CC BY
57
УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИ М РАЗВИТИЕМ ОБЩЕСТВА
УДК 332.856: 330.837
Е.В. Балабенко, Л.В. Беззубко * УКРАИНСКИЙ ОПЫТ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
В статье анализируется украинский опыт развития государственно-частного партнерства на региональном уровне. Выдвигаются предложения по созданию структур регулирования государственно-частного партнерства на региональном уровне. Отмечена важность государственного и общественного контроля в системе государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, государственный контроль, общественный контроль, регион.
Государственно-частное партнерство в настоящее время получает большое распространение в экономической и социальной жизни общества. Целью данной статьи является анализ украинского опыта развития новых форм государственночастного партнерства на региональном уровне.
Нормативно-правовой основой для развития государственно-частного партнерства (далее — ГЧП) на Украине стало принятие Закона Украины «О государственно-частном партнерства» от 1 июня 2010 г. № 2404-У1 [1]. Развитие механизмов государственно-частного партнерства представляет собой одно из стратегических направлений, заявленных в ряде нормативных документов по долгосрочному социально-экономическому развитию Украины (Программа экономических реформ на 2010—2014 гг. «Зажиточное общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство» [2]). Развитие ГЧП для привлечения инвестиций определено одним из основных направлений реализации Программы развития инвестиционной и инновационной деятельности на Украине [3] и национальных проектов. Но, несмотря на ряд нормативных документов, детальная регламентация ГЧП в украинском законодательстве отсутствует, что вызывает необходимость раскрыть некоторые особенности и формы его проявления.
Одним из типов проектов, которые принято относить к ГЧП, являются концессионные соглашения. Порядок их заключения и исполнения регулируется Законом Украины «О концессии» от 16.07.1999 г. № 41, но в связи с высокими рисками и расходами в сфере концессионной деятельности не заключено ни одного «результативного» соглашения с участием Донецкой области. Были первые попытки жилищно-коммунальной сферы в г. Артемовске, но, как показывает опыт, не совсем удачные.
Следует отметить, что на Украине сформировалась потребность применения механизмов ГЧП. Она возникает в первую очередь в социально значимых отраслях в отношении объектов, которые не могут быть переданы в частную собственность из-за рисков прекращения оказания социально значимых услуг (объекты здравоохранения, культуры, спорта и др.). Также в ГЧП нуждаются и промышленные отрасли, нередко испытывающие серьезные финансовые трудности. Механизм ГЧП позволяет обеспечить участие частного партнера в развитии объектов общественной инфраструктуры, с получением как поддержки со стороны государства, так и иной (финансовой) выгоды при использовании создаваемых или модернизируемых
* © Балабенко Е.В., Беззубко Л.В., 2013
Балабенко Елена Владимировна (balabenko_e@mail.ru), Беззубко Лариса Владимировна (bezzubkol@mail.ru), кафедра менеджмента организаций Донбасской национальной академии строительства и архитектуры, 86123, Украина, Донецкая область, г. Макеевка, ул. Державина, 2.
объектов в период реализации проектов. Однако неизменным условием реализации проекта ГЧП является передача его в государственную или муниципальную собственность по завершении срока действия соглашения с возможностью приобретения прав частной собственности на объекты в случае реализации комплексных инвестиционных проектов.
В отличие от инвестиционных проектов, реализация которых зависит от активности инвестора, инициатором проектов в сфере ГЧП является государство. Сферы, в которых возможно применение ГЧП, определяются на плановой основе, исходя из установленных нормативными актами приоритетов регионального развития. Актуальная информация о планируемых и реализуемых проектах ГЧП должна быть отражена в Программе проектов ГЧП области, размещаемой на официальном сайте правительства области в сети Интернет. Это требование следует из Закона Украины «О государственно-частном партнерстве», в котором сказано, что решение об осуществлении государственно-частного партнерства относительно объектов государственной собственности, проведении конкурса и утверждении результатов конкурса с определением частного партнера принимается Кабинетом Министров Украины или уполномоченным им органом, каковыми и являются областные и местные органы власти.
Как же в действительности реализуется на региональном уровне на Украине ГЧП? Рассмотрим его развитие на примере наиболее промышленно развитой области Украины — Донецкой.
Проведя мониторинг информации о предложениях государственно-частных проектов Донецкой области, действующих проектах, информации о невыполнении сторонами обязательств (если таковые имеются) и т. д., можно увидеть только Каталог инвестиционных предложений Донецкой области [4], выложенный на официальном сайте Донецкой областной государственной администрации. В этом каталоге содержится краткая информация о проекте и необходимый размер средств инвестирования, те же сведения размещены и на сайтах городских советов, но уже в разрезе конкретного города. Отдельно данных по проектам, относящимся к разряду только ГЧП, на сайтах не имеется, так же как информации о механизме контроля со стороны государственных структур, общественности за процессами развития ГЧП.
Наличие общественного контроля за процессами ГЧП вытекает из ряда международных документов. Так, согласно положениям Лимской декларации, управление общественными финансами и имуществом влечет за собой ответственность перед обществом. Подотчетность современного государства обществу в финансовой сфере является обязательной нормой его функционирования. Руководствуясь положением Лимской декларации,
органы власти, с одной стороны, являются государственными органами, а с другой — институтами гражданского общества. Таким образом, они призваны стоять на страже соблюдения интересов гражданского общества и обеспечивать контроль за использованием публичных (общественных) ресурсов.
В этом смысле деятельность областных администраций, областных и городских советов в какой-то мере представляет собой «синтез» государственного и опосредованно — общественного контроля. Причем с явным преобладанием государственного начала, что совершенно естественно.
Однако компенсировать определенный дефицит «социальности» в сфере контроля государственно-частного партнерства органы региональной власти пока не могут в силу слабого запроса со стороны украинской общественности на информацию о государственно-частном партнерстве.
Пока главным направлением взаимодействия региональных органов власти с обществом остается работа с обращениями граждан, которая ведется в том числе и через созданный механизм доступа к общественной информации. Поступающие обращения нередко публикуются в прессе, передаются для проверки в органы соответствующих регионов и муниципалитетов.
На сегодняшний день можно констатировать, что существующая система взаимодействия региональной власти и частных партнеров (потенциальных инвесторов) касается в основном информационного обмена и является асимметричной, причем не столько в количественном отношении, сколько в качественном.
Для привлечения частного партнера в механизм государственно-частного партнерства необходимо кардинально изменить систему взаимоотношений сторон-участников. Информацию о выполнении сторонами своих обязательств нужно в обязательном порядке сделать публичной. Это необходимо не только населению, но и потенциальным частным партнерам. Наличие такой информации придаст уверенность частным партнерам в выполнении стороной-партнером (государством) своих обязательств.
Необходимо создать структуру, которая управляла бы проектами ГЧП, а также выполняла функцию общественного контролера. Идеальным вариантом в системе управления проектами ГЧП было бы создание на уровне области специального органа исполнительной власти области, уполномоченного реализовывать государственную политику в сфере ГЧП. Этот орган осуществлял бы подготовку и проработку необходимых документов, контрольные и другие функции в сфере ГЧП.
Представляется целесообразным в систему управления включить Координационный совет по ГЧП при областной государственной администрации, оценивающий перспективы его реализации,
и правительство Донецкой области, принимающее решение о реализации проекта ГЧП. Общая процедура принятия решения о реализации проекта ГЧП представлена на рис.
Как было отмечено ранее, для координации и обеспечения эффективного взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и частных партнеров при подготовке и реализации проектов государственно-частного партнерства целесообразно создать Координационный совет по государственно-частному партнерству. Основными его задачами будут являться следующие:
1) рассмотрение и одобрение предложений о подготовке проектов государственно-частного партнерства;
2) рассмотрение и одобрение паспортов проектов государственно-частного партнерства;
3) разработка и утверждение планов мероприятий по развитию государственно-частных партнерств в Донецкой области и контроль за их исполнением;
4) оценка результатов реализации проектов государственно-частного партнерства;
5) подготовка аналитических материалов в сфере государственно-частного партнерства;
6) подготовка предложений по совершенствованию правового обеспечения функционирования государственно-частного партнерства;
7) организация доступности информации о ГЧП в области.
Реализацию проектов ГЧП предлагается осуществлять на конкурсной основе. С учетом многообразия форм и видов проектов, реализуемых с привлечением механизмов ГЧП, порядок и условия заключения соглашения не могут быть детально регламентированы законом, поэтому они будут детализированы в конкурсной документации в отношении каждого конкретного проекта. Также предусмотрены варианты заключения соглашения без проведения конкурса, например, при необходимости завершения уже реализуемого проекта ГЧП в случае невыполнения частным партнером своих обязательств.
Для привлекательности данного механизма необходимо установить гарантии прав частных партнеров, а именно: в случае если в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти Донецкой области или должностных лиц этих органов частный партнер понес убытки, ему гарантируется возмещение понесенных убытков в соответствии с гражданским законодательством или условиями соглашения. Также со стороны частного партнера необходимо предоставлять оговоренную при подписании информацию контролирующим органам в порядке и сроки, установленные соглашением.
Кабинет
Министров
Украины
Орган исполнительной власти области, уполномоченный реализовывать государственную политику в сфере ГЧП
Паспорт проекта ГЧП, конкурсная документация, состав конкурсной комиссии
Координационный совет по государственно-частному партнерству
Правительство Донецкой области
Рис. Процедура принятия решения о реализации проекта ГЧП на Украине
Контроль исполнения частным партнером условий соглашений осуществляется в соответствии с паспортом проекта государственно-частного партнерства и соглашением с уполномоченным органом.
Подводя итоги, необходимо отметить, что в настоящее время как государственный, так и общественный контроль за выполнением задач проектов ГЧП практически отсутствует (сроки строительства и реконструкции объектов, инвестиционные и эксплуатационные затраты и т. п.). Если исходить из того, что ГЧП — это отношения равных субъектов, то система контроля должна быть представлена не только органами власти, но и предпринимательской общественностью.
Государственный подход в решении задач ГЧП, с одной стороны, и профессионализм и ответственность заинтересованных общественных предпринимательских организаций, с другой, позволит не только контролировать выполнение условий ГЧП, но и систематизировать полученную информацию о ходе реализации проектов. Это, в свою очередь, будет способствовать накоплению и применению опыта в следующих проектах ГЧП, а значит, эффективность и полезность применения такой формы сотрудничества будет возрастать.
Предлагается в рамках базового Закона Украины «О государственно-частном партнерстве» предусмотреть нормы о формировании координаци-
онных советов в целях контроля за выполнением условий ГЧП. Необходимо обеспечить участие в работе данных структур представителей ключевых министерств и ведомств, а также предпринимательского сообщества. Реализация данного предложения, во-первых, будет препятствовать коррупции, во-вторых, даст возможность объективно оценивать ход реализации проекта, в-третьих, позволит решать возникшие проблемы между партнерами не в суде, а в ходе переговоров.
Библиографический список
1. Про державно-приватне партнерство: Закон України від 1 липня 2010 р. № 2404-УІ // Відомості Верховної Ради України. К.: 2010. № 40. ст. 524.
2. Про Національний план дій на 2012 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010—2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава»: Указ президента України № 187/2012. ИЯЬ: http://www. president.gov.ua/documents.
3. Про затвердження Програми розвитку інвестиційної та інноваційної діяльності в Україні: Постанова Кабінету Міністрів України від 2 лютого 2011 р. № 389 // Офіційний вісник України. 2011. № 28. С. 94. Ст. 1173.
4. Державно-приватне партнерство. Інвестиційні пропозиції. иЯЬ: http://donoda.gov.ua/?lang=ua&sec= 04.01.07&iface.
E.V. Balabenko, L.V. Bezzubko* UKRAINIAN EXPERIENCE OF DEVELOPMENT OF PRIVATE-PUBLIC PARTNERSHIP
The article analyzes the Ukrainian experience of private-public partnerships at the regional level. The authors make an offer for the establishment of governance structures of private-public partnerships at the regional level. The authors note the importance of state and public control in the system of private-public partnership.
Key words: private-public partnerships, state control, public control, region.
* Balabenko Elena Vladimirovna (balabenko_e@mail.ru), Bezzubko Larisa Vladimirovna (bezzubkol@mail.ru), the Dept. of Management of Organization, Donbas National Academy of Civil Engineering and Architecture, Makeevka, 86123, Ukraine.
