CC BY
81
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА
УКРЕПЛЕНИЕ ЗАКОННОСТИ -ПРИОРИТЕТНОЕ НАПРАВЛЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ
О. И. Цыбулевская
I I роводимые в России реформы дали не только позитивные, но и, к сожалению, негативные результаты - рост преступности, коррупцию, безответственность и безнаказанность во всех структурах государственной власти, правовой нигилизм,разбалансированность управленческих процессов, снижение жизненного уровня населения.
Между тем законность как явление и как понятие почти исчезли из поля зрения правоведов, законодателей, работников внутренних дел, силовых
ЦЫБУЛЕВСКАЯ
Ольга
Ивановна -кандидат юридических наук,
профессор
Поволжской
академии
государственной
службы
структур. Превышение власти, применение недозволенных методов допросов и обращения с гражданами, сращивание с преступным миром - явления, ставшие, к сожалению, обыденными в нашей действительности. В начале 90-х годов тоталитарная система плавно переросла в криминальную; какая из них «лучше» - большой вопрос [1]. В одном из своих выступлений Президент РФ В.В. Путин заметил: «В результате того, что власть парализовала себя внутренними противоречиями, мы получили, наверное, самое свободное общество, - к сожалению, свободное даже от закона, порядка и морали» [2]. Укрепление законности стало, таким образом, одним из магистральных путей преодоления указанных проблем.
Законность - политико-правовое явление. Многие нормативноправовые акты имеют не только юридическое, но и политическое содержание. Она выступает как метод осуществления власти, форма государственного управления обществом, конституционный принцип деятельности всех органов государства, должностных лиц, общественных организаций и граждан. Законность - центральное звено правовой системы. Поэтому анализ причин деформации законности и на основе этого разработка действенного механизма реализации права -центральная задача не только государствоведческой, но и юридической науки в целом.
Особое значение имеет исследование законности как общеправового принципа, действующего опосредованно через специфические принципы во всех отраслях права.
Общеправовой принцип законности прямо вытекает из положений ст. 15 Конституции РФ, согласно которой все органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица и граждане должны соблюдать законы. Особо следует выделить органы исполнительной власти, так как их предназначение как раз и заключается в том, чтобы действовать на основе закона и во имя его исполнения. Пока же уровень реализации принципа законности в сфере государственного управления очень низок. Причины самые разнообразные. Это и слабая правовая урегулированность управления, и низкая квалификация и правовая культура должностных лиц, «сращивание» некоторых государственных структур с преступными группами, противопоставление законности и целесообразности, преувеличенная роль административ-
ного усмотрения и т.д. Кроме того, это результат слабого контроля за деятельностью чиновника со стороны государственных и общественных структур.
Обеспечению законности в сфере государственного управления на практике способствует общий надзор прокуратуры. Однако, в последнее время, эта функция прокуратуры оказалась довольно ограниченной. Сужение общенадзорной деятельности или даже отказ от нее ввиду якобы универсальности судебного контроля не соответствует российским историческим традициям и реальным потребностям практики [3, с. 107].
Действие данного положения в отраслевом законодательстве закреплено ст. 8 КоАП РСФСР, где говорится, что никто не может быть подвергнут мере воздействия в связи с административным правонарушением иначе, как на основании и в порядке, установленном законодательством. В этой же статье установлено, что производство по делам об административных правонарушениях осуществляется на основе строгого соблюдения законности, и предусмотрено, что реализация данного принципа обеспечивается путем ведомственного контроля и прокурорского надзора, наличием права на обжалование и другими способами.
Совершенно ясно, что в настоящее время механизм обеспечения реализации этого принципа нуждается в значительном совершенствовании. Пока что административно-юрисдикционное производство не регламентирует процедуру разрешения ходатайств участников производства, не предусматривает определенные ограничения на обжалование вынесенного постановления; не устанавливает полный перечень оснований для отмены или изменения постановления по делу и т.д. Представляется, что эти и некоторые другие пробелы должны быть восполнены в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.[4, с. 5-6]
В уголовном праве содержание принципа законности не ограничивается указанием на верховенство закона. Здесь основной характеристикой принципа законности является идея установления преступности деяния и наказания за него только в соответствии с законом, без применения аналогии «nullum crimen, nullum poena sine lege». Принцип законности предполагает также, что единственным источником
законных норм может быть закон, и никто не вправе давать ему расширительное толкование.
Однако наиболее рельефно общеправовой принцип законности проявляет себя в уголовном процессе. Он заключает в себе требования точного и неуклонного соблюдения законов органами предварительного расследования, прокуратуры, суда и всеми лицами, участвующими в деле. Проявления принципа законности здесь многообразны. Они постоянно модернизируются, совершенствуются. На некоторых моментах остановимся подробнее.
Так, ч. 2 ст. 120 Российской Конституции гласит: «Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом». Такой нормы не было в прежнем законодательном регулировании. Ее появление свидетельствует об усилении роли суда в укреплении законности. Действие этого конституционного правила распространяется на любые акты любого органа или должностного лица: указы Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и инструкции министерств и ведомств, руководителей учреждений и предприятий, акты субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, исполнительных органов общественных объединений и т.д. Отказываясь от применения не соответствующего закону акта, суд может одновременно своим определением (постановлением) обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом, изменить или отменить. В таких действиях суда, в частности, проявляется его контрольная функция за правотворческой и правоприменительной деятельностью в Российской Федерации.
Но чаще всего принцип законности заявляет о себе в обычном повседневном производстве по уголовному делу. Собственно говоря, законность - это реализуемое в предусмотренных законом процессуальных формах движение уголовного дела, последовательный переход его из одной стадии процесса в другую.
Уголовный процесс начинается стадией возбуждения уголовного дела, после чего органы дознания и предварительного следствия, действующие под надзором прокурора, расследуют ставшее им известным пре-
ступление. Если в ходе расследования будут собраны доказательства, свидетельствующие о виновности определенного лица в совершении преступления, дело переходит в следующую стадию процесса - стадию назначения судебного разбирательства, где суд на основе рассмотрения всех материалов в их совокупности постановляет приговор. Если на приговор подана жалоба или принесен протест прокурором, дело передается в вышестоящий суд для рассмотрения его в кассационном порядке, после чего вступивший в законную силу приговор приводится в исполнение. На этом производство по делу обычно заканчивается. Однако в некоторых случаях дело может быть пересмотрено в порядке надзора или ввиду вновь открывшихся обстоятельств.
Принцип законности означает, в частности, что движение уголовного дела из одной процессуальной стадии в другую может осуществляться только в указанной последовательности. Нельзя, например, сначала назначить дело к слушанию в суде, а затем производить предварительное следствие. Каждая предыдущая стадия процесса создает условия и предпосылки для успешного проведения стадии последующей, для нормального развития процесса по делу в целом.
Особенностью современного понимания принципа законности является то, что оно допускает при определенных условиях возможность неприменения судами федеральных законов. Пределы такого неприменения сформулированы в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 года № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия «, где дается следующее разъяснение: «Согласно части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации» [5, с. 11]. В соответствии с этим конституционным положением судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия.
Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию в случаях, если:
а) положения, закрепленные нормой Конституции, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат
указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина, и другие положения;
б) суд пришел к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей;
в) суд убежден, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;
г) закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.
Указы и распоряжения Президента РФ как главы государства в соответствии с п. 3 ст. 90 конституции РФ подлежат применению судами при разрешении конкретных судебных дел, если они не противоречат Конституции РФ и федеральным законам. Другими словами, в соответствии с данным разъяснением суды не всегда обязаны безоговорочно следовать предписаниям законов и указов. Прежде чем применять акты даже столь высокого уровня, суды должны проверить, насколько они соответствуют Конституции РФ [6, с. 67].
В современных условиях понятие законности как правового принципа приобрело актуальность еще и в связи с тем, что Конституция РФ (ч. 4 ст. 15 ) признала особую роль в российской правовой системе международных договоров Российской Федерации. Осуществление данного конституционного положения - уже реальность. Например, суды начали напрямую применять положения международного договора в случае противоречия или несогласования с ним российского закона. В частности, со ссылкой на положение Международного пакта о гражданских и политических правах теперь принимаются жалобы граждан на незаконное задержание по подозрению в совершении преступления, несмотря на то, что существующее российское законодательство не предусматривает возможность таких действий судов.
Конституционные новеллы, однако, не следует понимать как шаг по умалению роли и значения принципа законности. Речь идет о прак-
тике их применения. Для правосудия принцип законности имеет особое значение в силу того, что этот вид государственной деятельности при определении его понятия, тесно связан с неуклонным соблюдением требований закона и установленного им порядка разбирательства гражданских и уголовных дел. Там, где нет соблюдения закона, нельзя говорить о правосудии. Это, скорее, будет произвол. Такое «правосудие» не в состоянии выполнять свою социальную функцию.
Ориентир на построение правового государства ставит личность, ее права и законные интересы, не противоречащие интересам гражданского сообщества (не государства, как прежде), в центр защиты принципа законности. Эта очевидная тенденция уже нашла отражение в изменениях процессуального и материального права.
В ходе реформ меняется профессиональное сознание и психология работников правоохранительных органов. Постепенно вырабатывается практика рассматривать требование неукоснительного соблюдения закона как гарантию прав личности и как гарантию правосудия. Законность, в соответствии с процессуальным законодательством - один из главных критериев правосудного приговора и решения по гражданскому спору.
Однако в последнее время и в теории, и в законопроектной практике все четче просматриваются попытки дискредитировать принцип законности. Делается это не только путем перенесения на него пороков «социалистической законности», но и через противопоставление закона праву, на что обращают внимание отечественные ученые-теоретики [7]. При этом право понимается не как совокупность фиксированных норм, определяющих их правила поведения, а как некое интуитивное представление об идеальном правовом поле, формируемом под воздействием международных правовых актов судебных прецедентов и в последнюю очередь - национального законодательства. Выход из создавшейся ситуации, на наш взгляд, заключается в поиске свободной от догматизма и эклектики новой концепции права, в рамках которой, в частности, следует отказаться от общепринятой в отечественной теоретико-правовой науке дихотомии права и закона, ведущей к подрыву самой идеи законности. На пороге XXI века, как справедливо подметил В.Н. Синюков, соревнование естественно-пра-
вовой и позитивистской школ не может выступать в качестве главного источника фундаментальной правовой методологии [8, с. 14].
Еще один шаг сделан в направлении размывания принципа законности в проекте УПК ГПУ при Президенте РФ. Здесь закон предлагается применять не в строгом соответствии с его содержанием, а в «соответствии с собственным правопониманием». Субъективное пра-вопонимание - опасный инструмент, особенно в руках небрежных, недобросовестных или некомпетентных правоприменителей, поэтому толкование законов в целях их правильного применения остается важной и актуальной проблемой.
Принцип законности обязывает суд, прокурора, следователя, лицо, производящее дознание, неукоснительно следовать установленному законом порядку производства во всех стадиях процесса, совершать процессуальные действия на законных основаниях и в предусмотренных законом процессуальных формах, вносить свои решения в соответствии с нормами материального и процессуального права, не отступать ни на шаг от закона при применении к лицам мер государственного принуждения. Это касается всех органов государства, которые непосредственно участвуют в укреплении законности: прокуратуры, органов внутренних дел, ФСБ, юстиции, таможенной службы. Исключительно важное место в системе специально-юридических гарантий имеет внутриведомственный и межведомственный контроль, ибо он исходит из того, что все государственные органы, включая Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, призваны обеспечивать законность в стране.
В области уголовного правосудия данный принцип проходит самую суровую проверку. Во-первых, последствия проявления произвола государственной власти здесь особенно ощутимы ввиду строгости мер уголовного наказания. Во-вторых, угроза совершения преступления побуждает должностных лиц иногда идти и на нарушение законности в ходе принятия мер по пресечению преступлений. В этой связи, «система правосудия может стать совершенным инструментом превращения правопорядка в механизм подавления в политических, социальных, экономических или других целях» [9, с. 35] .
Вместе с тем все властные структуры, должностные лица обязаны придерживаться принципа: «дозволено только то, что прямо разрешено законом». Отход от него в сущности является нарушением законности.
Свое слово в деле упрочения законности должны сказать формирующиеся в России институты гражданского общества. К сожалению, за последнее десятилетие утрачены существовавшие ранее многосторонние связи сил правопорядка с населением, демонтирована система профилактики правонарушений, правового воспитания и просвещения. Правовая политика государства должна быть направлена на координацию всех структурных элементов механизма правового регулирования. Мало принять закон, нужно обеспечить его проведение в жизнь. Все это диктует жесткие требования к науке и практике по разработке и реализации целостной концепции укрепления законности в стране.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Матузов Н.И. Общая концепция и основные приоритеты российской правовой политики // Проблемы политики и правовая жизнь. 2000. Ноябрь.
2. Путин В. В. Россия не должна быть и не будет полицейским государством // Известия. 2000. 14 июля.
3. Тихомиров Ю.А. Укрепление законности в сфере государственного управления // В кн. Законность в Российской Федерации. М., 1998.
4. Якимов А.Ю. Принципы административно-юрисдикционного процесса // Государство и право. 1999. № 5.
5. Сборник постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации. М., 1961- 1996.
6. Гуценко К.Ф. Законность// Правоохранительные органы / Под. ред. К.Ф. Гуценко. М., 1998.
7. Байтин М.И. Понятие права и современность // Вопросы теории государства и права: Актуальные проблемы современного Российского государства и права: Межвуз. сб. науч. трудов / Под ред. М.И. Байтина. Саратов, 1998. Вып. 1 (10).
8. Синюков В.Н. Россия в XXI веке: пути правового развития // Журнал российского права. 2000. № 11.
9. Квашис В. Преступность и правосудие: ответы на вызовы XXI века // Российская юстиция. 2000. № 9.
