CC BY
854
УДК 34 (09)
А. А. Берсенев
Новосибирский национальный исследовательский государственный университет (Новосибирск, Россия)
Н. И. Красников
Новосибирский национальный исследовательский государственный университет (Новосибирск, Россия)
УКРЕПЛЕНИЕ ЗАКОННОСТИ И ПРАВОПОРЯДКА В РОССИИ
Принята к публикации 02.07.2018
В статье рассматриваются понятия и направления укрепления законности и правопорядка в России. Законность определяется как принцип, режим и метод функционирования общества и государства, а правопорядок — как часть общественного порядка и результат требований законности. Рассматривая пути укрепления данных правовых явлений, на первый план авторами выносятся обеспечение неотвратимости юридической ответственности и повышение уровня правовой культуры граждан и профессиональной подготовки юристов. Подчеркивается, что особую роль в укреплении законности и правопорядка играют органы внутренних дел. Показано влияние деятельности органов исполнительной и законодательной власти на общее состояние уровня законности и правопорядка. Возвращение полномочий прокуратуре по надзору за процессуальной деятельностью органов следствия, по мнению авторов, приведет к значительному снижению количества нарушений закона в данной сфере. Отмечается, что активное сотрудничество государства с институтами гражданского общества положительно влияет на обеспечение законности и устойчивого правопорядка. Авторы убеждены в том, что укреплению законности и правопорядка будет способствовать комплекс мероприятий.
Ключевые слова: законность, правопорядок, укрепление, закон, правосознание, парламентский контроль.
DOI: 10.32324/2412-8945-2018-2-50-54
В условиях построения правового государства и становления гражданского общества в России особое значение приобретают вопросы обеспечения законности и установления в обществе устойчивого правопорядка. Прежде чем говорить о путях укрепления законности и правопорядка, необходимо уточнить эти понятия.
В настоящее время в отечественном правоведении даются различные определения понятия законности. В. Н. Карташов рассматривает законность как требование строгого и неукоснительного соблюдения законов и основанных на них правовых актов [4, с. 247]. Д. О. Нестеров трактует законность как политико-правовое явление, обусловленное закономерностями развития общества и характеризующее его государственно-правовую форму организации посредством действия гарантированной государством системы правовых предписаний, призванных упорядочивать общественные отношения и обеспечивать правопорядок [8, с. 44]. Вместе с тем законность определяют как политико-правовой режим, который характеризуется неотъемлемостью, всеобщностью, общеобязательностью требований, предъявляемых не только к соблюдению действующего
ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2018. № 2 (12). © А. А. Берсенев, 2018 © Н. И. Красняков, 2018
законодательства, но и в процессе реализации права [7, с. 326—327].
На наш взгляд, законность — это политико-правовое явление, характеризующееся как принцип, режим и метод функционирования общества и государства на основе неукоснительного соблюдения законов и подзаконных актов всеми субъектами права.
Правопорядок имеет также различные трактовки. В. С. Бялт и С. Н. Трипутин определяют правопорядок как составную часть общественного порядка, представляющую собой систему общественных отношений, складывающихся в результате соблюдения, исполнения, использования и применения законов и подзаконных актов, как итог воплощения законности в реальные общественные отношения [2, с. 20]. Схожей точки зрения придерживается коллектив авторов: «Правопорядок — это часть общественного порядка, который можно определить как качественное состояние урегулированности общественных отношений, основанное на реализации правовых норм, принципов и позитивной ответственности субъектов» [9, с. 290].
Д. О. Нестеров трактует правопорядок как объективно и субъективно обусловленное состояние социальных отношений, характеризующееся внутренней согласованностью и урегулированно-стью, основанное на нормативных предписаниях,
А. А. Берсенев, Н. И. Красников. Укрепление законности и правопорядка в России
принципах права и законности, а также на демократических, гуманистических и нравственных требованиях, правах и обязанностях, свободе и ответственности всех субъектов права [8, с. 44].
Заслуживает внимания взгляд Л. А. Морозовой: «Правопорядок — это основанная на праве и сложившаяся в результате осуществления принципов законности такая упорядоченность общественных отношений, которая выражается в правомерном поведении и действиях их участников» [7, с. 337].
Исходя из наших исследований, правопорядок понимается нами как часть общественного порядка, который складывается в результате реализации требований законности и выражается в правомерном поведении субъектов права.
Основное направление укрепления законности и правопорядка, по мнению А. Н. Кунева, — обеспечение неотвратимости ответственности за совершенные правонарушения. Дело, как известно, не в жестокости наказания, а в его неотвратимости. Неотвратимость ответственности в современных условиях является важнейшим показателем эффективности борьбы с преступлениями и другими правонарушениями, общего состояния законности. Отсюда особая значимость открытого и правдивого освещения состояния правопорядка в обществе, деятельности правоохранительных органов, их успехов и откровенных промахов [5, с. 33]. Необходимо добиваться того, чтобы социальный статус или занимаемая должность нарушителя закона не влияла на его ответственность за содеянное.
Важное значение А. Н. Кунев придает правовому воспитанию: «На наш взгляд, определенный опыт правового воспитания, накопленный в советские годы, может быть использован и сейчас, когда уровень правовой культуры населения не может не вызывать озабоченности. В этой связи были бы оправданными разработка и последовательное проведение в жизнь федеральной комплексной программы по повышению правовой культуры населения. Чрезвычайно важно, чтобы правовоспитательные мероприятия проводились с учетом возрастных, профессиональных и других социальных особенностей различных категорий населения. В современных условиях большое значение приобретают правовая подготовка должностных лиц и других государственных служащих» [5, с. 34]. Действительно, пропаганда идей законности будет иметь огромное влияние на правосознание граждан, которое на практике проявится в правомерном поведении.
Следующей мерой, направленной на укрепление законности и правопорядка, является повышение уровня профессиональной подготовки юристов, их правовой культуры. Неразрывно с этой проблемой связано состояние юридического образования. Многие из проблем юридического образования сегодня видятся по-новому и требуют иных, чем прежде, подходов к их разрешению. Одно из важнейших направлений укрепления законности — это обеспечение соблюдения
требований законодательства в процессе его реализации, и особенно в правоприменительной практике. Уровень профессиональной правовой культуры и законности наиболее отчетливо проявляется именно на этой стадии, особенно в такой его форме, как применение права [5, с. 33].
Особую роль в укреплении законности и правопорядка играют органы внутренних дел. В. С. Бялт и С. Н. Трипутин приводят следующий комплекс мероприятий, способствующий укреплению законности и правопорядка в органах внутренних дел:
1) необходимо совершенствовать дисциплинарную практику посредством использования всех ее основных методов: принуждения, поощрения и, главное, убеждения;
2) при проведении служебных проверок по фактам нарушения служебной дисциплины и законности сотрудниками целесообразно в большем объеме уделять внимание выявлению причин и условий, способствующих совершению указанных нарушений;
3) следует повысить требовательность руководителей к своим подчиненным касательно вопросов соблюдения и исполнения ими правовых предписаний и одновременно усилить персональный спрос с руководителей за совершение правонарушений сотрудниками вверенных им подразделений;
4) работу по укреплению служебной дисциплины и законности среди личного состава необходимо проводить планово, системно и постоянно, с обязательным воплощением принципа неотвратимости ответственности за нарушение норм служебной дисциплины и законности;
5) особое внимание следует уделять воспитанию курсантов и слушателей образовательных организаций системы МВД России, которые после выпуска займут должности начальствующего состава. Именно от них во многом будет зависеть эффективность функционирования системы органов внутренних дел, уровень законности и правопорядка в обществе и в конечном счете удовлетворенность населения деятельностью правоохранительной системы как элемента государственного механизма [2, с. 20—21].
Осуществление данных мер влияет и на общее состояние уровня законности и правопорядка.
Особое место в системе органов внутренних дел по обеспечению правопорядка занимает полиция. Анализируя содержание основных направлений деятельности полиции, В. И. Майоров делает вывод о том, что законодательно на полицию возложены функции обеспечения правопорядка путем:
— защиты прав и свобод человека и гражданина в пределах своих полномочий;
— организации в пределах своих полномочий предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений;
— обеспечения охраны общественного порядка;
— обеспечения безопасности дорожного движения;
— осуществления государственного контроля за оборотом оружия;
— организации в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной охраны имущества граждан и организаций [6, с. 97].
Эффективная реализация данных функций во многом способствует укреплению законности и правопорядка.
В целях укрепления законности и правопорядка, как указывает Д. О. Нестеров, необходимо совершенствовать систему деятельности органов исполнительной власти в сфере реализации законности и правопорядка. Функциональная связь здесь может быть выражена следующими обстоятельствами:
1) исполнительная власть реализует наибольший объем правоприменительных полномочий, отражающих законодательно зафиксированные интересы государства в сфере законности и правопорядка;
2) исполнительные органы, являясь участниками законопроектной деятельности и субъектами нормотворчества, активно формируют правопорядок, формы и методы его обеспечения соответствующими структурами государственной администрации практически во всех сферах жизнедеятельности общества;
3) в систему исполнительной власти входят государственные органы, создающие организационно-правовые предпосылки законности и правопорядка, осуществляя контроль и надзор в подведомственных им сферах и отраслях государственной деятельности;
4) органы исполнительной власти наделены действующим законодательством исключительно широкими полномочиями в рассматриваемой сфере;
5) именно в систему исполнительной власти входит большинство государственных структур, для которых правоохранительная деятельность является основной [8, с. 45].
В области укрепления правопорядка нельзя не учитывать специфику отдельно взятого субъекта Российской Федерации. В связи с этим в 2010 г. Президент Российской Федерации Д. А. Медведев постановил:
1. Высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации образовать постоянно действующие координационные совещания по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации (далее — координационные совещания) и утвердить их состав.
2. Установить, что основными задачами координационных совещаний являются:
а) обобщение и анализ информации о состоянии правопорядка в субъектах Российской Федерации, а также прогнозирование тенденций развития ситуации в этой области;
б) анализ эффективности деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации и территориальных органов иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации;
в) разработка мер, направленных на обеспечение правопорядка в субъектах Российской Федерации;
г) организация взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также указанных органов с институтами гражданского общества и социально ориентированными некоммерческими организациями по вопросам обеспечения правопорядка в субъектах Российской Федерации.
Укреплению правопорядка способствует деятельность законодательных органов власти путем осуществления парламентского контроля. А. В. Безруков отмечает, что особыми формами парламентского контроля, непосредственно связанными с обеспечением правопорядка, являются парламентские и депутатские запросы, обращения и вопросы депутатов, а также «правительственный час». Такие формы позволяют депутатам обратиться к чиновникам по наиболее значимым вопросам и получить обстоятельное разъяснение или ориентировать компетентные органы на принятие соответствующим мер [1, с. 38].
Причем предпочтительнее депутатский запрос, а не парламентский, так как он не требует особой процедуры принятия решения. В число правомочий депутата по обеспечению правопорядка входят: депутатские запросы и вопросы, внесудебные депутатские обращения, требования принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан, депутатские предложения по совершенствованию правопорядка, направление обращений в органы судебной власти и др.
Правовое регулирование такой формы парламентского контроля, как парламентское расследование, нашло отражение в Федеральном законе от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», где установлены предмет, основания, порядок проведения и организационные формы парламентского расследования.
В соответствии с законом парламентскому расследованию подлежат факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией России прав и свобод человека и гражданина.
Парламентскому расследованию не подлежат: деятельность Президента Российской Федерации; деятельность суда по осуществлению правосудия; деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемая ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Предметом парламентского
А. А. Берсенев, Н. И. Красняков. Укрепление законности и правопорядка в России
расследования не может быть установление виновности конкретных лиц в совершении преступления.
А. В. Безруков также считает, что важнейшим инструментом парламентского контроля над исполнительной властью, оказывающим ощутимое воздействие на укрепление правопорядка, является заслушивание ежегодных отчетов о деятельности Правительства Российской Федерации и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. На таких заседаниях заслушиваются руководители правоохранительных органов на соответствующем территориальном уровне, где дается соответствующая оценка состоянию законности и правопорядка в пределах России или субъекта Российской Федерации. В связи с чем, на наш взгляд, следует положительно оценить принятие Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации», в соответствии с которым изменены положения ч. 1 ст. 103 и ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации, установившие обязанность Правительства Российской Федерации ежегодно отчитываться, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. На основании этих конституционных изменений, справедливо отмечает А. В. Безруков, в законодательство субъектов Российской Федерации внесены соответствующие коррективы, в результате которых в субъектах Российской Федерации окончательно сформирована практика заслушивания отчетов и докладов руководства исполнительных органов регионов о состоянии государственных дел и правопорядка. Это способствует как усилению роли парламента (как контрольного органа), так и укреплению правопорядка в субъектах Российской Федерации [1, с. 39].
Взаимодействие федеральных и региональных органов законодательной власти путем четкого определения задач, функций и объема компетенции каждого законодателя, создания эффективного механизма и оптимизации форм взаимодействия между федеральным и региональными законодателями будет способствовать укреплению законности и правопорядка [1, с. 19].
Давно назрела необходимость возвращения прокурорам полномочий по надзору за деятельностью органов следствия. Об этом в докладе на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 18 апреля 2018 г. говорил Генеральный прокурор Российской Федерации Ю. Я. Чайка: «Только полноценный прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов следствия и право прокурора возбуждать и расследовать уголовные дела, в частности в отношении следователей, может сдержать растущий вал допускаемых ими нарушений закона». Подчеркивая очевидность сложившейся ситуации, он отмечает, что «даже наши
процессуальные оппоненты — адвокаты в один голос говорят о необходимости возвращения прокурорам полномочий».
Эффективность деятельности по укреплению законности напрямую зависит от активного участия в ней гражданского общества и его институтов. Такой подход, как отмечают М. С. Андрианов и С. А. Боголюбов, соответствует ст. 32 Конституции Российской Федерации, определяющей право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Именно институты гражданского общества являются той силой, которая способна обеспечить адекватное восприятие и реализацию законных общественных интересов при принятии решений органами власти. Существование гражданского общества немыслимо вне сложной системы общественных отношений и без участия государства. При этом государство заинтересовано в развитии институтов гражданского общества и в эффективном с ними взаимодействии. В настоящее время это обусловлено потребностями модернизации государственного управления, борьбой с коррупцией, повышением качества реализации государственных функций и оказания государственных услуг [3, с. 199].
Все это подтверждает необходимость консолидации усилий государства с институтами гражданского общества. Эти структуры способны формировать правосознание, правовую культуру и инициативу своих членов и участников, которые в свою очередь позволяют влиять на совершенствование качества правотворчества и правоприменения; ограничение произвола чиновников; установление надлежащей регламентации деятельности органов власти при выполнении ими своих задач и функций, тем самым способствуя укреплению законности.
Говоря об укреплении законности в сфере экономики, необходимо обращать внимание:
1) на оперативность законотворческого процесса (своевременность принятия, изменения, отмены законов с учетом социально-экономической ситуации);
2) комплексность, разноотраслевую направленность норм права при регулировании экономических отношений, в том числе субъектов экономической деятельности с контрагентами, потребителями, обществом и государством, которое само может выступать в роли такого субъекта;
3) детальное закрепление полномочий государственных органов, осуществляющих управление экономической деятельностью;
4) должное законодательное закрепление правового статуса субъектов предпринимательства, органов управления, устанавливающее границы поведения в процессе выражения экономического интереса;
5) обеспеченность исполнения правовых предписаний, наличие необходимых для этого государственно-правовых механизмов (органы контроля и правоохраны) [3, с. 280].
Таким образом, основными направлениями укрепления законности и правопорядка являются:
— обеспечение неотвратимости юридической ответственности;
— повышение уровня правовой культуры граждан и профессиональной подготовки юристов;
— повышенная требовательность руководителей органов внутренних дел к своим подчиненным касательно вопросов соблюдения и исполнения ими правовых предписаний;
— совершенствование системы деятельности органов исполнительной власти в сфере реализации законности и правопорядка;
— разработка исполнительными органами субъекта Российской Федерации индивидуальных мер с учетом специфики соответствующего региона;
— парламентский контроль в форме парламентских и депутатских запросов, парламентских расследований;
— создание эффективного механизма взаимодействия между федеральным и региональными законодателями;
— возвращение прокуратуре Российской Федерации полномочий по надзору за процессуальной деятельностью органов следствия, что приведет к снижению нарушений закона следователями;
— активное участие институтов гражданского общества в укреплении законности и правопорядка;
— своевременность принятия юридических норм, отвечающих потребностям общества.
Список литературы
1. Безруков А. В. Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России. М. : Юс-тицинформ, 2015. 44 с.
2. Бялт В. С., Трипутин С. Н. Законность и правопорядок в органах внутренних дел: теоретико-правовой аспект // Вестн. С.-Петерб. ун-та МВД России. СПб., 2015. № 3. С. 19—21.
3. Законность: теория и практика / М. С. Андрианов и др. М. : Контракт, 2017. 400 с.
4. Карташов В. Н. Теория государства и права : учеб. пособие для бакалавров. Ярославль : Изд-во ЯрГУ, 2012. 274 с.
5. Кунев А. Н. Пути укрепления законности и правопорядка в современной России // Соврем. право. 2010. № 12. С. 33—35.
6. Майоров В. И. Роль полиции в обеспечении правопорядка // Правопорядок: история, теория, практика. 2015. № 1. С. 95—97.
7. Морозова Л. А. Теория государства и права : учеб. М. : Рос. юрид. образование, 2010. 384 с.
8. Нестеров Д. О. Теория и практика реализации законности и правопорядка в деятельности органов исполнительной власти // Пробелы в рос. законодательстве. 2012. № 3. С. 43—46.
9. Теория государства и права : учеб. / А. А. Гогин и др. ; под ред. А. В. Малько, Д. А. Липинского. М. : Проспект, 2014. 328 с.
A. A. Bersenev, N. I. Krasnyakov
STRENGTHENING OF PUBLIC LAW AND LEGAL ORDER IN RUSSIA
The article deals with the concepts and ways of strengthening the rule of law in Russia. The rule of law is defined as the principle, regime and method of functioning of society and the state, and the rule of law — as part of the public order and the result of the requirements of legality. Considering ways of strengthening of these legal phenomena, the authors put forward to the foreground ensuring irreversibility of legal responsibility and increase of level of legal culture of citizens and professional training of lawyers. It is emphasized that the internal Affairs bodies play a special role in strengthening the rule of law. The influence of the Executive and legislative authorities on the General state of law and order is shown. According to the authors, the return of powers to the Prosecutor's office for supervision over the procedural activities of the investigative bodies will lead to a significant reduction in the number of violations of the law in this area. It is noted that the active cooperation of the state with the institutions of civil society has a positive impact on the rule of law and sustainable law.
Keywords: legitimacy, the rule of law, strengthening, law, legal awareness, parliamentary control.
