на совмещение службы даже с консультационной деятельностью в сфере предпринимательства, фиксацию отклонений от нормативных требований в деятельности, связанной с возможностью личного обогащения.
Было бы рационально рассмотреть вопрос об унификации и стандартизации работ, относящихся к государственной гражданской службе, что исключало бы различного рода согласования, подмену решений общими установками, дублирование и параллелизм как в принятии, так и реализации управленческих решений. В этой связи необходимо обратиться к истокам понимания эффективности государственного управления в трудах Н. Д. Кондратьева, который отмечал: «Чтобы проникновение регулирующей сознательной воли государства в недра народного хозяйства совершалось наименее болезненно, необходима планомерность и согласованность действий органов власти. Нужно, чтобы он выдвигал план действий и согласовывал действия отдельных отраслей управления. Только тогда народное хозяйство может быть более или менее организовано и проникнуто единой руководящей волей. Только тогда можно ожидать и более нормального течения экономической жизни страны» [12].
В этой связи логически обусловлен следующий инструментарий модернизации деятельности государственных гражданских служащих.
1. Для обеспечения четкого понимания деятельности государственных гражданских служащих и социального контроля необходимо создание системы нормативного регулирования всего спектра деятельности, связанной с решением общественно значимых задач социально-экономического развития.
2. Учитывая то обстоятельство, что деятельная позиция государственных гражданских служащих является неотъемлемой частью системы общественных отношений, необходимо разработать и ввести в действие этические и организационно-правовые установления, обеспечивающие деконфликтизацию общественных отношений.
3. Информационные ограничения, характеризующие деятельность государственных гражданских служащих, предполагают осуществление стандартизованного информационного ознакомления населения с целями, задачами, вовлекаемыми ресурсами и результатами деятельности государственной службы.
4. Принимая во внимание то обстоятельство, f что спектр управленческих решений осу- ш ществляется на «доверительной» основе без х фактического участия в их обсуждении, фор- ш мирования соучастия в реализации, повы- ^ шается роль мониторинга социальных, эко- s номических, экологических и других инте- i ресов граждан, образующих поселенческую ш общность. ™
5. Учитывая различную степень готовности ^ государственных гражданских служащих < к выполнению общественно значимых задач, ^ необходимо ввести многоуровневые профес- < сиональные стандарты с определением все- >= го спектра профессиональных компетенций, ^
что, в принципе, исключало бы формирова- ^
о
ние соответствующего контингента на осно- ш ве родственных связей, кумовства, личной приверженности к руководителю более высокого ранга управления и т. п.
6. С целью исключения статусных аномалий в деятельности государственных гражданских служащих полагаем целесообразным введение системы статусных рангов, определяющих полномочия каждого служащего в реализации управленческих решений, создающих предпосылки для предметного, адресного и технологически обусловленного механизма достижения не только результатов работы, но и степени, а также уровня ответственности служащих.
Литература
1. Потемкин В. К. Государство, общественные отношения и легитимность власти // Телескоп: журнал социологических и маркетинговых исследований. 2016. № 4 (118). С. 25-31.
2. Абалкин Л. И. К самопознанию России. М.: ИЭ РАН, 1995. 204 с.
3. Шереги Ф. Э. Социология политики: прикладные исследования. М.: ЦСП, 2003. 688 с.
4. Потемкин В. К. Личностный фактор в территориальной организации производственной деятельности. СПб.: СЗИПК ФНС России, 2014. 221 с.
5. Гуманистические ориентиры России. М.: Ин-т экономики РАН, 2002. 391 с.
6. Соколов В. М. Кадровые проблемы государственных учреждений в оценке руководителей кадровых служб федеральных ведомств: Аналитическая записка // КАДР. 1997. С. 8.
7. Граждан В. Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж: Квадрат, 1997. 128 с.
8. Государственная служба и кадровая политика: М.: РАГС, 1999. 273 с.
9. Потемкин В. К. Государственная служба. Социальные оценки и механизмы модернизации. СПб.: Изд-во Инфо-да, 2011. 80 с.
10. Заславская Т. И. Социально-экономический анализ расслоения российского общества на рубеже XXI в. // Доклады на научных форумах в СПбГУП: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// www.gup.ru/events/news/smi/akad_ran.pdf.
< 11. Маркетинг взаимодействия и экономика пред-ш принимательства: Учен. записки Диссертац. совета Д 212.354.16 / Науч. ред. Г. Л. Багиев. СПб.:
^ Астерион, 2015. 316 с.
1 12. Кондратьев Н. Д. Рынок хлебов и его регулиро-5 вание во время войны и революции. М.: Наука, х 1991. 487 с.
^ References
2 1. Potemkin V. K. Gosudarstvo, obshchestvennye ot-> nosheniya i legitimnost' vlasti [State, public relations and legitimacy]. Teleskop: zhurnal sotsiologi-cheskikh i marketingovykh issledovaniy, 2016, no. 4
< (118), pp. 25-31.
ci 2. Abalkin L. I. K samopoznaniyu Rossii [To self-x knowledge of Russia]. Moscow, IE RAS Publ., 1995. ! 204 p.
о 3. Sheregi F. E. Sotsiologiyapolitiki:prikladnye issle-dovaniya [Sociology of politics: Applied research]. Moscow, TsSP Publ., 2003. 688 p.
4. Potemkin V. K. Lichnostnyy faktor v territorial'noy organizatsii proizvodstvennoy deyatel'nosti [The personal factor in the territorial organization of productive activities]. St. Petersburg, Northwest Inst. of Professional Development of FTS Publ., 2014. 221 p.
5. Gumanisticheskie orientiry Rossii [Humanistic landmarks of Russia]. Moscow, IE RAS Publ., 2002. 391 p.
6. Sokolov V. M. Kadrovye problemy gosudarstvennykh uchrezhdeniy v otsenke rukovoditeley kadrovykh
sluzhb federal'nykh vedomstv: Analiticheskaya za-piska [Personnel problems of public institutions in the evaluation of the personnel services heads of federal departments: Analytical report]. Moscow, KADR, 1997. p. 8.
7. Grazhdan V. D. Gosudarstvennaya sluzhba kak pro-fessional'naya deyatel'nost' [Public service as a professional activity]. Voronezh, Kvadrat Publ., 1997, 128 p.
8. Gosudarstvennaya sluzhba i kadrovaya politika [Public service and personnel policy]. Moscow, Russian Acad. of State Service Publ., 1999. 273 p.
9. Potemkin V. K. Gosudarstvennaya sluzhba. Sotsi-al'nye otsenki i mekhanizmy modernizatsii [Public service. Social evaluation and modernization mechanisms]. St. Petersburg, Info-da Publ., 2011. 80 p.
10. Zaslavskaya T. I. Socio-economic analysis of the stratification of Russian society at the turn of the XXI century. Reports on scientific meetings in SPbHUTU. Available at: http://www.gup.ru/events/ news/smi/akad_ran.pdf. (in Russ.).
11. Marketing vzaimodeystviya i ekonomika predpri-nimatel'stva: uchen. zapiski Dissertats. soveta D 212.354.16 [Communication marketing and business economics: Sci. notes of the Dissertation council D 212.354.16]. St. Petersburg, Asterion Publ., 2015. 316 p.
12. Kondrat'ev N. D. Rynok khlebov i ego regulirovanie vo vremya voyny i revolyutsii [Market of cereals and its regulation in time of war and revolution]. Moscow, Nauka Publ., 1991. 487 p.
