CC BY
38
УКРЕПЛЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ ЧЕЛОВЕКА КАК ИНСТРУМЕНТ ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ ВОДНЫХ ВОЙН В ФЕРГАНСКОЙ ДОЛИНЕ
Венера САКЕЕВА
магистр публичной политики со специализацией на проблемах безопасности человека в кризисных и посткризисных ситуациях, Парижский институт политических исследований (Париж, Франция)
АННОТАЦИЯ
Территорию Ферганской долины делят между собой три централь оазиатские республики: Кыргызстан, Узбекистан и Таджикистан. Население ее составляют главным образом аграрные сообщества, положение которых в огромной степени зависит от доступности воды для орошения земель. После того как условные границы, за которыми в реальности стояло единое советское государство, сменились новыми, действительно государственными, все эти сообщества оказались крайне уязвимыми для любых зигзагов межгосударственной политики, и теперь им необходимо самостоятельно налаживать взаимодействие. Ухудшение природных условий, в частности уменьшение влажности и постоянные засухи, только обострило конкуренцию хозяйств за доступ к крайне ограниченным водным ресур-
сам. Если не начать вовремя применять комплексные стратегии для исправления ситуации, регион можно будет сравнить с бомбой замедленного действия, и последствия взрыва могут оказаться необратимыми.
В данной статье водная проблема в Ферганской долине рассматривается сквозь призму концепции безопасности человека. В частности, анализируется скрытая зависимость между экологическими, экономическими угрозами и угрозами сообществам, порождаемыми дефицитом водных ресурсов и отсутствием комплексных стратегий управления водопользованием. Или, точнее, показано, как в Ферганской долине экологические угрозы вызывают разного рода последствия для экономической безопасности и безопасности сообществ. Далее в работе анализируются суще-
ствующие подходы к решению упомянутых проблем, с тем чтобы выяснить, решают ли эти подходы проблему безопасности человека применительно к проживающим в Ферганской долине сообществам. Затем мы предлагаем для
рассмотрения альтернативное решение, ориентированное на критерии безопасности человека, и обсуждаем возможные стратегии, которые позволили бы оптимизировать политику в данной сфере, исходя из принципа «не навреди».
КЛЮЧЕВЫЕ Пограничные споры, конфликт, Фергана, СЛОВА: безопасность человека, управление водными
ресурсами.
Введение
Ферганская долина — область в Центральной Азии, территория которой принадлежит трем странам: Кыргызстану, Таджикистану и Узбекистану. Ее площадь составляет приблизительно 22 тыс. кв. км1. Примерно три четверти водных ресурсов Центральной Азии образует сток двух главных рек: Сырдарьи и Амударьи. Первая, Сырдарья, протекает через центр Ферганской долины и ежегодно приносит в нее 37,2 млрд куб. м воды2. Ферганская долина расположена в зоне полупустынь, минимальное выпадение осадков приходится на период с апреля по октябрь3. В дополнение к низкой влажности из-за климатических изменений последних лет интенсивность и частота выпадения дождей в Долине стали непредсказуемыми4.
Ферганская долина — самая густонаселенная область в Центральной Азии: 11,3 млн человек — приблизительно 20% всего населения Центральной Азии; здесь проживает 50% населения Кыргызстана, 31% населения Таджикистана и 27% населения Узбекистана5. За период с 1959 по 1989 год население данной территории выросло на 140% и, как ожидают, из-за высокого коэффициента рождаемости к 2020 году вырастет еще на 33%6, а в течение последующих за этим 40 лет примерно на 20 млн чел.7 К тому же на территории Ферганской долины проживают различные этнические и религиозные группы, а плотность населения, особенно в ее узбекской части, чрезвычайно велика. Из-за прироста населения потребность в воде постоянно растет.
1 См.: GoudieD. An Overview of the Ferghana Valley // Perspectives on Central Asia (Eisenhower Institute's Center for Political and Strategic Studies), January 1996, Vol. 1, No. 1. P. 12.
2 См.: McKinney D. Cooperative Management of Transboundary Water Resources in Central Asia. 4th Draft, November 2003. P. 3.
3 См.: Siegfried et al. Will Climate Change Exacerbate or Mitigate Water Stress in Central Asia?, 2011. P. 2 [http:// water.columbia.edu/files/2011/11/syrDarya_ClimateImpacts_Siegfried.pdf].
4 См.: Tajikistan: Poverty in the Context of Climate Change. National Human Development Report. UNDP, 2012.
P. 13.
5 См.: Transforming Risks into Cooperation. Central Asia: Ferghana — Osh — Khujand Area. ENVSEC Initiative. United Nations Development Program. P. 26.
6 См.: Ibid. P. 27.
7 См.: World Population Prospects: The 2010 Revision. United Nations Department of Economic and Social Affairs. Population Division. New York, 2011.
Ферганская долина сталкивается со множеством сложных нерешенных проблем, в том числе с проблемой демаркации границ и пограничных споров. Советский режим старался проводить условные границы с таким расчетом, чтобы ни одна из трех очень близких друг другу стран не могла единолично присвоить и взять под контроль эту исключительно плодородную и стратегически важную часть Центральной Азии. В результате возникшие после распада Советского Союза государственные границы не соответствуют этническому и языковому составу населения. К тому же они дают повод для сохраняющейся напряженности в отношениях между тремя странами из-за территориальных споров и конфликтов в связи с использованием водных ресурсов. В результате сложившегося положения дел с границами реки пересекают границы государств 30 раз, что не позволяет выработать и принять комплексную и эффективную систему водопользования и управления водными ресурсами.
У трех государств, которым принадлежит Ферганская долина, подход к использованию водных ресурсов существенно различается. Для Узбекистана, расположенного в нижнем течении, приоритетом является сельское хозяйство. Для орошения необходимо много воды, так как узбекское правительство устанавливает своим земледельцам обязательные задания по производству хлопка и пшеницы. Для Кыргызстана и Таджикистана жизненно важно также использование воды для производства энергии на гидроэлектростанциях. Приблизительно 90% электроэнергии, произведенной в Кыргызстане и Таджикистане, вырабатываются на ГЭС8, и тем не менее их гидроэнергетический потенциал используется далеко не полностью. Такие различия в приоритетах и обусловленная ими несогласованность по времени переброски стока усиливают напряженность в отношениях между государствами.
Правовые рамки и политический анализ недостатков в управлении водными ресурсами
Отмеченные выше противоречия во взглядах на водопользование и управление водными ресурсами, наряду с наследием советских пятилетних планов, пагубно отразились на состоянии окружающей среды и усугубили экономические трудности данной территории. Уникальные и сложные политические и социально-экономические условия и исторический контекст Ферганской долины заставляют искать не чисто прагматические решения, направленные на достижение частных целей, а решения комплексные, многоаспектные. Необходимо распутывать разнообразные проблемы в самых разных областях, связанных между собой как очевидными, так и более тонкими взаимозависимостями.
Советские пятилетние экономические планы устанавливали высокие показатели производства сельскохозяйственной продукции, из-за чего естественный поток рек, текущих в Аральское море, был перенаправлен на поля Узбекистана и Казахстана. Игнорирование водных потребностей Таджикистана и Кыргызстана — стран преимущественно горных — компенсировалось гарантированными поставками энергии в эти страны из Узбекистана и Казахстана. После распада Советского Союза республики Центральной Азии не только унаследовали экологические последствия, связанные с усыханием Аральского моря, но и столкнулись с
8 См.: Joint Economic Assessment: Reconciliation, Recovery, and Reconstruction. World Bank, July 2010. P. 87.
экономическим кризисом в ситуации, когда система компенсаций советского типа больше не соответствовала реальностям капиталистического рынка.
Нехватка воды и ошибки в управлении водными ресурсами приводят к конфликтам не только на государственном уровне, но и между отдельными сообществами. Ведь экономика Ферганской долины почти целиком опирается на сельскохозяйственное производство и основная масса населения занята в аграрном секторе. Высокий уровень бедности показывает, что территория весьма чувствительна к экономическому спаду и сокращение сельскохозяйственного производства может создать угрозу для продовольственной безопасности. Пограничные споры, политическая напряженность между странами-соседями и отсутствие экономических возможностей не позволили выработать эффективный механизм управления водными ресурсами на межгосударственном уровне. Отмеченное выше различие в приоритетах приводит к тому, что перераспределение стока между населяющими ее сообществами не согласуется по времени с их потребностями в воде, а это добавляет еще один аспект к общей сложности проблемы.
Управление водопользованием, затрагивающее несколько суверенных государств, определяется в ходе межгосударственных переговоров, поскольку вода рассматривается как трансграничный ресурс. В Центральной Азии Казахстан, Кыргызстан, Узбекистан и Таджикистан (а в Ферганской долине — Кыргызстан, Таджикистан и Узбекистан) попытались наладить комплексное управление водными ресурсами на основе разного рода двусторонних, трехсторонних и иных международных и региональных соглашений. Эти соглашения направлены на совместное управление водными ресурсами для нужд сельского хозяйства и для производства электроэнергии, а также на решение проблем охраны окружающей среды, связанных с усыханием Аральского моря. Однако водопользование — это лишь один из аспектов проблемы. Например, самая большая из рек, Сырдарья, протекает по территории четырех республик Центральной Азии и впадает в Аральское море. Приблизительно 95% ее стока регулируется водохранилищами, из которых самое крупное — Токтогульское водохранилище в Кыргызстане с суммарным объемом 19,5 млрд куб. м — является водохранилищем долгосрочного регулирования. Для сравнения: у второго по величине запасов Андижанского водохранилища, расположенного в Узбекистане, суммарный объем запасов составляет 1,75 млрд куб. м9. Соответственно, наряду с водопользованием еще одной проблемой становится распределение воды.
Согласно Алматинскому соглашению, подписанному в 1992 году, 51,7% речного стока закреплены за Узбекистаном, 38,1% — за Казахстаном, 10,2% — за Кыргызстаном и Таджикистаном. Таким образом, страны, расположенные в верхнем течении рек, испытывают значительно большую напряженность и ограничения в объеме используемой воды в расчете на душу населения10. Кроме того, необходимо подчеркнуть важность проблем эффективности водопользования. Статистические данные говорят о том, что основные потери воды происходят в сетях орошения в самих хозяйствах и непосредственно на полях. Согласно оценкам программы WUFMAS, одни лишь эти потери могут достигать 37% всего объема воды, поступающего в хозяйства. В среднем примерно 21% поливной воды тратится впустую непосредственно на полях11.
9 Cm.: Analysis of Existing Agreements between Countries of Central Asia in the Area of Water Relations from the Standpoint of Kazakhstan's Interests. ADB Project on Improving Common Water Resources of Central Asia. Ministry of Agriculture of Kazakhstan, Water Resources Committee, January 2006. P. 1.
10 Cm.: Bichsel C. Liquid Challenges: Contested Water in Central Asia // Sustainable Development Law & Policy, Fall 2011: Natural Resource Conflicts, Vol. 12, Issue 1, Article 8. P. 26.
11 Cm.: KipshakbaevM.N. et al. Diagnostic Report on Water Resources in Central Asia, 2002 [http://aoa.ew.eea.europa. eu/tools/virtual_library/bibliography-details-each-assessment/answer_054 3207904/w_ assessment-upload/index_html?as_ attachment:int= 1 ].
После Алматинских соглашений страны подписали множество других соглашений, выпустили ряд совместных заявления и деклараций и даже создали Международный фонд спасения Арала. Наконец в марте 1998 года четыре страны пришли к договоренности, известной как Бишкекское соглашение, где в общих чертах определены коллективные обязанности сторон и сформулировано обязательство оповещать о постройке новых водохранилищ12. Таджикистан это соглашение не ратифицировал. Но, хотя в Алматинском и Бишкекском соглашениях и был зафиксирован принцип равноправия всех сторон в использовании водных ресурсов, ни в одном из этих двух документов не были отражены различия и конфликт потребностей разных стран в использовании воды и не были обозначены обязательства и меры по укреплению ответственности стран в вопросах водопользования.
С 2000 и 2001 годов Таджикистан и Узбекистан стали заключать между собой двусторонние соглашения и договариваться о компенсационном механизме, в рамках которого расположенный в верхнем течении Таджикистан должен был получать газ, уголь и жидкое топливо (мазут) в обмен на попуск воды для сельскохозяйственных нужд Узбекистана. Параллельно этому, с 2004—2005 годов Кыргызстан и Казахстан также начали подписывать двусторонние соглашения о совместном использовании водных и энергетических ресурсов13. Хотя это и было шагом вперед после затянувшегося почти на десятилетие тупика в переговорах, данные соглашения регулировали лишь удовлетворение сезонных потребностей каждой страны и вступали в противоречие с другими соглашениями, заключенными в 1992 и 1998 годах. Новые двусторонние соглашения не могли послужить базой для выработки долгосрочной стратегии регионального и трансграничного управления водными ресурсами. Краткосрочный характер двусторонних соглашений и нежелание сторон соблюдать их можно объяснить тем, что в основу регионального подхода к управлению водными ресурсами была положена модель игры с нулевой суммой, когда любой выигрыш для одной стороны означает такой же по величине проигрыш для другой. Неизбежно встает вопрос: в чем же реальная причина усыхания Аральского моря и что здесь служило лишь предлогом и разменной картой на переговорах по управлению водными ресурсами.
Если отвлечься от положения дел в Центральной Азии в целом и ограничиться лишь реалиями Ферганской долины, то следует отметить: три страны так и не сумели избежать политизации водных проблем, примирить различающиеся приоритеты и найти альтернативу нынешнему принципу управления водными ресурсами. Для стран, расположенных в верхнем течении, вопрос о разделе речного стока сегодня, в целом, служит инструментом давления на переговорах с целью добиться от стран, расположенных ниже по течению, поставок природного газа по более приемлемой цене14. У стран, лежащих в нижнем течении, таких как Узбекистан, газ имеется в достатке, но не хватает воды. Подобная политизация переговоров о водопользовании пагубно отражается на положении местных сообществ. Чем меньше природного газа страны в верховьях смогут импортировать из стран, расположенных ниже по течению, тем сильнее они будут зависеть от выработки электроэнергии на гидростанциях. А значит, зимой им придется спускать больше воды из водохранилищ, чтобы удовлетворить возрастающую в это время потребность в электроэнергии. Вследствие этого в странах, расположенных ниже по течению, весной и летом окажется меньше воды для орошения. В результате на государственном уровне так и не удалось выработать какой-либо комплексный механизм управления водными ресурсами.
12 Cm. : Agreement between the Government of the Republic of Kazakhstan, the Kyrgyz Republic and the Government of the Republic of Uzbekistan on Cooperation in the Field of Environmental Protection and Conservation. Bishkek, 17 March 1998.
13 Cm. : Analysis of Existing Agreements between Countries of Central Asia in the Area of Water Relations from the Standpoint of Kazakhstan's Interests. P. 7—8.
14 Cm.: Bichsel C. Op. cit. P. 25.
Выявившаяся несостоятельность существующих подходов и возможная роль концепции безопасности человека в выработке альтернативного подхода
Комплекс угроз и задач в Ферганской долине исключительно сложен. Здесь существует несметное число политических, социальных, экономических, экологических проблем, у каждой из которых есть множество причин и столь же много потенциальных последствий. Тут сложилась предконфликтная ситуация, и, если своевременно не принять адекватные меры, проявится «эффект домино», способный привести к региональной водной войне. Имеющиеся проблемы взаимозависимы и взаимосвязаны, решить их можно лишь на основе комплексного подхода. Многогранность проблем Ферганской долины выдвигает на первый план зыбкость безопасности человека и угрозы свободе от страха, свободе от нужды и свободе от недостойных условий.
Поскольку в данной статье понимание проблем и угроз отличается от традиционного, мы прежде всего разъясним основы подхода, базирующегося на концепции безопасности человека, и лишь затем перейдем к детальному анализу сложившихся условий и попытаемся обосновать использование такого подхода применительно к ситуации в Ферганской долине.
Концепция безопасности человека [или «человеческой безопасности», как ее иногда называют в официальных русских версиях соответствующих документов ООН] сформировалась после окончания холодной войны и распада Советского Союза, когда представления об угрозах национальной безопасности в духе «реалполитик» стали уступать место более четкому пониманию угроз, включающему достаточно широкий круг опасностей для международной, региональной, государственной безопасности и безопасности отдельных людей. Еще больше расширились объем и границы понятия безопасности в связи с распространением трансграничных проблем, включая те, что могут отразиться на состоянии окружающей среды сразу в нескольких странах или потенциально угрожать их продовольственной, экологической и экономической безопасности.
Безопасность человека — это концепция и подход, направленные на защиту «основ человеческой жизни способами, которые содействуют расширению свобод человека и их осуществлению»15. Они ориентированы на защиту людей от серьезных и широко распространенных угроз их выживанию, сохранению достоинства и существованию путем защиты их свободы «от нужды», свободы «от страха» и свободы «от нарушения их достоинства»16. Чтобы добиться всего этого, концепция безопасности человека развивает и отстаивает идеи «защиты» и «расширения прав и возможностей» — два взаимодополняющих и взаимозависимых подхода, которые в их взаимодействии прикрывают людей от угроз и дают им возможность развивать способность к осуществлению своего выбора и в полной мере участвовать в процессах принятия решений, непосредственно затрагивающих их жизнь17.
15 Human Security Now: Final Report. Commission on Human Security. 2003. P. 2 (см. также: Человеческая безопасность сегодня. Комиссия ООН по безопасности человека. Итоговый доклад. Нью-Йорк, 2003. Русский перевод цитируется по: [http://www.un.org/ru/humanitarian/assistance/humansecurity.shtml]).
16 Tadjbakhsh Sh., Chenoy A.M. Human Security. Concepts and Implications. New York: Routledge, 2007. P. 13.
17 См.: Outline of the Report of the Commission on Human Security. U.N. Commission on Human Security, 2006.
Концепция безопасности человека направлена на противодействие широкому кругу угроз безопасности человека — его экономической, политической, экологической и личной безопасности, безопасности сообществ, угрозам здоровью. Она стремится включить в рассмотрение всех этих аспектов безопасности «человеческий элемент», опираясь на междисциплинарный подход. В основе этой концепции лежат пять главных принципов: она «человекоцен-трична», то есть ставит во главу угла интересы людей; она комплексна; она носит многосекторный характер; она восприимчива к конкретным условиям и ориентирована на предотвращение угроз18. Эта концепция инициирует «критический подход» к пониманию проблемы и, соответственно, стимулирует разработку таких мер воздействия, которые позволили бы заблаговременно выявлять проблему и принимать профилактические меры, а не чисто ситуативно бороться с ее симптомами. Кроме того, она ориентирована на комплексный анализ угроз в их взаимосвязи. Подход с точки зрения безопасности человека позволяет заблаговременно выявлять возможность «эффекта домино» — риск возникновения цепных реакций и последующего распространения проблем и угроз за пределы их первоначального ареала, если вовремя не будут приняты хорошо продуманные меры. Чтобы справиться с этими рисками, данная концепция отстаивает необходимость относиться ко всем угрозам как к равно опасным, исходить из их взаимосвязанности и устанавливать приоритеты19.
Взгляд на водные проблемы и споры в Ферганской долине сквозь призму безопасности человека дает возможность сформулировать целостный подход к проблеме. Такой взгляд позволяет сочетать подход с точки зрения традиционный безопасности с правозащитным подходом и соображениями человеческого развития и увязывает воедино проблемы мира, безопасности и устойчивого развития. Кроме того, он концентрирует внимание на проблемах отдельных людей и местных сообществ и допускает человекоцентристский подход, ориентированный на защиту интересов людей. Это обеспечивает работоспособную рамочную структуру, особенно в условиях Ферганской долины, где переговоры на уровне государств зашли в тупик, а острота проблем и предконфликтная ситуация сохраняются на протяжении долгого времени.
Подход с точки зрения безопасности человека применялся Службами Ага Хана по планированию и строительству (АКПБС) при проектировании систем управления водными ресурсами на уровне местных сообществ в северном Пакистане. Этот пример демонстрирует возможность сделать управление водными ресурсами не столь политизированным и обходиться в этом деле без прямого руководства со стороны государств. Целью осуществлявшихся мер по ускорению развития, направлявшихся человекоцентристским подходом, было укрепление взаимного доверия местных сообществ в тех случаях, когда существовала опасность возникновения водных споров. Они были направлены на то, чтобы расширить права местных сообществ и обеспечить им возможность самостоятельно принимать меры для улучшения экономического положения и условий жизни20. Все это требовало интегрированного подхода к устойчивому развитию с опорой на местные сообщества. Соответствующие программы развития были направлены не только на удовлетворение непосредственно потребностей в чистой воде, но и на получение самых разнообразных положительных эффектов от этих инициатив для укрепления экономической, социальной и экологической устойчивости.
В случае Ферганской долины механизм, основанный на действиях самостоятельных местных сообществ, способных собственными силами обеспечивать себя и решать свои про-
18 См.: Application of the Human Security Concept in Theory and Practice. U.N. Trust Fund for Human Security, 2003.
P. 7.
19 См.: Tadjbakhsh Sh., Chenoy A.M. Op. cit. P. 16—17.
20 Проект под названием «Программа по расширению систем водоснабжения, очистки воды и канализации», посвященный сооружению инфраструктуры водоснабжения и очистки воды, который АКПБС ведет в северном Пакистане, оценивается как вполне успешный (об этом подробнее см. информацию на сайте Aga Khan Planning and Building Services «Activities in Pakistan» [http://www.akdn.org/akpbs_pakistan.asp], 12 May 2013).
блемы, также можно рассматривать как подходящий альтернативный механизм решения проблем. Однако в данном случае этот механизм должен к тому же обеспечивать возможность совместных действий людей и инфраструктур, расположенных по разные стороны границ суверенных государств, и формировать их партнерские отношения с институтами власти разного уровня в каждой из стран. Кроме того, даже распределение водных ресурсов и нормы потребления воды в пределах Ферганской долины существенно различаются в разных суверенных государствах: необходимость распределять водные ресурсы между суверенными государствами и различия в экономических приоритетах еще больше усложняют здешнюю ситуацию. Таким образом, альтернативный механизм в Ферганской долине должен охватывать множество сложных и запутанных деталей трансграничной передачи водных ресурсов. И тем не менее механизм, реализованный АКПБС, — хороший пример целостного подхода с опорой на активную роль сообществ.
Потребность в человекоцентристском подходе к сообществам Ферганской долины
Разумеется, все последствия ошибок в управлении водными ресурсами приходится нести на себе конечным потребителям воды — местным сообществам и отдельным людям. Неэффективность государственной политики водопользования равно отрицательно сказалась на всех сообществах, где бы те ни находились — в Кыргызстане, в Таджикистане или в Узбекистане. Домашние хозяйства, которые почти весь свой доход получают от сельского хозяйства, крайне зависимы от распределения ограниченных водных ресурсов для орошения. Если правительства будут проявлять пассивность в реализации Алматинских и Бишкекских соглашений или будут реализовывать их по собственному усмотрению, сильнее всего пострадают именно местные сообщества. Падение урожаев зерновых способно подстегнуть неустойчивость на уровне сообществ, дав толчок конфликтам по разделу воды, и породить «эффект домино» с еще более тяжелыми последствиями на общерегиональном уровне. Не говоря уже о том, что в регионе есть прецедент межэтнического конфликта в связи с разделом земли после распада Советского Союза.
Хотя сами сообщества могут при определенных условиях выступать как разрушительная сила, в них можно видеть и агентов перемен их собственной жизни. Если они сосредоточат усилия на укреплении сотрудничества для лучшего управления водными ресурсами на коммунальном уровне, они сумеют одновременно повысить и свою экономическую самостоятельность и благосостояние. Поэтому, выбирая в качестве отправного пункта анализа местные сообщества Ферганской долины, мы стремимся добиться двух взаимосвязанных и взаимодополняющих целей: выявить самые насущные потребности этих сообществ и справиться с угрозами их безопасности, используя в качестве инструмента борьбы с угрозами сами эти сообщества, между которыми необходимо наладить сотрудничество. Поместив сообщества в центр внимания, можно задействовать методы предотвращения конфликта «снизу вверх» и одновременно расширить возможности сообществ собственными силами добиваться более высокого уровня жизни и лучшего экономического положения благодаря долгосрочному повышению экологической устойчивости сельского хозяйства.
Один из вопросов данной статьи — вопрос о том, как необеспеченность безопасности человека или отсутствие должного внимания к угрозам для такой безопасности могут приве-
сти к нестабильности и конфликтам в масштабах региона. За отправную точку анализа мы примем экологические угрозы и рассмотрим, как они влияют на множество других угроз для безопасности человека в местных сообществах на территориях Ферганской долины, принадлежащих Кыргызстану, Таджикистану и Узбекистану. Особое внимание мы уделим влиянию экологических угроз на экономическую безопасность и безопасность сообществ на уровне упоминавшейся выше целевой группы.
Есть несколько оснований, по которым при многоаспектном анализе причин и последствий характера водопользования в Центральной Азии мы выбрали в качестве отправной точки именно угрозы для экологической безопасности. Использование в этом качестве именно экологических угроз вызывает меньше сопротивления со стороны государственных властей и самих сообществ, так как эти угрозы и последствия деградации окружающей среды не ограничиваются территорией какого-то одного государства. Имеющиеся трансграничные водные ресурсы составляют основу не только экономического и социального развития Ферганской долины, но и благополучия ее окружающей среды. Из-за тесной взаимозависимости экономики, социального развития и экосистемы любые изменения водопользования в одной стране способны самым катастрофическим образом повлиять на положение дел в других странах. В качестве примера возможных трансграничных эффектов действий, предпринимаемых в какой-то одной стране, можно указать на изменение естественного стока рек в результате строительства каскада водохранилищ для производства электроэнергии. Обращение к угрозам для экологической безопасности повысило бы внимание к этой постоянной для Ферганской долины проблеме, и со временем такое внимание постепенно распространилось бы на проблемы сообществ в целом и на подход к угрозам для экономической безопасности. К тому же выбор экологических проблем в качестве отправной точки будет восприниматься как признак аполитичности нашего подхода ко всей совокупности проблем и потому не войдет в противоречие с неотъемлемыми для Центральной Азии авторитарными политическими установками. Если действовать таким образом, легче будет сформировать у людей понимание общности интересов и взаимной зависимости.
Принципиально важно, что нынешний объем водных ресурсов и характер управления водопользованием не способны удовлетворить растущие потребности в повышении благосостояния. Сельское хозяйство, особенно выращивание хлопка, играет огромную роль в экономике области. В настоящее время Узбекистан занимает седьмое место в мире по объему производства хлопка и третье место по объему его поставок на мировые рынки21. Кроме того, сельское хозяйство обеспечивает 21% ВВП республики и приблизительно 40% поступлений твердой валюты. В Кыргызстане и в Таджикистане доля сельского хозяйства в ВВП составляет приблизительно 20%, при том что в аграрном секторе занята примерно половина населе-ния22. Согласно данным Управления ООН по координации гуманитарных вопросов (OCHA) за период с 2003 года по настоящее время, до 60% всего населения Ферганской долины живут в бедности23, и улучшение экономического положения местных сообществ — задача первостепенной важности. Таким образом, поддержка сельского хозяйства крайне важна для экономического благосостояния территории Долины.
Однако широкое использование орошения в сельском хозяйстве на этих территориях привело к тяжким последствиям для окружающей среды. Сегодня приблизительно 90% сельскохозяйственной продукции в Узбекистане производится на орошаемых землях24. За 70 лет
21 Cm. : MacDonald S. Economic Policy and Cotton in Uzbekistan. United States Department of Agriculture, October 2012. P. 1.
22 Cm.: CIA World Fact Book [https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/], 22 September, 2013.
23 Cm.: OCHA Ferghana Valley. Early-Warning Analysis, September 2003.
24 Cm.: AlexandrovA. Uzbekistan Gets Credit It May Not Need To Modernise Irrigation System // Central Asia Online, 29 August 2009 [http://centralasiaonline.com/en_GB/articles/caii/features/2009/08/29/ feature-06].
советской власти неправильное управление водными ресурсами привело к возникновению множества экологических проблем, включая снижение плодородия земель и усыхание Аральского моря на 10% по сравнению с положением дел в 1950-х годах25. Фундаментальная причина возникновения данной проблемы — недостаточность водных ресурсов для удовлетворения растущих потребностей и роста экономического благосостояния. О масштабе проблемы нехватки воды свидетельствует высокий уровень бедности и тяжелое экономическое положение, во многом связанное с состоянием орошаемого земледелия.
Как уже отмечалось, проблема бедности стоит в Ферганской долине чрезвычайно остро. В Ферганской области Узбекистана и в соседних с ней Андижанской и Наманганской областях ВВП на душу населения составляет соответственно 572 долл., 566 долл. и 377 долл.26, в то время как в целом по Узбекистану номинальный размер ВВП на душу населения вырос с 558 долл.27 в 2000 году до 1 777 долл.28 в 2012-м. В Кыргызстане и в Таджикистане за тот же период номинальный размер ВВП на душу населения также очень резко вырос: с 280 долл.29 до 1 160 долл.30 и с 139 долл.31 до 872 долл.32 соответственно. Но, несмотря на существенный экономический прогресс в 2000-х годах, эти страны по-прежнему принадлежат к числу беднейших в мире. Важно отметить, что Узбекистан все же обгоняет две другие страны, с которыми он делит Ферганскую долину, поскольку в 2000-х годах он значительно увеличил ВВП на душу населения. Это может объясняться существенным — на 160% — ростом сельскохозяйственного производства.
Чтобы поднять благосостояние людей, в Ферганской долине стремятся и дальше увеличивать сельскохозяйственное производство. Это создает еще большее давление на водные ресурсы территории и порождает конкуренцию за их распределение. А с обострением такой конкуренции усиливается напряженность в отношениях между сообществами. В Ферганской долине вспыхивает множество мелких межобщинных конфликтов вокруг раздела и распределения воды. Эти конфликты непосредственно отражаются на социально-экономическом благополучии сообществ и отдельных людей, особенно на положении мелких групп, принадлежащих к этническим меньшинствам, там, где существующие границы не отражают реальной этнической структуры населения. Узбеки, проживающие в Кыргызстане и Таджикистане, кыр-гызы в Узбекистане и Таджикистане и таджики, живущие в Кыргызстане и Узбекистане, — наиболее вероятные жертвы конфликтов на уровне местных сообществ. Поскольку эти группы живут бок о бок, незначительные межэтнические трения в одной стране легко могут перекинуться на другие территории и конфликт распространится на всю территорию Долины и живущие в ней сообщества. Такие многопричинные проблемы лишний раз подчеркивают неустойчивость ситуации в Ферганской долине.
25 Cm.: The Economics for Ecosystem and Biodiversity-TEEB Report for Business. Annex 2.1. Case Studies, Trucost, September 2010 [http://www.trucost.com/_uploads/downloads/Teeb_for_Business Ch2_ Annex_online.pdf].
26 Cm.: Social-Economic Significance of Water Management and Irrigated Agriculture of Ferghana Valley // IWRM-Ferghana [http://iwrm.icwc-aral.uz/socio_economic_en.htm], 12 May 2013.
27 Cm.: GDP per capita (current) in USD, World Bank data [http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP. CD?page=2], 12 December 2013.
28 Cm.: GDP per capita (current) in USD, World Bank data [http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD], 12 December 2013.
29 Cm.: GDP per capita (current) in USD, World Bank data [http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP. CD?page=2], 12 December 2013.
30 Cm.: GDP per capita (current) in USD, World Bank data [http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD], 12 December 2013.
31 Cm.: GDP per capita (current) in USD, World Bank data [http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP. CD?page=2], 12 December 2013.
32 Cm.: GDP per capita (current) in USD, World Bank data [http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD], 12 December 2013.
Решение проблемы, ориентированное на безопасность человека
Как уже неоднократно отмечалось, используемые традиционные подходы к управлению водными ресурсами на фоне различия приоритетов и запутанных территориальных споров завели межгосударственные переговоры в тупик. Напротив, коммунальное управление водными ресурсами, внедряемое в Пакистане Фондом Ага Хана, продемонстрировало важные преимущества, поскольку расширило права местных сообществ и их возможности действовать для удовлетворения своих самых насущных потребностей и налаживать сотрудничество. Соответственно этому в статье предлагается альтернативный подход к решению водных проблем, основанный на массовом участии на низовом уровне и позволяющий обеспечить безопасность людей.
В основе предлагаемого здесь «ориентированного на безопасность человека» подхода лежит стремление преодолеть так называемое горизонтальное неравенство сообществ. Термин «горизонтальное неравенство» предложила Ф. Стюарт, доказывавшая, что это понимание неравенства отличается от общепринятого (вертикального) определения неравенства и отражает в первую очередь многоаспектное экономическое, социальное, культурное и политическое неравенство различных сообществ безотносительно к их этническому, расовому или религиозному характеру33. Взгляд сквозь призму горизонтального неравенства и разработка на его основе альтернативного подхода с опорой на самоорганизацию простых людей и на действия «снизу» лучше всего подходят к условиям Большой Ферганской долины. Предлагаемая здесь ориентированная на безопасность людей альтернатива, нацеленная на работу с разнообразными в этническом отношении сообществами территории Долины, отличается от традиционных мер по ускорению развития. Если цель традиционных проектов такого рода, осуществляемых в рамках программ по развитию, состоит в совершенствовании водоочистки и сооружении инфраструктуры, обеспечивающей доступ к чистой питьевой воде людям в одной стране, то предлагаемый подход направлен на объединение усилий различных сообществ в разных странах и не выделяет особо каких-то конкретных людей, этнические группы или сообщества.
Механизм, альтернативный межгосударственным переговорам, должен ориентироваться в первую очередь на местные сообщества и именно их рассматривать как пользователей водных ресурсов. В этом случае он даст возможность избавиться от использования этнического критерия и сконцентрироваться на проблемах оптимального распределения воды для сельскохозяйственных нужд, организуя как собственно раздел водных ресурсов, так и систему наблюдения и контроля. Подобное решение способствовало бы прозрачному, справедливому, ориентированному прежде всего на местные сообщества управлению водными ресурсами при активном участии самих водопользователей. Такие решения, инициируемые на низовом уровне, отличались бы от традиционной разработки детальных предварительных планов, проводимой международными финансовыми институтами вроде Всемирного банка или Азиатского банка развития и другими донорскими институтами. Предлагаемый подход основан на самом широком анализе местных условий и предназначен для противодействия конкретным угрозам безопасности, с которыми сталкиваются местные сообщества.
Детальное рассмотрение водных споров с позиций безопасности человека позволило бы всесторонне проанализировать многоаспектные причины и последствия экологических угроз
33 cm.: Stewart F., Brown G.K., Langer A. Major Findings and Conclusions on the Relationship between Horizontal Inequalities and Conflict // Centre for Research on Inequality, Human Security and Ethnicity (CRISE Policy Conference), July 2007. P. 409.
и их возможное воздействие на экономические угрозы и угрозы безопасности сообществ, а также предложить конкретные механизмы борьбы с дефицитом водных ресурсов в Ферганской долине. Анализ конкретных условий, сосредоточенный на вопросах безопасности человека, способен также ясно продемонстрировать, что если не улучшать систему управления водными ресурсами на территории Ферганской долины, то нарастающие противоречия со временем могут привести к эскалации конфликтов, в том числе и к переходу их в фазу вооруженных столкновений. Очевидно, что альтернативное решение, предлагаемое в настоящей работе, демонстрирует способность охватить «человеческий фактор» безопасности, развития и прав местных сообществ в Долине. Инициативы по решению структурных и системных проблем, связанных с доступом к водным ресурсам и их разделом, предпринимаемые на низовом уровне, расширят права и возможности самих сообществ и помогут повысить их сопротивляемость трудным ситуациям. Кроме того, люди, получившие эти дополнительные права и возможности, смогут не только уполномочивать кого-то действовать от их имени, но и сами будут искать пути и решения, обеспечивающие безопасность человека в их сообществах.
Заключение
Очевидно, что в ситуации, когда интересы и подходы государств в сфере водопользования резко различаются и противоречат друг другу, предложить какую-то комплексную региональную стратегию, удовлетворяющую все заинтересованные стороны, невозможно. К тому же существующие двусторонние подходы, ставящие во главу угла согласование межсезонных различий в интересах государств, позволяют рассматривать ситуацию лишь в краткосрочной перспективе. Уже очевидно, что подобные попытки изыскивать решения «на случай» не способны дать ответ на существующие вызовы и обеспечивают лишь поверхностное понимание проблем и трудностей в региональном управлении водными ресурсами. Конечно, легко утверждать, что каждое государство может и должно быть наилучшим защитником своих собственных интересов или обеспечивать достаточное поступление воды для своего сельскохозяйственного производства либо для генерации электроэнергии. Однако подход с позиций «реалполитик» не способен обеспечить устойчивое и мирное сосуществование конкурирующих интересов и не сможет в предстоящие десятилетия предотвратить нарастание напряженности и вспышки насилия, порождаемые конкуренцией за ограниченные водные ресурсы Ферганской долины.
Несовместимые ценности и несовпадающие интересы государств пагубно отражаются на жизни сообществ в Кыргызстане, Узбекистане и Таджикистане. Конкуренция за недостаточные водные ресурсы приводит к конфликтам на уровне сообществ, способным обостриться и перерасти в межэтнические или межгосударственные конфликты. Таким образом, необходимо предотвратить дальнейшее обострение конфликтов на уровне сообществ в то время, как межгосударственные переговоры заходят в тупик. Для этого мы должны рассматривать местные сообщества в качестве главного и неотъемлемого элемента любой стратегии управления водными ресурсами в долгосрочном плане. Сообщества нужно рассматривать «горизонтально»; необходимо решать вопросы с их уязвимостью и расширять их права и возможности так, чтобы они могли адекватно реагировать на любые изменения.
В ходе анализа конкретной ситуации в центральноазиатской Ферганской долине мы показали, что подход с позиций концепции безопасности человека лучше других объясняет первопричины разного рода проблем, на которые наталкивается формирование политики. Кроме того, в статье показано, как можно комплексно использовать подход с позиций безопасности человека, для того чтобы раскрыть многомерные причины и следствия и заполнить лакуны в причинной цепи, связывающей экологическую угрозу с потенциально порождаемы-
ми ею угрозами для экономической безопасности и безопасности сообществ и домашних хозяйств.
Кроме того, описывается конкретный пример возможного «эффекта домино», когда проблема, возникшая на какой-то территории, может повлиять на положение дел далеко за пределами этой территории и даже стать там источником конфликта. Показана существенная связь между различными компонентами безопасности человека и вероятность того, что угроза для какого-то одного из таких компонентов, раз возникнув, будет распространяться, захватывая и другие компоненты. Такой комплексный подход к диагностированию проблем в управлении водными ресурсами и водопользованием и вероятного воздействия этих проблем на местные сообщества позволяет разрабатывать тщательно сбалансированные меры воздействия на ситуацию, нацеленные на устранение первопричин существующих проблем и трудностей в управлении водными ресурсами. В работе доказывается, что предложенный подход, основанный на принципах безопасности человека, укрепляя потенциал сообществ, повышает их устойчивость к изменениям условий и открывает путь для устойчивого регионального развития.
