CC BY
53
Е.В. КОРНИЕНКО
Кандидат социологических наук, доцент Доцент кафедры управления, ЧОУ ВО ТИУиЭ, г. Таганрог
Ю.С. ПАВЛИК
Магистрант, ЧОУ ВО ТИУиЭ, г. Таганрог
УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ИННОВАЦИИ В ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Статья посвящена особенностям оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации. Произведен анализ проблем управления результативностью деятельности исполнительных органов
Оценка эффективности деятельности, органы ме< Тематический рубрикатор e-Library: 04.21.61.
Проблема системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления обусловлена проводимой в Российской Федерации административной реформой, целью которой является повышение эффективности государственного и муниципального управления. Повышение эффективности функционирования органов власти является одной из важнейших задач, стоящих перед страной, от выполнения которой во многом зависит возможность эффективного экономического роста Российской Федерации. При разработке стратегически важных приоритетов развития страны в целом и ее отдельных регионов происходит осознание необходимости ориентирования на потребности, интересы и умения людей, проживающих в различных субъектах Федерации. По этой причине значительно возрастает роль активного участия органов местного самоуправления в процессе социально-экономического развития всей страны в качестве партнеров, имеющих равные с государственной властью права. В то же время проконтролировать степень вовлечения органов муниципальной власти в данный процесс невозможно без разработки и внедрения качественной системы оценки эффективности их деятельности.
Анализ отечественного и зарубежного опыта по разработке системы оценки эффективности работы органов исполнительной власти показывает, что оценка качества государственного и муниципального управления стала систематически проводиться различными организациями начиная с конца 90-х гг., что подтверждается результатами проводимых работ по изучению мнения общественности на территориях муниципалитетов.
Среди проблем управления результативностью деятельности исполнительных органов местного самоуправления можно выделить по меньшей мере две группы.
1. Проблемы методического характера К числу проблем методического характера следует отнести использование для оценки результативности показателей, которые для этого не предназначены. В частности, это, например, расходы бюджета
местного самоуправления. Далее предложен алгоритм проведения оценки эффективности муниципальных органов власти, а также направления и инструменты государственного воздействия на развитие муниципальных образований.
ого самоуправления, критерии эффективности.
муниципального образования на общее образование, расходы бюджета муниципального образования на содержание работников органов местного самоуправления в расчете на одного жителя муниципального образования. Дело в том, что средства из бюджета на указанные цели могут выделяться существенные, но это не означает, что эти средства расходуются результативно.
Отдельные показатели не отражают эффективность работы ОМС (например, доля населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного автобусного и (или) железнодорожного сообщения с административным центром городского округа), поскольку зачастую имеют 100% охват. Кроме того, показатель Доля многоквартирных домов, в отношении которых собственники помещений выбрали и реализуют один из способов управления многоквартирным домом, имеет во многих муниципалитетах 100% уровень. Более информативными индикаторами, отражающими процессы развития жилищно-коммунального хозяйства, можно считать следующие: Доля аварийного жилья в структуре жилищного фонда, Степень износа жилищного фонда. Перспективными показателями в оценке органов управления считаем Уровень собираемости платежей за предоставленные жилищные и коммунальные услуги, Удельный вес многоквартирных домов, имеющих непосредственное управление, и Удельный вес многоквартирных домов, имеющих совет многоквартирного дома.
Считаем, что показатель «Доля выпускников муниципальных общеобразовательных организаций, не получивших аттестат о среднем (полном) образовании, в общей численности выпускников» не совсем корректно отражает результат работы муниципальной власти. Более объективным индикатором является Средний балл по ЕГЭ.
С целью оценки результативности Администрации г.Таганрога Ростовской области используются показатели, на часть которых Администрация не способна оказать непосредственного влияния. Например, показатель объема инвестиций в основной капитал в расчете на одного жителя находится в прямой
зависимости от уровня экономического развития территории. В связи с этим муниципальные образования с более высоким уровнем развития автоматически получают гораздо более высокие значения показателя по сравнению с муниципалитетами с низким уровнем экономического развития.
Также поддержка малого и среднего предпринимательства осуществляется органами власти разных уровней, а степень развития этого сектора экономики зависит от структуры экономики региона. Таким образом, существует определенная разобщенность между их показателями и полномочиями исполнительного органа местного самоуправления.
Кроме того, при оценке результативности работы исполнительного органа местного самоуправления не следует исключать возможную погрешность полученных результатов. Эта погрешность, а следовательно, и неправильные выводы, сделанные по результатам анализа, могут возникать по причине того, что все муниципальные образования обладают различным материально-финансовым и кадровым потенциалом, уровнем развития инфраструктуры, демографической ситуацией. Тем не менее наличие этих различий не учитывается методикой оценки результативности деятельности исполнительного органа местного самоуправления.
В целом созданная система совершенно не учитывает того, как возник полученный результат: как следствие управления или действия внешних сил, воздействие изменения макроэкономической ситуации, влияние валовых и темповых значений, действие различных управленческих решений органов власти и т. д.
2. Проблемы организационного характера Проведенный анализ позволил выявить также и проблемы организационного характера. Ключевыми организационными проблемами на пути повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления являются:
- слабая ориентация исполнительных органов муниципальной власти и подведомственных им организаций в своей деятельности на конечный результат, и в первую очередь, на удовлетворенность граждан и организаций «продуктами» деятельности местного самоуправления;
- низкая регламентация и стандартизация процессов взаимодействия исполнительных органов муниципальной власти с гражданами и организациями, что объясняется незащищенностью граждан и организаций, их интересов;
- несоответствие имеющейся системы информационного обеспечения исполнительных органов муниципальной власти.
Базовой проблемой данной системы является её существование вне какой-либо более общей системы, такой, как система управления эффективностью. Являясь, по сути, изолированной системой, оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления направлена лишь на сбор информации об основных результатах деятельности отдельных муниципальных образований, притом что в идеале система оценки эффективности должна являться звеном в общей цепи процесса управления эффективностью.
Система оценки не встроена в систему стратегического планирования, поэтому прослеживаются недостатки во взаимосвязи в цепочке мониторинга: муниципальные программы - отчеты глав муниципальных образований - отчеты исполнительных органов власти субъектов РФ. В первую очередь это касается показателей оценки эффективности: органы местного самоуправления в таких документах стратегического планирования, как муниципальные программы, на практике не используют показатели, установленные законодательством, и оценивающие результаты их деятельности за год.
Одной из основных проблем также можно назвать то, что органы власти, основываясь на существующей системе оценки эффективности, зачастую ставят перед собой главной целью формальное достижение показателей, а не повышение эффективности работы в целом. То есть начинается так называемая «работа на показатель».
Если оценка деятельности органов местного самоуправления проводится лишь по истечении отчетного года, результаты данной оценки утрачивают эффективность в оперативной поддержке усилий муниципалитетов в решении задач местного значения. В соответствии с Указом Президента № 607 доклады о достигнутых показателях представляются до 1 мая года, следующего за отчетным, т.е. результаты деятельности невозможно учесть в ходе бюджетного планирования на очередной год. Органы власти субъекта Российской Федерации не имеют возможности принять меры к оказанию поддержки муниципалитетам в достижении более высоких целевых показателей.
Не разработан механизм, который бы гарантировал достоверность результатов опроса, ответы граждан субъективны, поэтому по ним нельзя однозначно определить удовлетворенность населения. Значительное влияние на результаты опросов оказывают установки и когнитивные факторы. Неудовлетворенность населения деятельностью муниципального управления может быть связана с невозможностью попасть на прием, отказом от помощи по решению проблем, высокими ценами, обвинением в коррупции и т.д. Предусмотрено 28 социологических показателей, характеризующих качество и доступность предоставления муниципальных услуг по различным направлениям деятельности органов местного самоуправления. Понятие «удовлетворенность» имеет скрытый смысл и в обыденном сознании отражает уровень толерантности. Как мы знаем, население очень плохо информировано о разграничении полномочий органов государственной власти и полномочий между субъектом Федерации и местной властью [1].
Таким образом, применение методики оценки результативности деятельности исполнительного органа местного самоуправления сопровождается проявлением проблем как в методической, так и в организационной сферах. Наличие этих проблем делает необходимым их решение.
Управление социально-экономическим развитием муниципальных образований имеет выраженный отраслевой подход. В настоящее время практически
не учитываются территориально-пространственные особенности региона (муниципального образования) при разработке программы социально-экономического развития и формировании методики оценки эффективности деятельности органов власти.
Т.В. Бутова определяет, что управление муниципальным (региональным) развитием осуществляется посредством ограниченного набора инструментов, который включает в основном бюджетные трансферты и целевые программы. Определение качества муниципального (регионального) управления, выделение показателей развития муниципальных образований (регионов), установление их взаимосвязи с действиями органов власти затруднено, так как проведение административно-территориальных реформ, внедрение бюджетной системы региона, ориентированной на результат (БОР), сосредоточились в основном на федеральном уровне управления. Также отсутствует типология муниципальных образований (регионов), позволяющая дифференцировать показатели для каждого типа территорий и, базируясь на этом основании, определять по отношению к ним параметры государственной и муниципальной политики, реализуемой органами власти [2].
Обоснованием актуальности разработки системной методологии комплексной оценки качества работы местных администраций является то, что в условиях изменения подходов к определению системы органов исполнительной власти невозможно обеспечение устойчивого развития территорий без наличия системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Поэтому считаем целесообразным для оценки эффективности управления социально-экономическим развитием городских округов (эффективности муниципального управления) предложить собственную методику (в рамках затратно-результативного подхода), основанную на том, что уровень социально-экономического развития, достигнутый на основе использования потенциала территорий (средств, ресурсов и возможностей развития), свидетельствует
об общей степени эффективности управления данным муниципалитетом, об эффективности деятельности соответствующих местных органов власти, эффективности использования потенциала муниципалитета.
Алгоритм оценки эффективности будет состоять из трех этапов.
1. Оценка потенциала социально-экономического развития муниципального образования на основе разработанной в Институте социально-экономического развития территорий РАН балльно-рейтинговой методики (91), объединяющей пять видов потенциала: производственный, трудовой, финансовый, социально-демографический и социально-инфраструктурный (16 исходных показателей).
Оценка потенциала является основой обоснования социально-экономической политики, алгоритм проведения включает в себя шесть этапов (рис. 1).
I этап. Определяются блоки социально-экономического потенциала муниципального образования и отбираются показатели, наиболее точно и адекватно характеризующие сущность, содержание и уровень развития данного вида потенциала.
Для оценки социально-экономического потенциала территорий обоснованы различные перечни показателей отдельных видов потенциала. На наш взгляд, их следует объединить в следующие блоки: при-родно-ресурсный, производственный, трудовой, финансовый, социально-демографический и социально-инфраструктурный.
II этап. Проводится ранжирование муниципальных образований по каждому показателю. Району с лучшим значением показателя присваивается первое место (ранг), с худшим - последнее.
III этап. Определяется рейтинговое значение района по блоку потенциала путем суммирования входящих в него рангов показателей.
IV этап. Проводится группировка районов по блоку потенциала. Выделяются три равные группы муниципальных образований: с высоким, средним и низким значением.
1 этап. Определение видов (блоков) социально-экономического потенциала и показателей, их характеризующих; сбор данных по показателям
л
2 этап. Ранжирование районов области по каждому показателю
Л
3 этап. Расчет суммарной рейтинговой оценки каждого района по блоку потенциала
Л
4 этап. Группировка районов области по блоку потенциала, присвоение каждой группе балльных оценок
л
5 этап. Расчет итогового показателя суммарного социально-экономического потенциала муниципальных образований
л -
Е этап, Группировка районов области по уровню социально-экономического потенциала
Рис. 1. Алгоритм проведения оценки социально-экономического потенциала муниципальных образований
Таблица 1
Матрица определения уровня эффективности муниципального управления_
Уровень социально-экономического развития района
высокий выше среднего средний ниже среднего низкий
Потенциал развития высокий I II IV IV IV
средний I I II IV IV
низкий I I II III III
Чем ниже суммарные значения рангов района, тем большим потенциалом по данному блоку обладает район. Границы групп интервалов вычислялись по следующим формулам:
- низкий потенциал: [Хмакс; Хмакс - L);
- средний потенциал: [Хмакс - L; Хмакс - 2*Ц);
- высокий потенциал: [Хмакс - 2^; Хмин],
где Хмакс - максимальное суммарное значение мест района по блоку показателя; Хмин - минимальное суммарное значение мест района по блоку показателя; L = (Хмакс - Хмин)/3.
Городским округам с высоким значением потенциала присваивается 2 балла, со средним - 1 балл, с низким - 0 баллов. В целях обеспечения сопоставимости оценки и возможности сделать выводы об изменении уровня потенциала муниципального образования значения границ интервалов высокого, среднего и низкого потенциалов целесообразно брать по данным последнего года.
V этап. Определяется суммарное балльное значение социально-экономического потенциала муниципального образования путем суммирования оценок отдельных блоков потенциала.
VI этап. На основе кумулятивного балльного значения социально-экономического потенциала (СЭП) производится группировка районов региона:
- низкий СЭП - 0 - 4 балла;
- средний СЭП - 5 - 8 баллов;
- высокий СЭП - 9 - 12 баллов.
2. Оценка уровня социально-экономического развития муниципального образования на основе расчета интегрального показателя по методике Института социально-экономического развития территорий РАН, объединенных в четыре блока (демография, обустроенность муниципалитета, уровень жизни населения, уровень развития экономики).
3. Построение матрицы «потенциал - развитие» и определение на ее основе уровня эффективности управления.
В табл. 1 обозначения уровней эффективности следующие: I - высокая эффективность муниципального управления; II - средняя эффективность; III -низкая эффективность в связи с низким потенциалом и собственными ресурсами развития; IV - низкая эффективность.
Преимущества данной медоки заключаются в том, что показатели, применяемые в методике распределения грантов по итогам расчета комплексного показателя эффективности, показывают скорее результативность (то есть, какой результат достигнут за счет разных факторов), нежели эффективность
деятельности органов власти (то есть, что конкретно сделали органы власти для достижения результата и с какими затратами). Кроме того, здесь в большей степени учитываются удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления и динамика показателей.
В табл. 2 представлены направления поддержки и соответствующие им инструменты для трех групп территорий (данная группировка упрощает интерпретацию её результатов).
Городским округам первой группы, имеющим относительные возможности для саморазвития, со стороны органов государственной власти необходима в основном косвенная поддержка, в то время как для районов третьей группы чаще требуются меры прямого воздействия и регулирования. Кроме того, целесообразна разработка специального инструментария и механизмов, направленных на реализацию дифференцированной политики по развитию муниципальных образований, на снижение масштабов территориальной дифференциации и преодоление её последствий.
По сравнению с российской практикой в ряде зарубежных стран мониторинг мнения жителей города уже давно используется как регулярный инструмент оценки эффективности муниципальной политики во всех сферах городского хозяйства.
Устойчивое развитие территорий возможно только при эффективном использовании имеющихся ресурсов, источников развития, к важнейшим из которых относятся природные и трудовые ресурсы, производственные мощности, инфраструктура, финансовые средства, составляющие потенциал территории. Муниципальные образования в России после проведения всех этапов реформ так и не получили достаточных финансовых, экономических и иных ресурсов для полного и эффективного выполнения всех возложенных на них функций и задач. Ключевые ресурсы сконцентрированы на конкретных территориях, и проводить детальную и точную оценку потенциала наиболее объективно можно только на данном территориальном уровне. Кроме того, потенциал муниципальных образований выступает необходимым условием обеспечения жизнедеятельности населения и вовлечения ресурсов в воспроизводственный процесс, обеспечения комплексности развития территорий. Следовательно, определение перспектив социально-экономического развития муниципальных образований обусловливает необходимость проведения объективной оценки их потенциала.
Таблица 2
Направления и инструменты государственного воздействия на развитие муниципальных образований
УСЭР муниципального образования Направления и инструменты поддержки со стороны региональных властей
1. Высокий и выше среднего Направления 1. Создание для муниципальной власти четких стимулов к поддержке процессов экономического роста, обеспечению его комплексности и сбалансированности. 2. Обеспечение возможности крупных инвестиций в коммунальную и социальную инфраструктуру, от чего в значительной степени могут зависеть темпы и перспективы развития. 3. Выведение на бездотационность для обеспечения большей финансовой самостоятельности и перспектив устойчивого роста. 4. Обеспечение доступности источников финансирования для осуществления значимых для территории инвестиционных проектов по открытию новых производств, а также реализация инфраструктурных проектов
Инструменты 1. Оказание помощи в процессе перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, и программно-целевому подходу к управлению. 2. Создание бизнес-инкубаторов на территории муниципального образования. 3. Совершенствование межбюджетных отношений. 4. Контроль за ценами монополистов. 5. Выставки, ярмарки, использование СМИ для трансляции опыта. 6. Создание инвестиционных фондов развития территорий и поддержки гражданских инициатив и содействие перспективным проектам развития
2. Средний Направления 1. Доступ к бюджетному финансированию для реализации перспективных проектов. 2. Организационная поддержка маркетинга территории, взаимодействия с инвесторами, других аспектов муниципального и проектного управления
Инструменты 1. Субсидии и бюджетные гарантии. 2. Создание бизнес-инкубаторов на территории муниципального образования. 3. Страхование рисков. 4. Выставки-ярмарки. 5. Содействие разработке проектов реструктуризации экономики муниципалитета
3. Низкий и ниже среднего Направления 1. Обеспечение гарантированного предоставления необходимого минимума инфраструктурных и социальных услуг для проживающего населения. 2. Сохранение шанса превращения в реструктурирующиеся территории (т.е. возможность расширения производства и открытие новых производств с более комплексным и эффективным использованием всех имеющихся ресурсов развития), что предполагает обеспечение финансовой и организационной поддержки. 3. Поддержка содержания, реконструкции и строительства дорог, обеспечения транспортной доступности в целом
Инструменты 1. Дотации, субсидии, субвенции. 2. Налоговые льготы. 3. Создание бизнес-инкубаторов на территории муниципального образования. 4. Субсидии на подготовку кадров. 5. Экспертиза проектов развития и бюджетов. 6. Создание специализированных структур и организационных подразделений в системе управления регионом. 7. Использование поощрений и санкций за меры государственной поддержки. 8. Оказание консалтинговых услуг. 9. Совершенствование законодательных актов, регулирующих отдельные виды деятельности и правовое поле
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 1. Киселева Н.В. Когнитивные аспекты в социологической оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления / Н.В. Киселева. - Текст : непосредственный // Вестник социально-политических наук / Ярославский
государственный университет им. П.Г. Демидова. - 2013. - № 12. - С. 62-68.
2. Бутова Т.В., Добрина Л.Р. Оценка эффективности деятельности органов власти муниципальных образований / Т.В. Бутова, Л.Р. Добрина. - Текст : непосредственный // Science time. - 2014. - № 6 (6). - С. 27-30.
Исследование выполнено при финансовой поддержке ЧОУ ВО «Таганрогский институт управления и экономики» в рамках научно-исследовательского проекта № 18-01 «Повышение эффективности и результативности государственного и муниципального управления». Руководитель проекта: канд. социол. наук, доцент, доцент кафедры управления Е.В. Корниенко.
© Елена Викторовна Корниенко, 2020 © Юрий Сергеевич Павлик, 2020 © Частное образовательное учреждение высшего образования «Таганрогский институт управления и экономики», 2020
