CC BY
19СОДЕРЖАНИЕ
Правовая коммуникация
Васильев А.А., Шпоппер Д., Печатнова Ю.В. УНИВЕРСИТЕТЫ КАК СУБЪЕКТЫ НАУЧНОГО ПРАВА 5
Казанцева О.Л. ПОРЯДОК ОФИЦИАЛЬНОГО ОПУБЛИКОВАНИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ КАК ИСТОЧНИКА РОССИЙСКОГО ПРАВА 13
Коваленко Е.Ю., Тыдыкова Н.В., Шавандина О.А. О РЕЗУЛЬ ТАТАХ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ РЕГИОНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН ПО ВЫЯВЛЕНИЮ ЛУЧШИХ ПРАКТИК ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕТСКО-ЮНОШЕСКОГО, СТУДЕНЧЕСКОГО И АДАПТИВНОГО СПОРТА 18
Юридическая техника
Головинов А.В., Головинова Ю.В. ПОНЯТИЕ «ПРАВА ЖЕНЩИН» И КОНСТИТУЦИОННАЯ СВОБОДА ТРУДА: ТЕРМИНОЛОГИЧЕСКИЕ УТОЧНЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ 24
Коренная А. А. ТЕРМИНОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ КАТЕГОРИЙ «НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ» И «БАНКРОТСТВО»: УГОЛОВНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ 28
Михайленко Ю.А. ДЕНЕЖНЫЕ ВЫПЛА ТЫ В СОЦИАЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ: ТРАНСФОРМАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И НАУЧНЫХ ПОДХОДОВ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ПОНЯТИЙ 33
Юридическая герменевтика
Сорокин В.В. ГЕНЕЗИС ВНУТРЕННИХ УБЕЖДЕНИЙ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЯ В ПРОЦЕССЕ ТОЛКОВАНИЯ НОРМ ПРАВА 38
Речевые правонарушения
Кирюшина И.В. РЕКЛАМА В ВИДЕОИГРАХ: ВОПРОСЫ ПРАВОВОЙ КВАЛИФИКАЦИИ 41
CONTENTS 4
Legal Communication
Vasiliev, A., Schopper, D., Pechatnova, Yu. UNIVERSITIES AS SUBJECTS OF SCIENTIFIC LAW 5
Kazantseva, O. THE PROCEDURE FOR THE OFFICIAL PUBLISHING OF REGULA TORY LEGAL ACTS AS A SOURCE OF RUSSIAN LAW 13
Kovalenko, E., Tydykova, N., Shavandina, O. ON THE RESULTS OF THE EXPERTISE OF NORMATIVE ACTS OF THE REGIONS OF THE RUSSIAN FEDERATION AND FOREIGN COUNTRIES TO IDENTIFY THE BEST PRACTICES OF LEGAL REGULATION OF CHILDREN AND YOUTH, STUDENT AND ADAPTIVE SPORTS 18
Legal Techniques
Golovinov, A., Golovinova, Yu. THE CONCEPT OF "WOMENS RIGHTS"AND CONSTITUTIONAL FREEDOM OF LABOR: TERMINOLOGY CLARIFICATIONS AND IMPLEMENTATION PROBLEMS 24
Korennaya, A. TERMINOLOGY ANAL YSIS OF THE CATEGORIES "INSOL VENCY" AND "BANKRUPTCY": CRIMINAL LAW ASPECT 28
Mikhailenko, Yu. CASH BENEFITS IN SOCIAL WELFARE: TRANSFORMATION OF LEGISLATION AND SCIENTIFIC APPROACHES TO THE DEFINITION OF EMPLOYED CONCEPTS 33
Legal hermeneutics
Sorokin, V. THE GENESIS OF THE INTERNAL CONVICTIONS OF A LAW ENFORCEMENT OFFICER IN THE PROCESS OF INTERPRETING THE NORMS OF LAW 38
Speech Offenses
Kiryshina, I. ADVERTISING IN VIDEO GAMES: LEGAL QUALIFICATIONS 41
Юрислингвистика
Legs! Linguistics, 2021, 22, 5-12, doi: https://doi.org/10.14258/leglini202m2Q1
ПРАВОВАЯ КОММУНИКАЦИЯ УДК340, ББК 67.0, ГРНТИ 10.01, Код ВАК 5.1.1
Университеты как субъекты научного права1
А.А. Васильев1, Д. Шпоппер2, Ю.В. Печатнова3
1,3Алтайский государственный университет Пр. Социалистический, 68, 656049, г. Барнаул, E-mail: 1anton vasiliev@mail.ru:2 jp 0707@mail.ru
2Поморская Академия ул. Арцишевского, 22А, г. Слупск, Польша, E-mail: 2dar.szpoper@gmail.com
В статье анализируются правовые проблемы интеграции науки и образования, предлагается оценка различных организационных форм интеграции науки и высшего образования, использовавшихся в российском законодательстве в течение последних 30 лет. Изучаются основные положения, этапы внедрения и результаты реализации различных научно-образовательных государственных программ, приводятся статистические данные, подчеркивающие увеличение объема выполняемой научной деятельности в образовательных организациях (высших учебных заведениях). Авторы исследуют статус образовательных организаций как субъектов научного права, подчеркивают несовершенство российского образовательного законодательства относительно разграничения образовательных организаций высшего образования и научных организаций. В статье делается акцент на исследовании позитивных и негативных последствий введения новой категории высших учебных заведений - опорных университетов. Проанализировав проблемы правового регулирования опорных университетов, авторы приходят к выводу о том, что логическим завершением реформы опорных университетов может стать установление статуса опорных университетов в законодательстве об образовании и четкое разведение опорных и федеральных университетов.
Ключевые слова: образовательная организация, научная организация, университет, опорный университет, научное право.
Universities as Subjects of Scientific Law
A.A. Vasiliev1, D. Schopper2, Yu. V. Pechatnova3
1,3Altai State University
68 Socialistichesky st., 656049, Barnaul, E-mail: 1anton_vasiliev@mail.ru; 3jp_0707@mail.ru
2Pomor Academy, Slupsk 22A Artsishevsky st., Slupsk, Poland, E-mail: 2dar.szpoper@gmail.com
The article analyzes the legal problems of the integration of science and education, offers an assessment of various organizational forms of integration of science and higher education over the past 30 years. The main provisions, stages of implementation and the results of the implementation of various scientific and educational state programs are studied, statistical data are provided that emphasize the increase in the volume of scientific activities carried out in educational organizations (higher educational institutions). The authors investigate the status of educational organizations as subjects of scientific law, emphasize the imperfection of Russian educational legislation regarding the differentiation of educational institutions of higher education and scientific organizations. The article focuses on the study of the positive and negative consequences of the introduction of a new category of higher educational institutions - flagship universities. After analyzing the problems of legal regulation of flagship universities, the authors come to the conclusion that the logical conclusion of the
1 Исследование выполнено при поддержке гранта Президента Российской Федерации для молодых докторов наук
«Феномен научного права: российское и международное измерение» № МД-233.2021.2
reform of flagship universities can be the establishment of the status of flagship universities in the legislation on education and a clear separation of flagship and federal universities.
Key words: educational organization, scientific organization, university, flagship university, scientific law.
Для организации науки в России не была характерна активная и значимая роль университетской науки вплоть до начала постсоветской эпохи. Фундаментальные и прикладные научные исследования преимущественно выполнялись научными организациями Российской академии наук (далее - РАН) и ведомственными научными учреждениями. Так, в 1990 г. на долю университетской науки приходилось всего 6,7 % всех расходов на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (далее - НИОКР), на учреждения РАН - 12,5 %, на отраслевую и заводскую науку - 80,8 % от всех расходов на НИОКР [Наука в Российской Федерации 1992: 38 - 39].
В постсоветскую эпоху одной из задач государственной научно-технической политики стала интеграция науки и образования, расширение объема участия вузов в научно-исследовательской деятельности. Интеграция понималась как включение научных разработок и достижений в образовательный процесс, усвоение студентами новых научных знаний. Так, в ст. 11 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» и Указе Президента РФ от 13.06.1996 «О доктрине развития российской науки» в качестве одного из приоритетов политики в сфере науки и технологий была заявлена интеграция науки и образования [Указ Президента РФ 1996]. До 2008 г. такая интеграция шла по двум направлениям:
- создание учебно-научных центров, консолидирующих потенциал научных организаций и образовательных организаций в рамках Государственной программы «Государственная поддержка интеграции высшего образования и фундаментальной науки» (1997-2000 г.), благодаря которой академическая наука решала вопросы привлечения молодых кадров;
- реализация проекта научно-образовательных центров с привлечением средств зарубежных научных фондов (по линии сотрудничества с Американским фондом гражданских исследований и развития за счет грантов и софинансирования было создано 20 научно-образовательных центров - по 1,5 млн долларов на 5 лет в течение 1990-х годов) [Дежина 2011: 10], а также научно-образовательных центров по программе «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» (2009-2013 гг.).
Следующим этапом в интеграции образования и науки стал переход России на англосаксонскую модель организации науки, в которой ведущую роль играют университеты, а не академические структуры. В управлении наукой возобладала концепция университета гумбольдтовского типа, для которой характеры сочетание преподавания и науки, отбор преподавателей по научным критериям [Захаров 2013: 122-130]. В 2008 г. была запущена программа создания элитных университетов с акцентом на исследовательскую деятельность.
В современных условиях интеграция науки и образования с учетом действующего законодательства возможна в следующих формах:
- создание научными организациями и образовательными организациями лабораторий (структурных подразделений) в вузах для ведения совместной научной и научно-технической деятельности;
- создание союзов и ассоциаций университетов и научных организаций;
- осуществление научной деятельности на основе соглашений о совместной деятельности;
- трудоустройство научных работников в организациях высшего образования и научно-педагогических работников в научных организациях.
В течение последних 30 лет в России апробировались различные организационные формы интеграции науки и высшего образования: учебно-научные центры, научно-образовательные центры, совместные научные лаборатории. В то же самое время в последнее десятилетие на смену концепции университета по версии Гумбольдта приходит идея предпринимательского университета, в деятельности которого значительную роль играет инновационная активность и внедрение научных разработок в производство [Константинов, Филонович 2007: 49-63].
Соответственно, видение университета как субъекта научно-технической и инновационной деятельности возрастает. В определенной степени такой подход был реализован в проекте «Вузы как центры пространства создания инноваций», которым предполагалось создать не менее 80 университетских центров инновационного, технологического и социального развития регионов, реализующих в отчетном году в своих технопарках, инжиниринговых центрах, бизнес-инкубаторах не менее 10 технологических и социальных проектов за счет средств предприятий, организаций региональной экономики и (или) регионального и муниципального бюджетов [Президиум Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам 2016]. Данный проект перестал осуществляться к 2019 г.
В 2020-2021 г. Министерство науки и высшего образования РФ начало запуск новой программы поддержки высшей школы с интеграцией науки, образования и бизнеса «Приоритет 2030», в рамках которого приоритетную государственную поддержку получат консорциумы научных, образовательных организаций и бизнес-структур [Распоряжение Правительства РФ 2020].
Усилия реформаторов по оптимизации сети научных учреждений и расширению доли участия университетов в исследованиях и разработках заметны по данным статистики. Так, в 2010 г. из всего количества организаций, которые вели научные исследования, научные организации составляли более 52 %. На долю же университетов приходилось всего 14,8 %. В 2018 г. заметно сокращение числа научных организаций до 39,8 % и рост числа вузов в сфере науки до 23,2 %. В абсолютных цифрах число научных организаций сократилось с 2600 в 2000 г. до 1500 в 2018 г. Напротив,
число университетов постоянно росло. В 2010 г. их число в сфере науки всего составляло 390, а в 2018 г. уже стало 917 [Статистический сборник 2020: 36-38].
1. В юридическом отношении принципиально важен статус образовательных организаций высшего образования как субъектов научного права. Прежде всего, следует иметь в виду двойственное положение университетов. Дуализм проявляется в том, что университеты одновременно выступают субъектами как образовательной, так и научной деятельности. В ст. 23 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» под образовательной организацией высшего образования понимается такая организация, которая осуществляет в качестве основной цели своей деятельности образовательную деятельность по программам высшего образования и научную деятельность [Федеральный закон 2012].
Таким образом, законодатель отразил официальную позицию государства на то, что наряду с образованием целью деятельности высших учебных заведений является научная деятельность. Причем при буквальном толковании положений законодательства ни один из видов деятельности не является для вузов приоритетным.
Примечательно, что научные организации в свою очередь также имеют право вести образовательную деятельность по программам магистратуры и аспирантуры (ординатуры). Таким образом, в юридическом отношении граница между вузами и научными организациями оказывается еще более тонкой. И вузам, и научным организациям разрешено вести образовательную и научную деятельность. Возникает резонный вопрос, в чем между ними различие?
Одним из критериев разграничения может быть значение и доля работы в сфере образования и науки для соответствующих организаций. Для вузов приоритетной является образовательная деятельность, тогда как для научных организаций основной является научная деятельность. На практике объем той или иной деятельности в работе университетов и научных организаций может существенно варьироваться. Данный критерий ситуативен и носит оценочный характер, а значит, не может быть положен в основу юридической классификации. В этой части очевиден дефект российского образовательного законодательства относительно разграничения образовательных организаций высшего образования и научных организаций.
Думается, что приоритетной для университетов и определяющей их социальное предназначение выступает образовательная деятельность. Исследовательская деятельность в университетах не может быть самоцелью и должна быть подчинена тезису о трансляции новых научных знаний через профессорско-преподавательский состав обучающимся. Студенты для будущей эффективной трудовой деятельности должны овладевать современными знаниями и компетенциями.
Соответственно, подп. 4. ч. 1. ст. 23 вышеуказанного федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» может быть изложен следующим образом: под образовательной организацией высшего образования понимается такая организация, которая осуществляет в качестве основной цели своей деятельности образовательную деятельность по программам высшего образования, а также научную деятельность в целях более эффективной реализации образовательной деятельности.
2. С точки зрения организационно-правовой формы образовательные организации высшего образования являются учреждениями со всеми присущими таким юридическим лицам особенностями правового статуса. Учреждение по своей природе в отличие от корпорации предполагает достаточно централизованную организацию для достижения поставленных учредителем (чаще всего публично-властным субъектом) социально значимых задач [Ильин 1993: 41-42].
Для учреждения как разновидности некоммерческих организаций характерны следующие черты:
- учреждение создается с целью обеспечения социально значимой деятельности, в случае с университетами такой целью является образовательная деятельность и проведение научных исследований;
- имущество таких организаций закреплено за ними на праве оперативного управления, что ограничивает полномочия по распоряжению имуществом и в необходимых случаях требует согласия собственника (учредителя учреждения);
- учреждение осуществляет деятельность на основе государственного задания и не может отказаться от его исполнения;
- учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность, если это предусмотрено его уставом, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и если это соответствует таким целям.
3. В статусе университетов сочетаются черты юридических лиц частного и публичного права в зависимости от приоритетов государственной политики. Так, университеты в форме автономных учреждений в большей степени примыкают к юридическим лицам частного права с более широкой автономией в частных отношениях.
Автономия образовательной организации высшего образования понимается как осуществление организацией самостоятельно образовательной, научной, административной, финансово-экономической деятельности, деятельности по принятию локальных нормативных правовых актов в установленных нормативными правовыми актами пределах. Автономность учреждений проявляется в нескольких формах:
- свобода в установлении содержания образовательных программ;
- академические свободы преподавателей и обучающихся;
- наличие коллегиальных органов управления университета, избираемых работниками организации и студентами (ученый совет университета), в компетенции которого находятся стратегически значимые полномочия;
- самостоятельность в пределах, установленных правовыми актами, в сфере распоряжения собственными доходами, кадровой политики и т. п.
Ьгда1 Linguistics, 22, 2021
Формами участия университетов в исследовательской деятельности выступают:
- проведение фундаментальных и прикладных исследований на основе государственного задания, конкурсов грантов, за счет средств частных заказчиков или собственных доходов;
- создание совместных научных лабораторий с научными организациями;
- проведение научных мероприятий для обсуждения и презентации результатов научной деятельности;
- международное научное и научно-техническое сотрудничество;
- участие в научной экспертизе управленческих решений, иных проектов;
- просветительская деятельность в сфере науки;
- подготовка кадров высшей квалификации через аспирантуру, соискательство и докторантуру.
В Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» было предусмотрено создание следующих разновидностей образовательных организаций высшего образования:
- Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургский государственный университет;
- федеральные университеты;
- национально-исследовательские университеты.
Понятие «опорного университета» в российском праве было введено в связи объявлением в 2015 г. Министерством образования и науки Российской Федерации конкурса для отбора высших учебных заведений в качестве опорных университетов. В Положении о проведении конкурса в качестве цели конкурса был указан отбор программ развития университетов, деятельность которых направлена на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации. Соответственно, университеты, чьи программы прошли конкурсный отбор, получили субсидию на реализацию программы в размере 100 млн рублей ежегодно.
Анализ российского законодательства в 2013-2018 гг. показывает неоднозначность термина «опорный университет» и неопределенность как самого смыслового концепта, так и судьбы опорных вузов.
Во-первых, такая категория университетов как опорные университеты не нашла формального закрепления в законодательных актах. Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» упоминает лишь университеты с особым статусом.
Впервые термин «опорный университет» был использован в Государственной программе развития образования на 2013-2020 гг., утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации [Постановление Правительства РФ 2014]. В документе среди приоритетов государственной политики в сфере высшего образования определялось следующее: реализация программ развития опорных образовательных организаций высшего образования для региональных экономических систем с целью развития лидирующих отраслевых образовательных организаций высшего образования, в том числе путем создания в них университетских центров инновационного, технологического и социального развития регионов.
Во-вторых, возникло множество производных от термина «опорный университет» - «опорный университет России», «опорный вуз», «опорный университет региона», «университетский центр», «центры инновационного, технологического и социального развития регионов» и т. п. С точки зрения требований юридической техники такое разнообразие ведет к размыванию содержания понятия и утрате качества ясности и определенности термина. Причем такая полисемия имеет корни в законодательстве. По своему смысловому наполнению опорный университет - тот университет, который участвует в социально-экономическом развитии региона (проведение научных исследований и подготовка высококвалифицированных кадров). Следовательно, это университеты региональные по своему функциональному назначению.
В-третьих, очевидно, что понятие «опорный университет» - метафора, к которой нередко прибегает законодатель. Видимо, в данном случае имеется в виду тот университет, на который может опереться субъект Российской Федерации для социально-экономического развития региона. Опорный университет - это научно-инновационная и образовательная опора, необходимая для устойчивого развития экономики и социальной сферы.
Наконец, термин «опорный университет» постепенно уходит из употребления в юридическом языке, поскольку в силу последних изменений используются иные термины - «вузы как центры пространства инноваций», «университетский центр», «центр инновационного, технологического и социального развития регионов».
31 декабря 2017 г. вышеуказанная Государственная программа развития образования утратила силу. На смену ей пришла Государственная программа развития образования Российской Федерации, в которой категория «опорный университет» не упоминается [Постановление Правительства РФ 2017]. Вместе с тем в Постановлении Правительства РФ, утвердившем программу, указывается на одну из задач развития образования в России - создание университетских центров в субъектах Российской Федерации.
Принятие новой Государственной программы развития образования стало следствием работы Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам. 25 октября 2016 г. Совет утвердил паспорт приоритетного проекта «Вузы как центры создания пространства инноваций», в котором одной из задач государства в сфере образования было определено создание университетских центров (55 центров к 2018 г.)
Весьма примечательно то, как был определен образ таких центров: «созданные университетские центры обеспечивают формирование привлекательной социальной среды и новое качество жизни в регионах, доступ к современным технологиям, создание и развитие в регионах отраслей экономики знаний и экономики впечатлений, формирование привлекательной социальной среды и новое качество жизни в регионах» [Президиум Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам 2016].
Следует отметить, что введение новой категории вузов - опорных университетов - изначально приобрело неоднозначное, дуальное толкование в образовательной среде. Наряду с позитивной оценкой появления опорных вузов широко обсуждается так называемый «истинный смысл» реформы университетов (что называется на юридическом языке «с точки зрения законодательного предположения»).
Эксперты в сфере образования видят в создании опорных университетов стремление правительства окончательно перевести образование в формат рынка и конкуренции, а также обеспечить экономию бюджетных средств. В ходе так называемой «первой волны» отбора опорных университетов в 2015-2016 гг. одним из обязательных условий создания опорных вузов определялось объединение (слияние) существующих в субъекте Российской Федерации образовательных организаций. Причем в качестве мотивов такого объединения официальные власти озвучивали проблемы демографического кризиса - уменьшение набора из-за спада рождаемости. Соответственно, вузы будут вынуждены оптимизировать свою структуру и сокращать сотрудников. Как результат такой реорганизации -экономия бюджетных средств, сокращение профессорско-преподавательского состава, дублирующих управленческих и организационных подразделений.
Деструктивное начало в реформе высших учебных заведений подтверждается и тем, что в ходе второй волны отбора опорных вузов в 2017 г. часть победивших вузов осталась без государственного финансирования в размере 100 млн рублей. Руководство Министерства науки и высшего образования РФ подчеркивает, что те опорные вузы, которые не пройдут мониторинг реализации программ, будут лишены и статуса, и средств. Более того, остается открытым вопрос о судьбе тех вузов, которые не станут опорными. Либо их финансирование останется без изменений, либо источником их финансирования рассматриваются бюджеты субъектов Российской Федерации.
Видимо, в основу концепта «опорный университет» положена идея флагманского университета - университета, который включен в развитие локального сообщества и местной экономики. Флагманский университет по концепции американского ученого Д. Дугласа выступает научно-образовательным драйвером социально-экономического развития региона. Флагманский университет в условиях включения ведущих национальных вузов в глобальную экономику знаний и потери научного и инновационного потенциала в регионах призван обеспечить реализацию интересов внутринационального и регионального развития государств.
Соответственно, российская система высшего образования с учетом создания ведущих вузов (с особым статусом, федеральных и национально-исследовательских университетов) с неизбежностью ставила вопрос о судьбе региональных центров науки и образования. В такой модели именно опорные вузы должны сыграть роль локомотивов интеллектуального и инновационного сопровождения развития субъектов Российской Федерации.
Нельзя не отметить близость термина «опорный университет» с категорией «федеральный университет». С учетом действующих положений федерального законодательства, между этими терминами практически нет различий. Ч. 3 ст. 24 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» гласит: «В целях обеспечения подготовки кадров для комплексного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации Правительством Российской Федерации от имени Российской Федерации может быть создана образовательная организация высшего образования в форме автономного учреждения, которой устанавливается категория «федеральный университет». При создании федерального университета Правительство Российской Федерации учитывает предложения органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подготовленные на основании программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации» [Федеральный закон 2012].
Следовательно, федеральный университет, как и опорный вуз, направлен на подготовку кадров для социально-экономического развития регионов. Отличает эти два вида высших учебных заведений то, что среди задач опорных университетов законодателем дополнительно названо проведение научных исследований в целях социально-экономического развития регионов. При буквальном толковании с учетом грамматического и логического приемов два термина «федеральный университет» и «опорный университет» имеют одинаковое содержание. С точки зрения юридической техники такое смешение недопустимо, тем более что в законодательстве разводятся организационно-правовая форма, объемы и формы финансирования и условия отбора вузов данных категорий.
Юридическая судьба опорных университетов осложняется и тем, что конкурс по отбору образовательных организаций проводится на основании актов, которые не имеют качеств официальных нормативных правовых актов. Конкурсы в 2015 г. и 2017 г. проводились на основании документов, которые утверждались заместителями министра образования и науки Российской Федерации в форме положений без санкционирования их в виде приказов. Следовательно, правовое положение опорных университетов остается неопределенным и ведет к нестабильности в системе высшего образования. Единственным документом, который определяет отбор вузов в качестве опорных, является приказ Министерства образования и науки РФ от 7 августа 2015 г. «О проведении конкурсного отбора образовательных организаций высшего образования на финансовое обеспечение программ развития федеральных государственных образовательных организаций высшего образования за счет средств федерального бюджета в 20162018 гг.» [Министерство образования и науки РФ 2015]. Сам приказ нормативного характера не имеет, так как содержит властное веление о проведении конкурса и возложении обязанностей по проведению конкурса на конкретных должностных лиц. К тому же приказ не был опубликован.
Анализ нормативных актов, регламентирующих статус опорных университетов, позволяет сформулировать ряд признаков данной категории образовательных организаций:
1. Опорный университет направлен на подготовку кадров для региональной экономики, социальной сферы и управления.
2. Опорный вуз проводит научные исследования в интересах социально-экономического развития региона.
Legal Linguistics, 22, 2021
3. Опорный университет позволит сохранить талантливую часть абитуриентов в регионе, снизив, таким образом, миграцию и отток из регионов.
4. Опорный вуз в итоге должен содействовать созданию в регионах комфортных условий для жизни человека, обеспечению равного стандарта жизни человека независимо от места его жительства (за счет ориентации научных и социальных разработок опорных вузов на создание комфортной среды, улучшение качества жизни и развитие региональной экономики).
Среди экспертов бытует мнение, что именно опорный университет может стать центром притяжения для социальных инноваций, развития предпринимательских проектов, местом для творческой и культурной жизни региона. Речь идет о так называемом университетском поселении, вокруг которого вращается вся жизнь местного сообщества - rural campus (университетский городок, корпуса, общежития, библиотеки, офисы инновационных компаний, кафе, рестораны, банки, аптеки, клиники и т. п.). Такое университетское поселение может стать условием для развития творчества и генерации новых идей.
Программа развития опорного университета должна быть согласована с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и интегрирована в программу социально-экономического развития регионов.
Эксперты в сфере образования в опорных университетах видят логическое продолжение реформы высшего образования через создание ведущих вузов и сети опорных региональных вузов России.
Четко зафиксированы те целевые показатели, которые должны быть достигнуты в процессе реализации программ развития опорных университетов:
- увеличение общей численности студентов минимум до 10 тыс. обучающихся в каждом вузе;
- рост доходов университетов до 2 млрд руб. и более;
- реализация образовательных программ не менее чем по 20 укрупненным группам направлений подготовки и специальностей;
- увеличение объема научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в расчете на одного научно-педагогического работника не менее чем до 150 тыс. руб.;
- число публикаций организации, индексируемых в информационно-аналитической системе научного цитирования: Web of Science (в расчете на 100 научно-педагогических работников) - не должно быть менее 15, Scopus (в расчете на 100 научно-педагогических работников) - не менее 20 и др.
Главной проблемой опорных университетов является вопрос их правового статуса и юридической судьбы. Очевидно, что напрашивается фиксация юридического положения опорных университетов в федеральном законодательстве. Ряд субъектов Российской Федерации, не дожидаясь решений центральной власти, пошли по пути нормативного регулирования положения опорных университетов. Так, в Ростовской области принят областной закон «О взаимодействии органов государственной власти Ростовской области с опорным университетом Ростовской области» [Закон Ростовской области 2018]. В областном законе определены направления участия опорного вуза Ростовской области в социально-экономическом развитии Ростовской области:
1) развитие и эффективное использование научного, научно-технического, инновационного и образовательного потенциала опорного университета Ростовской области в целях кадрового и научно-исследовательского обеспечения социально-экономического развития Ростовской области;
2) привлечение опорного университета Ростовской области к решению задач, предусмотренных стратегией социально-экономического развития Ростовской области, а также другими документами стратегического планирования Ростовской области;
3) обеспечение на основе научных достижений опорного университета Ростовской области рационального и эффективного использования ресурсов Ростовской области, повышения конкурентоспособности производимых в Ростовской области товаров, выполняемых работ и оказываемых услуг;
4) оказание содействия в прохождении практики, стажировки и в трудоустройстве студентов опорного университета Ростовской области в органах государственной власти Ростовской области, а также в находящихся на территории Ростовской области организациях;
5) популяризация деятельности опорного университета Ростовской области;
6) развитие и реализация социально-культурных, спортивных и здоровье сберегающих проектов;
7) реализация кластерных проектов и инициатив Ростовской области;
8) использование социально-культурной инфраструктуры опорного университета Ростовской области для проведения областных мероприятий;
9) реализация мероприятий программы развития опорного университета Ростовской области;
10) проведение совместных конференций, семинаров и других мероприятий, посвященных вопросам социально-экономического развития Ростовской области;
11) имущественные отношения.
В заключении можно отметить, что неопределенность юридического положения опорных университетов вызывает сомнения в сохранении такой категории российских вузов в перспективе 2019-2025 гг. Логическим завершением реформы опорных университетов могло бы стать установление статуса опорных университетов в законодательстве об образовании и четкое разведение опорных и федеральных университетов. Отсутствие ясности в статусе опорных вузов рождает у региональных органов публичной власти неопределенность в политическом отношении к опорным университетам (такое неоднозначное положение может влечь за собой инертное и пассивное отношение органов государственной власти к поддержке опорных университетов). Кроме того, вполне закономерен отказ региональных
