CC BY
132
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №2. 2014
www.hjournal.ru
УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ
м
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ КАК ЭЛЕМЕНТ
м
АДАПТИВНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ ПОДДЕРЖКИ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
ПАЛАГИНА АННА НИКОЛАЕВНА,
кандидат философских наук, директор Департамента по защите малого и среднего бизнеса
Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, руководитель аппарата общественного представителя Уполномоченного по защите малого и среднего бизнеса, профессор кафедры Антикризисного и корпоративного управления, Ростовский Государственный Экономический Университет (РИНХ), г. Ростов-на-Дону,
e-mail: anpalagina@gmail.com
Появление должности Уполномоченного по защите прав предпринимателей в России в 2012 году определило новые возможности в поддержке предпринимательства и позволило усовершенствовать ее механизм на всех уровнях. В статье представлен анализ полномочий и специфики работы Уполномоченных по защите прав предпринимателей на федеральном и региональном уровнях, выявлены ключевые проблемы института на современном этапе. Ключевые слова: консультационная поддержка бизнеса; уполномоченный по защите прав предпринимателей; малый и средний бизнес.
COMMISSIONER FOR THE PROTECTION OF THE RIGHTS OF ENTREPRENEURS AT FEDERAL AND REGIONAL LEVELS
PALAGINA, ANNA, N.,
Candidate of Philosophical Sciences, Director of the Department for the Protection of Small and Medium Business of Chamber of Commerce and Industry of the Russian Federation, Chief of staff of the Public Representative of the Commissioner for the Protection of Small and Medium-Sized Businesses, Professor of the Economics and Venture Department,
Rostov State University of Economy, Rostov-on-Don, e-mail: anpalagina@gmail.com
Appointment to the post of Commissioner for the protection of the rights of entrepreneurs in 2012, has created a powerful reserve in the organization of new forms of business support at all levels. The author analyzes the powers and the specifics of the Commissioner for the protection of entrepreneurs’ rights at the federal and regional levels, identifies the key problems of the Institute at the present stage.
Keywords: consulting support; Commissioner for the protection of businesses; small and medium business. JEL: M21.
В послании Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию 12.12.2013 г. базовым условием для решения задач социального развития определено возобновление устойчивого экономического роста. При всей сложности последствий глобального экономического кризиса основными причинами
© Палагина А. Н., 2014
замедления важнейших экономических процессов названы внутренние, а не внешние причины. Необходимо задействовать новые факторы развития, которые, по мнению главы государства, хорошо известны1. Наряду с новыми технологиями, высоким качеством профессионального образования и гибким рынком труда ключевым вопросом государственной политики на современном этапе становится необходимость создания благоприятного конкурентного инвестиционного климата. Выделим два, на наш взгляд, важнейших вектора, которые были заданы в России в этом направлении в последний период.
Во-первых, Правительством РФ проводится работа по созданию системы стратегического управления рисками изменений экономической ситуации и развитием, механизм которой формируется на основе государственных программ. Программы должны стать связующим элементом стратегического и бюджетного планирования.
Эффективность их реализации во многом будет определяться тем, насколько федеральные органы власти проводят в жизнь изменения, заметным образом корректирующие институциональную среду для деятельности малого и среднего предпринимательства (далее — МСП) и в тех сферах, к которым оно особенно чувствительно. Ведь необходимо не просто направить в бизнес-среду различные ресурсы, а обеспечить создание правовых и экономических условий для выживания, роста и развития сектора МСП в нынешних непростых условиях. Эти факторы предопределяют необходимость реализации специальных мер, направленных не только на поддержку малых и средних компаний, но и на создание условий для сокращения неформальной занятости населения.
Практическая реализация такого уровня задач видится через оперативное решение каждодневных проблем предпринимателей — нарушения их законных прав, бюрократического давления на бизнес, коррупции, административных барьеров. Поэтому в 2012-м году одним из ключевых событий в системе поддержки бизнеса стало появление должности Уполномоченного по защите прав предпринимателей в качестве новой составляющей Президентской вертикали и становление института уполномоченных в Российской Федерации в целом.
Мы считаем методологически верным рассматривать появление и формирование этого нового для страны явления в качестве органичного элемента общего механизма инфраструктуры поддержки МСП, адаптирующей и малые компании, работающие в этом секторе, и самозанятых, и лиц, желающих организовать и вести свое дело, к непростым экономическим реалиям.
Представляет несомненный интерес методология становления и организации работы института уполномоченных на федеральном и региональном уровнях. В обозначенном выше контексте мы рассматриваем практику их деятельности в тесной взаимосвязи с общегосударственными подходами по совершенствованию предпринимательского климата:
- в первую очередь, использование уже имеющихся инструментария и возможностей — в частности сформированной инфраструктуры поддержки;
- а также принципы государственно-частного партнерства в решении стратегических задач социально-экономического развития страны — опору на потенциал, опыт, возможности и практику деятельности общественных организаций бизнес-сообщества.
Нами уже обосновывался механизм использования в условиях формирования института Уполномоченного возможностей программы Минэкономразвития по поддержке МСП и функционирующей в ее рамках системы адаптивной инфраструктуры. Была разработана соответствующая методология, которая в настоящий момент апробируется (Палагина, 2013).
По мнению Президента страны «Смысл конституционной нормы о социальном государстве — именно во взаимной ответственности государства,
1 См.: Послание Президента Федеральному Собранию от 12.12.2013 г. (http://www.kremlin.ru/news/19825 - Дата обращения: 15.01.2014).
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №2. 2014
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №2. 2014
общества, бизнеса, каждого гражданина. Мы должны поддержать растущее стремление граждан, представителей общественных и профессиональных объединений, политических партий, предпринимательского класса участвовать в жизни страны»2. Именно поэтому новый специальный инструмент по защите прав предпринимателей создается в прямом контакте с бизнесом и представляющими его интересы объединениями.
Этот элемент государственного управления уже зарекомендовал себя во многих зарубежных странах как эффективный инструмент решения бюрократических проблем, с которыми сталкиваются предприниматели в процессе осуществления хозяйственной деятельности. В большинстве стран институт омбудсмена действует на основании национального или регионального специального законодательства. Такой закон был принят и в нашей стране3.
Из основных положений закона следует выделить то, что Уполномоченный является государственным органом, обеспечивающим гарантии государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и соблюдения указанных прав органами государственной власти, местного самоуправления и должностными лицами. При этом он сохраняет свою независимость и подотчетен исключительно Президенту РФ.
Несмотря на то, что институт уполномоченного работает всего чуть более года, уже сейчас видна востребованность и действенность данного инструмента. Ежедневно к Уполномоченному поступает множество обращений из разных регионов России. Наибольшее количество жалоб на действия (бездействия) органов власти поступает, как и предполагалось, от представителей МСП (более 40 %).
По направлениям жалобы предпринимателей распределились в следующем порядке (см. рис. 1).
Рис. 1. Распределение обращений к региональным уполномоченным общественных объединений по направлениям (данные на 01.01.2013 г.)
Соотношение обращений отражает общую картину реального положения бизнеса в стране. Малый бизнес — это самая массовая и самая незащищенная часть российского предпринимательства. У него больше всего проблем, и к нему больше всего претензий со стороны контрольно-надзорных органов. В этой связи именно сектор МСП начал активнее других пользоваться новым для России инструментом.
Необходимо отметить в контексте рассматриваемого нами вопроса, что на независимую экспертизу жалобы направляются «отраслевым» общественным представителям федерального Уполномоченного, действующим одновременно как представители общественных объединений. Так, по состоянию на 01.01.2014 в
2 См.: Послание Президента Федеральному Собранию от 12.12.2013 г. (http://www.kremlin.ru/news/19825 - Дата обращения: 15.01.2014).
3 См.: Федеральный Закон 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» от
07.05.2013.
Департамент по защите малого и среднего бизнеса Торгово-промышленной платы РФ, которая взяла на себя часть работы по проблемам МСП поступило 225 обращений (из них 190 — по линии Уполномоченного и 35 — ТПП РФ).
По видам деятельности обращения распределились в следующем соотношении (см. рис. 2).
бытовое другое обслуживание $%
строительство
18%
Рис. 2. Распределение обращений к «отраслевым» уполномоченным - представителям
общественных объединений
Наибольшее количество жалоб из сферы торговли, которая лидирует в отраслевом разрезе, поступило на действия органов власти. На втором месте — жалобы на законодательство, законотворчество органов власти, нормативные акты, ухудшающие положение предпринимателей, и жалобы на аренду государственной (муниципальной) собственности. Достаточно часто встречаются также жалобы на нарушение конкуренции, взаимоотношения с государственными монополиями, банкротства, рейдерские захваты, в том числе с участием органов власти, проблемы доступа к государственному (муниципальному) заказу.
По итогам 2013 года можно отметить, что в 35% обращений нарушений прав предпринимателей экспертами не установлено (заявителю отказано, его обращение не поддержано), в 65% установлены факты нарушений конкретными органами власти (должностными лицами), либо диагностированы причины, приведшие к нарушениям - несовершенство нормативно-правовых актов, излишняя регламентация предпринимательства, необходимость доработки законодательств а4.
Как показывает практика, подобная ситуация является наиболее актуальной именно для малых и средних бизнес-структур. Имея в распоряжении «скромные» финансовые ресурсов, они ограниченны в возможности привлечения квалифицированных специалистов. Также достаточно высокий процент предпринимателей, представляющих микро- и малый сегмент в кризисный и посткризисный периоды, — вынужденные предприниматели, не имеющие должного опыта и навыков предпринимательской деятельности, не подготовленные в сложных вопросах бухгалтерского учета, налогообложения, юридической защиты бизнеса. К сожалению, основной «бизнес — стратегией» такого рода предпринимателей является необходимость простого «выживания» в условиях меняющихся рынков, в том числе и рынка профессий. Этот тезис иллюстрирует тот факт, что часть жалоб к Уполномоченному является следствием несоблюдения норм и правил самими бизнес-субъектами, причина которого — недостаточный объеме знаний.
В таком контексте особенно актуальной представляется именно адаптивная
4 Постановление Президиума правления ТПП РФ «О предложениях ТПП РФ для включения в ежегодный доклад Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей» № 109-35 от 19.12.2013 г
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №2. 2014
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №2. 2014
составляющая этого элемента инфраструктуры. В чем она состоит и в чем ее особенности?
Как уже отмечалось выше, в 35% обращений Уполномоченный не выявляет фактов нарушения прав предпринимателей, а в соответствии с требованием закона направляет заявителю разъяснения норм действующего законодательства, «расшифровывает» позицию или решения органов власти, объясняет, в чем предприниматель ошибся, дает ему рекомендации по его будущим действиям и т.д. При этом Уполномоченный и его представители в регионах, взаимодействуя с заявителями, активно используют возможности консалтинговой инфраструктуры поддержки МСП, которая в большинстве случаев, оказывая такую помощь на безвозмездной для предпринимателя основе, имеет в качестве источника оплаты труда своих специалистов, средства, предусмотренные по отдельным направлениям федеральной либо региональных (муниципальных) программ поддержки МСП. В качестве примера можно привести организацию общественных приемных Уполномоченного на основе Приказа Минэкономразвития России № 220 от 24.04.20135. Являясь его экспертно-аналитическим и консультационным центром, такая приемная создается для защиты прав и законных интересов МСП путем преодоления административных барьеров, ликвидации нарушений их прав, повышения правовой грамотности МСП, расширения информирования бизнеса о возможностях государственной поддержки.
Рассматривая принцип иерархичности, на котором основывается структура института бизнес-омбудстменства, следует отметить, что для нашей страны, в силу ее конституционного устройства, свойственна жесткая взаимосвязь федерального и регионального законодательства с тенденцией разделения полномочий по уровням власти. При этом обычной практикой стала своеобразная «обкатка» заявленных на федеральном уровне инициатив вначале в законодательстве и практике регионов. К примеру, до введения должности Уполномоченного по правам ребенка 01.09.2009 г. Указом Президента России должности уполномоченного по правам ребенка в несколькими субъектами РФ были учреждены самостоятельно (Разногузов, 2013. С. 90 (89-93)).
Подобная тенденция прослеживается и при формировании анализируемого нами элемента адаптивной инфраструктуры поддержки.
Так, еще до подписания Указа Президента РФ «О долгосрочной государственной экономической политике» № 5966, в соответствии с которым создавался институт Уполномоченного по защите прав предпринимателей, и до назначения Бориса Титова на эту должность, омбудсмены появились в Ульяновской области (октябрь 2011 г.) и Башкортостане (март 2012 г.7).
Ключевые характеристики уполномоченного на федеральном и региональном уровне представлены на рис. 3.
Согласно закону8, региональный уполномоченный может осуществлять свою деятельность исключительно в рамках территории соответствующего субъекта федерации.
Несмотря на то, что сама возможность появления уполномоченного в субъекте РФ, а также его основные компетенции, права и обязанности регламентируются федеральным законом, правовое положение, основные зоны ответственности и компетенции представителя бизнеса в регионе могут корректироваться законами и нормативно-правовыми актами самого субъекта РФ. Так, существует ряд прецедентов организации деятельности омбудсмена на общественных началах и безвозмездной основе (Ростовская, Иркутская область).
5 См.: Приказ Минэкономразвития России № 220 от 24.04.2013 г. «Об организации проведения конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых в 2013 году предоставляются субсидии из федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства субъектами Российской Федерации».
6 См.: Указ Президента РФ от 07.05.2012 N° 596 "О долгосрочной государственной экономической политике".
7 См.: Закон Ульяновской области «Об уполномоченном по правам предпринимателей в Ульяновской области» от 6 октября 2011 г. № 166-ЗО; Закон Республики Башкортостан «Об уполномоченном по правам предпринимателей в Республике Башкортостан» от 1 марта 2012 г. № 514-з.
8 См.: Федеральный Закон 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» от
07.05.2013.
Финансовое обеспечение деятельности осуществляется за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ
Принимает жалобы от предпринимателей, зарегистрированных на территории региона, или тех, права которых были нарушены на территории соответствующего субъекта РФ
Рис. 3. Характеристики должности уполномоченного по защите прав предпринимателей
на федеральном и региональном уровнях
Аналогично Уполномоченному при Президенте РФ, представитель интересов бизнеса в регионе не имеет права замещать государственные должности Российской Федерации или ее субъектов, а также должности государственной или муниципальной гражданской службы.
Так, уполномоченный в субъекте рассматривает жалобы бизнеса на решения или действия (бездействие) органов государственной власти, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, отмеченных с целью учета в органах государственной регистрации соответствующего субъекта, а также заявления предпринимателей, права и законные интересы которых были нарушены на территории соответствующего региона.
При этом процедура направления жалобы на региональном уровне строго ограничена по территориальному признаку. Запрещена подача заявления на рассмотрение одного и того же вопроса уполномоченным — представителям различных субъектов РФ (например, по месту регистрации предприятия и в регионе, где имело место нарушение.
Совокупность прав уполномоченного в субъекте РФ включает в себя:
- возможность получения необходимой информации, документов и материалов от органов государственной власти, местного самоуправления и иных должностных лиц;
- право обращаться в суд с требованием о признании недействительными отдельных ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий органов государственной власти субъекта, в случае если оспариваемые решения и действия не соответствуют закону и нарушают права
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №2. 2014
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №2. 2014
и законные интересы субъектов предпринимательства, создают существенные препятствия для функционирования бизнеса;
- вносить мотивированные предложения в органы государственной власти о принятии нормативных правовых актов (либо внесении в них изменений), относящихся к вопросам регулирования предпринимательской деятельности в субъекте РФ;
- возможность принимать участие в выездных проверках, проводимых в отношении субъекта предпринимательской деятельности — заявителя в рамках государственного контроля с его письменного согласия.
Должностные лица органов государственной власти субъектов РФ должны представить запрашиваемые документы и материалы в срок, не превышающий пятнадцати дней с момента поступления запроса.
По окончании каждого календарного года уполномоченный в субъекте представляет информацию об оценке результатов свой деятельности за отчетный период, а также анализ условий осуществления предпринимательской деятельности в регионе, включающий предложения по совершенствованию правового положения субъектов бизнеса уполномоченному РФ и непосредственно лицу, возглавляющему территориальное образование.
Таким образом, несмотря на достаточно подробно описанный на законодательном уровне механизм работы относительно молодого для нашей страны института уполномоченного по защите прав предпринимательства, тем не менее, остается ряд спорных моментов, требующих скорейшего разрешения.
Введение в должности уполномоченного по защите прав предпринимательства в субъектах РФ позволяет существенным образом снять нагрузку с федерального уровня. Однако следует заметить, что в настоящее время только 57 субъектов Российской Федерации используют этот ресурс в качестве инструмента защиты интересов и прав бизнеса. Внедрение данной практики на всей территории страны позволит в значительной степени повысить эффективность и результативность данного ресурса.
Проблемным в целом также является процесс мониторинга поданных региональным уполномоченным жалоб от субъектов предпринимательства. Очевидно, что он требует создания единой базы и системы мониторинга заявлений для всех субъектов Российской Федерации, что в целом представляется достаточно сложным и дорогостоящим инструментом.
Еще одна процедура, реализация которой не нашла должного отражения в законе — процесс обжалования отказа в рассмотрении жалобы уполномоченным по защите прав предпринимательства. Официальные источники не предусматривают проведения данной процедуры, однако, нельзя полностью исключать возможность необходимости ее проведения. Наиболее очевидным решением данной проблемы представляется законодательное закрепление подобной функции за аппаратом уполномоченного РФ как базового уровня иерархической структуры института омбудсмена.
Таким образом, создание самостоятельной, новой для нашей страны государственной структуры, обеспечивающей защиту прав и интересов предпринимательства, находится на стадии становления. И, тем не менее, появление Уполномоченного по защите прав предпринимателей и наделение его беспрецедентным кругом полномочий — ярко выраженная тенденция со знаком «плюс» для российского бизнеса.
Все это - элементы начатой два года назад вместе с бизнес-сообществом системной работы по улучшению делового климата в России. Результаты, прямо скажу, есть и хорошие. Может быть даже мало кто ожидал, что состоятся эти результаты, но они есть, повторяю. Нужно идти дальше. К 2015 году должна быть в основном сформирована нормативно-правовая база для благоприятного ведения бизнеса в стране9.
9 См.: Послание Президента Федеральному Собранию от 12.12.2013 г. (http://www.kremlin.ru/news/19825 - Дата обращения: 15.01.2014).
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Закон Республики Башкортостан «Об уполномоченном по правам предпринимателей в Республике Башкортостан» от 1 марта 2012 г. № 514-з. (http://upprb.bashkortostan.ru/documents/300/).
Закон Ульяновской области «Об уполномоченном по правам предпринимателей в Ульяновской области» от 6 октября 2011 г. № 166-ЗО. (http:// law. ulgov .ru/news/6075.html).
Палагина А. Н. (2013) Использование программно-целевых методов регулирования МСП в становлении института уполномоченного по защите прав предпринимателей в РФ // Российское предпринимательство, № 24 (246), декабрь.
Послание Президента Федеральному Собранию от 12.12.2013 г. (http:// www.kremlin.ru/news/19825 - Дата обращения: 15.01.2014).
Постановление Президиума правления ТПП РФ «О предложениях ТПП РФ для включения в ежегодный доклад Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей» № 109-35 от 19.12.2013 г.
Приказ Минэкономразвития России № 220 от 24.04.2013 г. «Об организации проведения конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых в 2013 году предоставляются субсидии из федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства субъектами Российской Федерации».
Разногузов К. Г. (2013). Институт уполномоченного по защите прав
предпринимателей и специализированные подразделения по защите прав предпринимателей в органах прокуратуры: вопросы организации и взаимодействия // КриминалистЪ, № 1 (13), с. 90 (89-93).
Российская Газета от 14.01.2014 г., Примаков Е. М. (http://www.rg.ru/2014/01/13/ primakov.html - Дата обращения: 16.01.2014).
Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 596 "О долгосрочной государственной экономической политике".
Федеральный Закон 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» от 07.05.2013.
REFERENCES
Law of the Republic of Bashkortostan "On the Ombudsman Entrepreneurs in the Republic of Bashkortostan" Dated March 1, 2012 № 514. (http://upprb.bashkortostan.ru/ documents/300/). (In Russian).
Law of Ulyanovsk Oblast "On the Commissioner for Human Entrepreneurs in the Ulyanovsk Region" of October 6, 2011 № 166-LP. (http://law.ulgov.ru/news/6075.html). (In Russian).
Palagina A. N. (2013). The use of program-target methods of regulation of SMEs in the establishment of an ombudsman for the protection of the rights of entrepreneurs in the Russian Federation. Russian Entrepreneurship, № 24 (246), December. (In Russian).
The Message of the President to the Federal Assembly on 12.12.2013. (http:// www.kremlin.ru/news/19825 - Access Date: 15.01.2014). (In Russian).
Resolution of the Presidium of the Board of the RF CCI "Proposals RCCI for Inclusion in the Annual Report of the Commissioner of the President of the Russian Federation for the Protection of the Rights of Entrepreneurs» № 109-35 of 19.12.2013. (In Russian).
Order of the Ministry of Economic Development of Russia № 220 of 24.04.2013, «On the Organization of Competitive Selection of Subjects of the Russian Federation, Whose Budgets in 2013 Receive Subsidies from the Federal Budget for State Support of Small and Medium Business Entities of the Russian Federation». (In Russian).
Raznoguzov C. G. (2013). Institute Authorized to Protect the Rights of Entrepreneurs and Specialized Units to Protect the Rights of Entrepreneurs in the Prosecution: the Organization and Interaction. Kriminalist, no. 1 (13), pp. 90 (89-93). (In Russian).
The Russian Newspaper from 14.01.2014, Primakov E. M. (http:// www.rg.ru/2014/01/13/primakov.html - Access Date: 16.01.2014). (In Russian).
Decree of the President of the Russian Federation of 07.05.2012 № 596 "On the Long-Term National Economic Policy". (In Russian).
Federal Law 78-FZ «On the Protection of Authorized Business in the Russian Federation» of 07.05.2013. (In Russian).
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №2. 2014
