CC BY
91
Евгения ЛЁЗИНА
Украинская люстрация. Два года спустя1
Два года назад в Украине вступил в силу закон о люстрации. Вскоре после смены власти в стране в результате «Революции достоинства» украинский парламент впервые за постсоветский период принял ограничительные меры на занятие государственных постов для высокопоставленных представителей советского тоталитарного режима и авторитарного правления бывшего президента Виктора Яну-ковича (2010—2014). Таким образом, Украина присоединилась к ряду бывших коммунистических стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ), включая Германию, Чехию, Болгарию, Венгрию, Польшу, Румынию, Словакию, Грузию, Литву и Эстонию, которые прибегли к люстрации на более раннем этапе2. Что объединяет Украину с другими странами региона и в чем особенности данного случая? В чем конкретно заключались украинские люстрационные меры и каковы их первичные результаты два года спустя после начала реформ? На эти и другие вопросы, связанные с украинской люстрацией, я попытаюсь ответить в данной статье.
Украинская модель: эксклюзивная и поздняя люстрация
Украина выбрала наиболее жесткую, так называемую «эксклюзивную» люстрационную модель, использованную ранее в Восточной Германии и Чехии и предполагающую увольнение «объектов» люстрации. Авторы украинского закона часто ссылались на опыт этих государств, первыми среди стран бывшего советского блока прибегших к люстрационным мерам3.
В то же время украинские реформы можно рассматривать в контексте политики «поздней люстрации».
После падения коммунистических режимов бывшие коммунисты сохраняли государствен-
1 Впервые статья была опубликована на немецком языке в журнале Osteuropa, 66. Jg., 11-12/2016.
2 Подробнее о люстрациях в Европе см.: Лёзина Е. Люстрация и открытие архивов в странах Центральной и Восточной Европы // Вестник общественного мнения. 2015. № 2. С. 48-90.
3 "It Is All About the People." The Open Dialog Foundation Interview with Egor Sobolev. 18.06.2014. URL: http://en.odfoundation.eu/a/3903,it-is-all-about-the-people-an-interview-with-yehor-sobolev.
ные должности во многих странах ЦВЕ. Например, в Польше бывшие коммунистические аппаратчики в середине 1990-х годов занимали примерно четверть руководящих постов в различных политических и административных сферах и, соответственно, извлекали выгоды в ходе приватизации4. 63% руководства Румынии в 2002 году занимали ответственные должности и до 1989 года5.
Соединяя люстрационные проекты с антикоррупционными мерами, сторонники поздних люстраций пытались исправить неполноту и несправедливость демократических преобразований, преодолеть общественное разочарование, вызванное продолжающимся формальным и неформальным влиянием бывшей номенклатуры, нарушить воспроизводство номенклатурных сетей, решить проблемы неэффективного управления, социального неравенства и кор-рупции6.
Посткоммунистические правительства таких стран, как Польша, Румыния, Словакия и Болгария, Грузия, реализовывали люстрационные механизмы более чем через десять лет после начала демократического транзита как меры, «направленные на демократическое обновление и повышение качества демократии»7.
«Второй транзит»
Вписываясь в общие рамки поздних посткоммунистических трансформаций, украинская ситуация существенно отличалась от других государств ЦВЕ.
Прежде всего, украинский закон о люстрации был принят гораздо позднее, чем у большинства европейских соседей: с момента рас-
4 Wasilewski, J. The Forming of the New Elite: How Much Nomenklatura is Left? // Polish Sociological Review, No. 110, 1995. P. 113-123.
5 Cioflanca, A. Politics of Oblivion in Postcommunist Romania // Romanian Journal of Political Science, Vol. 2, No. 2, September 2002. P. 85-93.
6 Horne C. Late Lustration Programmes in Romania and Poland: Supporting or Undermining Democratic Transitions? // Democratization. 2009. Vol. 16, № 2. P. 344-376. Szczerbiak A. Explaining Late Lustration Programs: Lessons from the Polish Case. In: Stan L, Nedelsky N. Post-Communist Transitional Justice: Lessons from Twenty-Five Years of Experience. Cambridge: Cambridge University Press, 2015. P. 51-70.
7 Szczerbiak A. Explaining Patterns of Lustration and Communist Security Service File Access In Post-1989 Poland // SEI Working Paper № 133, 2014.
пада Советского Союза минуло 23 года. Кроме того, в данном случае имеет смысл говорить о «втором транзите», поскольку в результате массовых протестов, проходивших на киевском Ев-ромайдане с 21 ноября 2013 года по 22 февраля 2014 года, Украина, по сути, пережила еще одну смену режима. Поэтому принятые люстрационные меры коснулись и советского периода, и правления Виктора Януковича.
Будучи республикой в составе СССР, Украина управлялась советской властью напрямую, не имея ни призрачной «независимости», ни местной коммунистической партии, как страны советского блока. В отличие, скажем, от балтийских стран, Украина пробыла в составе СССР весь срок существования Союза. К тому же, в отличие от тех же стран Балтии, Украина не имела современного опыта национальной государственности (как и многие другие союзные республики, включая Беларусь, Азербайджан, Казахстан, Молдову, страны Центральной Азии).
Роль России
Продолжительное существование Украины в Российской империи и Советском Союзе привело к возникновению смешанного социума, к более тесному взаимопроникновению элит, более прямой передаче тоталитарных практик в отношениях государства и общества, чем в любой другой стране ЦВЕ, включая страны Балтии.
Страны бывшего советского блока, в отличие от советских республик, не сталкивались с реальной проблемой отделения от имперского ядра — Советского Союза, они имели дело лишь с проблемами изменений и/или преемственности. Украинские же реформы после Евромай-дана, включая люстрацию, были проведены на фоне ментального разрыва с Россией и ее сохраняющимся политическим влиянием и воспринимались в качестве одного из средств этого отделения.
После провозглашения Украиной независимости в 1991 году системная трансформация советских государственных институтов оказалась здесь довольно поверхностной. Хотя в Украине с 1989 года существовало протестное движение — Народное движение Украины за перестройку (Народний Рух Украши за перебудову), некоторые представители которого активно выступали с антисоветской повесткой, призывая в том числе к декоммунизациии и люстрации, эта повестка быстро отошла на второй план на фоне сильнейшего экономического обвала в первые годы независимости. Многие бывшие
коммунистические аппаратчики, как и в ряде других союзных республик и бывших коммунистических стран ЦВЕ, сохранили свои позиции во власти: первым президентом независимой Украины стал бывший первый секретарь ЦК КП УССР Леонид Кравчук (1991-1994). Кроме того, бывшие коммунисты извлекали огромную выгоду в ходе непрозрачной приватизации, послужившей созданию олигархической системы господства. Украина, в отличие от стран Балтии, не стала членом Европейского Союза или НАТО. В структурах власти сохранилось множество людей, связанных с прежним коммунистическим режимом, имеющих трансграничные связи с той частью институтов бывшего СССР, что была унаследована Россией, в том числе с органами госбезопасности и разведки, армией и полицией. К примеру, почти все областные управления созданной в 1992 году Службы безопасности Украины возглавили в тот период сотрудники 5-го управления КГБ, которое занималось политической контрразведкой1.
В результате украинские события никогда не оставались исключительно внутренним делом Украины: Россия всегда пыталась оказывать влияние через агентов в лояльных элитах.
Первые серьезные попытки избавиться от советского наследия, российского доминирования и сделать прозападный выбор были предприняты в Украине в период «Оранжевой революции» 2004 года. Эти события стали следствием крупномасштабных массовых протестов против фальсификации президентских выборов в пользу кандидата от «Партии регионов» Виктора Януковича при поддержке действующего президента Леонида Кучмы.
Украина принадлежит Европе и должна быть членом сообщества европейских государств — такой была главная идея «Оранжевой революции». Отсылка к Европе означала общественный запрос на изменение характера отношений между государством и обществом, на построение правового государства. Обращаясь к собравшимся на Майдане, соперник Януковича Виктор Ющенко настойчиво повторял, что Украина — это «европейская нация».
Став президентом, Ющенко сохранил риторическую верность европейскому курсу: он сделал личным приоритетом некоторые аспекты политики декоммунизации, в частности увековечивание памяти жертв Голодомо-ра. Однако ему не удалось решить проблемы,
1 Депутаты хотят покопаться в чужом досье. Верховной раде предложен законопроект о люстрации // Коммерсант, 2.12.2009. URL: http:// www.kommersant.ru/doc/1284881
связанные с коррупцией, засильем олигархов и незаконной приватизацией государственного имущества1. И Ющенко не воспользовался правом на защиту демократии от недемократических элит посредством люстрации, которая впервые широко обсуждалась во время «Оранжевой революции».
В конечном итоге свободные и честные выборы 2010 года, организованные уходящим Ющенко, были выиграны Виктором Янукови-чем — ставленником бывшей украинско-советской номенклатуры и кремлевским протеже, пророссийским агентом в Украине.
Сразу же после прихода к власти Янукович начал консолидировать власть в стране. С помощью лояльных чиновников, назначенных на большинство руководящих должностей в ходе так называемой «административной реформы», а также союзников в парламенте, правительстве и судебной власти, Януковичу удалось «нейтрализовать оппозицию, подавить независимые СМИ, сосредоточить в своих руках экономическую и политическую власть и ограничить политические свободы в стране»2.
После того как режим Януковича был свергнут в результате массовых протестов на Евро-майдане в феврале 2014-го, люстрация вернулась в русло политической жизни как одно из главных общественных требований наряду с европейской интеграцией и борьбой с коррупцией. Согласно опросу, проведенному украинской группой «Рейтинг» в апреле 2014 года, 78% респондентов считали важным проведение люстрации в Украине3.
Параллельная декоммунизация
Украинское общество стремилось избавиться от советского тоталитарного наследия и в символическом плане. В большинстве украинских регионов (кроме западных), в отличие от многих стран ЦВЕ, топонимы и памятники советских времен сохранились в нетронутом виде.
Протесты на Евромайдане спровоцировали широкий процесс декоммунизации. Он начался со стихийного разрушения статуй Ленина по всей стране. В конечном счете в мае 2015 года был принят пакет законов, осуждающих совет-
1 Ministry of Justice of Ukraine of Ukraine Response to the Interim Opinion (788/2014) On the Law on Government Integrity (Lustration Law) of Ukraine Adopted by the Venice Commission at its 101th Plenary Session (Venice, 12-13 December 2014). Kyiv, 02 March 2015. P. 4.
2 Ibid. P. 13.
3 Socio-Political Expectations: April 2014 // Sociological Group "Rating", 21-29.03.2014. URL: http://ratinggroup.ua/en/research/ukraine/ obschestvenno-politicheskie_ozhidaniya_grazhdan_aprel_2014.html.
ский коммунистический режим. Эти законы запрещали пропаганду его символов, санкционировали переименование общественных мест и удаление памятников (за исключением мемориалов в память о Второй мировой войне), гарантировали доступ к архивам советских органов госбезопасности и увековечивали память о борцах за независимость Украины ХХ века4.
Влияние военного конфликта
Еще одной особенностью украинского случая стало то, что, в отличие от других стран ЦВЕ, Украина осуществляла реформы в ситуации военного конфликта. Один из ее регионов был аннексирован, а восточные территории Донбасса захвачены пророссийскими сепаратистами при поддержке российской армии.
Такая ситуация не могла не спровоцировать противоречивые дискурсы. С одной стороны, война предполагает чрезвычайные меры и так называемое «сплочение вокруг флага» — массовую консолидацию граждан вокруг власти, ее поддержку в условиях кризиса5. Кроме того, в вооруженном конфликте государству приходится полагаться на свои военные и силовые структуры.
С другой стороны, именно в условиях военного противостояния в Украине осознавалась важность очищения государственных институтов, в том числе армии и Службы безопасности (СБУ), от внешних влияний. Одной из причин роста общественного интереса к люстрации стало качество командования в антитеррористической операции на Донбассе, отмеченной значительными потерями среди украинских сил. Общество возлагало вину за это на украинское командование. Существовали подозрения в преднамеренном саботаже в ходе ведения операций из-за инфильтрации украинских вооруженных структур спецслужбами Российской Федерации6. Поэтому закон о люстрации часть
4 В конце декабря 2016 года Украинский институт национальной памяти обнародовал результаты реформы декоммунизации: к этому моменту в Украине было переименовано 51493 улиц, 987 городов и сел, демонтировано 1320 памятников Ленину и еще 1069 монументов другим коммунистическим деятелям. См.: Понад 50 тисяч вулиць змшили назви впродовж 2016 року. Украшський тотитут нацюнальноТ пам'яц 27.12.2016. URL: http://www.memory.gov.ua/news/ponad-50-tisyach-vulits-zminili-nazvi-vprodovzh-2016-roku
5 См.: Mueller J. E. Presidential Popularity from Truman to Johnson // The American Political Science Review. 1970. Vol. 64, № 1. P. 18-34.
6 Яркой иллюстраций такого положения дел может послужить, например, дезертирство бывшего командующего военно-морскими силами Украины Дениса Березовского, перешедшего на сторону России 2 марта 2014 года. В настоящее время он является заместителем командующего Черноморским флотом РФ.
его сторонников называла «законом, написанным кровью наших солдат»1.
Закон «Об очищении власти»
Итак, описав стартовые условия работы, исторический и политический контекст, перейдем к рассмотрению непосредственно законодательных мер и юридических процедур.
Принятие закона о люстрации стало прямым следствием многомесячных массовых протестов в центре Киева и других украинских городах, приведших к смене власти в Украине после бегства из страны экс-президента Виктора Януковича. 26 февраля 2014 года участники народного вече на Майдане предложили создать Общественный люстрационный комитет (ОЛК). Его возглавил один из главных организаторов Евромайдана, журналист и общественный активист Егор Соболев. До начала апреля 2014 года в Верховной Раде были подготовлены шесть законопроектов о люстрации. В середине апреля спикер Верховной Рады Александр Турчинов попросил главу ОЛК выработать один общий компромиссный законопроект2.
Под большим общественным давлением закон «Об очищении власти», ставший результатом компромисса между предложениями партий «Свобода», «Батькивщина» и «УДАР», был принят Верховной Радой и вступил в силу 16 октября 2014 года3.
Принятию закона предшествовал период так называемой «мусорной люстрации»: разгневанные граждане заталкивали некоторых депутатов и чиновников в мусорные контейнеры. Однако после введения регулярного закона этот неконтролируемый процесс практически сошел на нет.
Как уже отмечалось, особенность уккраин-ского люстрационного закона в том, что он затрагивал два периода: советский коммунистический и авторитарное правление Виктора Януковича 2010—2014 годов. Закон также преследовал две цели. Во-первых, он был призван защитить общество от чиновников, работавших на руководящих постах при недемократических режимах и вследствие этого представляющих угрозу для демократии. Во-вторых, он
1 Piasecka A. Summary of Legislative Work on Lustration Act No. 4359 "On Purification of Government" // Open Dialogue Foundation, 19.11.2014. URL: http://en.odfoundation.eu/a/5537,summary-of-legislative-work-on-lustration-act-no-4359-on-purification-of-government.
2 Ibid.
3 Закон Украши "Про очищення влади" // Вщомосп Верховно! Ради
(ВВР). 2014. № 44. Ст. 2041. URL: http://zakon.rada.gov.ua/go/1682-18.
должен был очистить государственный аппарат от должностных лиц, замешанных в коррупции4.
Люстрационный закон ввел, таким образом, несколько типов проверки чиновников.
Предполагалось автоматическое увольнение и запрет на государственную службу сроком на 10 лет для высокопоставленных должностных лиц, занимавших свои посты в течение не менее одного года в период президентства Януковича и добровольно не ушедших в отставку во время Евромайдана. Эта норма касалась, в частности, президента, премьер-министра и всех министров, руководителей центральных органов исполнительной власти, председателей Национального банка, Антимонопольного комитета, Фонда государственного имущества, Государственного комитета телевидения и радиовещания Украины, их первых заместителей, а также глав областных государственных администраций (ОГА), их заместителей и глав районных госадминистраций (РГА).
Кроме того, предполагались проверка и увольнение чиновников, являвшихся некогда штатными работниками или негласными агентами Комитета государственной безопасности (КГБ) СССР и Главного разведывательного управления (ГРУ) Министерства обороны СССР.
Также проверялись факты работы на руководящих должностях в КПСС, начиная с должности секретаря районного комитета и выше, и в структурах комсомола, начиная с должности секретаря ЦК ЛКСМУ и выше. Указанные лица отныне не должны были занимать определенные государственные посты.
Проверяли и судей на предмет нарушения прав граждан и вынесения неправосудных приговоров в отношении участников массовых общественных протестов на Евромайдане (проверка судей также регулировалась отдельным законом, речь о котором ниже).
И, наконец, был предусмотрен аудит финансовой отчетности всех чиновников: сопоставление активов, имущества и задекларированных доходов.
План, утвержденный Кабинетом министров, предполагал поэтапную проверку в течение двух лет должностных лиц, начиная с руководства страны и заканчивая чиновниками
4 Holovaty S. Second Wave of Lustration - Lustration after Maidan in Ukraine // Conference on "Past and Present-Day Lustration: Similarities, Differences, Applicable Standards". Prague, 7 September 2015. URL: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-PI(2015)027.
органов местного самоуправления. Таким образом, к середине октября 2016 года люстрационная проверка в Украине должна была практически полностью завершиться1.
Проверки проводились децентрализованно. Первый этап осуществляли непосредственно все государственные учреждения. Потом они отправляли запросы в в налоговые органы —Государственную фискальную службу (ГФС), чтобы сверить доходы и расходы, а также в Службу безопасности Украины (СБУ). Итоги проверки отправлялись в Департамент люстрации, организованный в Министерстве юстиции. Этот департамент уже вел общий учет люстрированных должностных лиц.
Кроме того, при Министерстве юстиции при участии Общественного люстрационного комитета на конкурсной основе был создан специальный орган из 12 человек — Общественный совет по вопросам люстрации. Как объяснил один из его членов, журналист Денис Би-гус: «Мы ищем случаи, когда нормы закона «Об очищении власти» не были выполнены, когда кто-то нашел лазейку, чтобы избежать люстрации. У каждого есть конкретное направление работы»2.
Противодействие закону о люстрации
Сопротивление люстрации изначально было очень сильным. Фактически закон «Об очищении власти» саботировался почти в каждом государственном институте, подлежащем его действию. Одни организации не увольняли сотрудников, другие устраивали волокиту, вовремя не предавали гласности итоги люстрационных проверок; чиновники фальсифицировали декларации о доходах. Как показывают сведения Департамента люстрации при Министерстве юстиции, иногда налоговые органы «прощали» одним госслужащим незадекларированную собственность и одновременно без достаточных оснований требовали уволить других3.
1 Piasecka, A. Report: Purification of Government or Vetting Ukrainian Style. The First Year's Experience, 5.11.2015. P. 6, 17. URL: http:// en.odfoundation.eu/a/7029,report-purification-of-government-or-vetting-ukrainian-style-the-first-year-s-experience. Ka6iHeT МЫсрв УкраУни Розпорядження вщ 16.10.2014 № 1025-р КиУв "Про затвердження плану проведення nepeBipoK вщповщно до Закону УкраУни "Про очищення влади". URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1025-2014-p
2 Член Общественного совета по люстрации при Минюсте Денис Би-гус: «Заявку на участие в отборочном конкурсе мне предложил подать Егор Соболев» // Судебно-юридическая газета, № 3 (271), 23 января 2015. C. 3.
3 Piasecka A., Drik O. Current Challenges of Lustration in Ukraine // Open Dialogue Foundation, 08.06.2015. URL: http://en.odfoundation.eu/ a/6507,current-challenges-of-lustration-in-ukraine.
Эксперты Фонда «Открытый диалог» выделили следующие способы избежать люстрации: добиться (без реальных оснований) звания участника антитеррористической операции (АТО)4; перейти на период люстрации на более низкую позицию в служебной иерархии, на которую люстрационные законы не распространяются; оттягивать служебные проверки; быть избранным в парламент (выборные посты находятся вне сферы действия закона); оспаривать люстрационные решения в судах5.
Заключения Венецианской комиссии и Конституционного суда
Сам закон постоянно находился и продолжает находиться под угрозой отмены. Противники люстрации, в первую очередь депутаты «Оппозиционного блока», состоящего главным образом из бывших членов «Партии регионов» экс-президента Януковича, постоянно критикуют закон за нарушение презумпции невиновности и других международных принципов и норм. Они нередко ссылаются на решение Венецианской комиссии, начавшей рассмотрение украинского закона о люстрации в октябре 2014 года и выпустившей в декабре того же года довольно критическое заключение, в котором шла речь о неполном соответствии закона международным стандартам и принципу верховенства права. Украине рекомендовалось изменить закон и, в частности, пересмотреть некоторые ее критерии в сфере установления личной вины должностных лиц. Комиссия в своем промежуточном постановлении указала на то, что, "если один лишь факт принадлежности к партии, организации либо правительственному органу прежнего режима служит основанием для запрета на занятие публичной должности, такой запрет представляет собой форму коллективного и дискриминационного наказания, не совместимого со стандартами прав человека6. Укра-
4 Исключение из люстрации для участвующих в военной операции на Донбассе было изначально предложено гражданскими активистами и поддержано обществом. Однако из-за многочисленных злоупотреблений данной нормой все чаще стали звучать голоса, призывающие отказаться от нее. См.: Участие в АТО не должно спасать от люстрации -Тука // Аналитическая служба новостей, 30.08.2016. URL: http://asn. in.ua/ru/news/news/58945-uchastie-v-ato-ne-dolzhno-spasat-ot-ljustracii-tuk.html.
5 Piasecka A., Drik O. Current Challenges of Lustration in Ukraine // Open Dialogue Foundation, 08.06.2015. URL: http://en.odfoundation.eu/ a/6507,current-challenges-of-lustration-in-ukraine.
6 European Commission for Democracy through Law (Venice Commission). Interim Opinion on the Law on Government Cleansing (Lustration Law) of Ukraine. 16.12.2014. Opinion No. 788/2014. CDL-AD(2014)044. §64. P. 13. URL: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default. aspx?pdffile=CDLAD(2014)044-e
инское правительство тогда частично приняло критику и подготовило проекты поправок к закону. В итоге окончательное заключение Венецианской комиссии, выпущенное в июне 2015 года, оказалось вполне нейтральным, хотя и содержало некоторые рекомендации по изменению закона (комиссия предложила бороться с коррупцией с помощью отдельного законодательного акта и выступила за создание независимого института для проведения люстрации)1. Примечательно, что Комиссия изменила свое прежнее требование о доказывании личной вины как условии, при котором закон будет соответствовать международным стандартам права. Однако поправки к закону на основании рекомендаций Венецианской комиссии до сих пор не были приняты Верховной Радой Украины.
Вскоре после вступления закона о люстрации в силу Верховный суд, Служба внешней разведки и группа из 47 депутатов «Оппозиционного блока» обратились в Конституционный суд Украины (КСУ) для проверки закона на предмет соответствия Конституции страны.
Министерство юстиции и Общественный люстрационный комитет в ответ на это заявили, что КСУ не имеет права рассматривать законы на соответствие украинской Конституции, поскольку треть судей КСУ имеют конфликт интересов, вероятно, сами подпадая под действие закона о люстрации (в отношении шести судей КСУ продолжается уголовное производство по незаконной передаче ими властных полномочий Виктору Януковичу).
Глава ОЛК и народный депутат от партии «Самопомощь» Егор Соболев подал в КСУ ходатайство об отводе шести судей, но получил отказ. Тогда Соболев обратился с публичным предупреждением к украинскому президенту Петру Порошенко, заявив, что в случае отмены люстрации больше не будет «тратить время на законы», а сосредоточится «на подготовке нового восстания, которое остановит реставрацию системы Януковича»2. По словам Соболева, «одной из ключевых целей этого восстания будет набор заново всех судей», а также «наказание нынешних преступников в мантиях — преступников, которые уже два года уничтожают
запрос общества на правосудие». В том числе, по словам Соболева, «наказание наконец понесут судьи Конституционного суда, которые давали Януковичу диктаторские полномочия, а теперь рассматривают отмену люстрации его режима»3.
Генпрокурор Юрий Луценко, в свою очередь, предупредил судей КСУ об ответственности и последствиях в случае провала закона «Об очищении власти», а также заявил, что инициирует более жесткий закон в случае отмены дей-ствующего4.
В итоге Конституционный суд, несколько раз приступавший к рассмотрению дела о соответствии отдельных положений закона о люстрации Конституции Украины, каждый раз откладывал решение на неопределенный срок5.
Предварительные результаты
В целом в Украине под критерий автоматического увольнения на основании занятия высоких должностей в период президентства Януковича подпадало 5 тыс. чиновников из 700 тыс. должностных лиц (сюда включены 300 тыс. государственных служащих, подлежащих проверке)6.
За два года, по данным Министерства юстиции, были уволены 936 должностных лиц7. Еще несколько тысяч, согласно данным Минюста, оставили посты добровольно до начала проверок. Этим чиновникам будет закрыт доступ к государственным должностям до 2024 года.
По майским оценкам украинского Института «Республика» — гражданского объединения, осуществляющего контроль за выполнением люстрационного законодательства в Украине, — около 80% чиновников были уволены в рамках так называемой автоматической люстрации из-за пребывания в должности в период правления Виктора Януковича, примерно 15% лишились работы по имущественной люстрации и только
1 BobrinskyN. Lustration and Guilt: Evolution of the Venice Commission's Approach // VerfBlog, 11.07.2015. URL: http://verfassungsblog.de/ lustration-and-guilt-evolution-of-the-venice-commissions-approach/.
2 Народный депутат Украины Егор Соболев призвал предотвратить «реставрацию системы Януковича // Хартия 97, 22.10.2015. URL: https://charter97.org/be/news/2015/10/22/174804/.
3 Там же.
4 Луценко предупредил судей КСУ о последствиях в случае отмены люстрации и пообещал ее ужесточение // Буквы, 10.06.2016. URL: http://bykvu.com/home/bukvy/34022.html.
5 КСУ открыл конституционное производство по закону о люстрации в апреле 2015 года, и до сих пор не вынес решения о соответствения закона конституции Украины. В последний раз КСУ перенес рассмотрение закона о люстрации 28 октября 2016 года после четвертой попытки.
6 Высокие должности сохранили не более 2% тех, кто подлежит люстрации - Минюст // Укринформ, 26.10.2016. URL: http://www.ukrinform. ru/rubric-politycs/2108733-vysokie-dolznosti-sohranili-ne-bolee-2-teh-kto-podlezit-lustracii-minust.html.
7 Реестр на сайте Министерства юстиции Украины - URL: http:// lustration.minjust.gov.ua/register.
5% были освобождены от должности на основании декоммунизационных критериев (из-за работы в КПСС, комсомоле или КГБ)1.
В марте 2016 года руководитель аппарата главы Службы безопасности Украины Александр Ткачук заявил, что по люстрации из СБУ было уволено лишь 58 сотрудников. При этом, по его словам, более 3300 сотрудников ушли из СБУ сами до или с момента начала проверок. Из уволившихся самостоятельно, по словам руководителя аппарата ведомства, 40% подпадали под люстрационные критерии2.
Люстрация судей
Справедливая, честная и независимая судебная система была одним из основных требований Евромайдана, и общественный запрос на нее продолжает оставаться высоким. До «Революции достоинства» суды пользовались наименьшим общественным доверием среди государственных институтов и в течение двух последующих лет еще больше его утратили. Так, проведенный Фондом «Демократические инициативы» имени Илька Кучерива опрос показал, что недоверие к судам выросло с 71% в мае 2013 года до 81% в декабре 2015-го. Главной причиной, подрывающей доверие к судебной системе, по мнению респондентов, являлась коррумпированность судей (94%)3.
Принятый в апреле 2014 года закон «О восстановлении доверия к судебной системе» предназначался для поддержки широко понимаемой судебной реформы4. Закон предусматривал проверки действий судей судов общей юрисдикции, выносивших решения против участников массовых акций протеста в период с 21 ноября 2013 по 11 апреля 2014 года, а также привлечение судей к дисциплинарной ответственности и освобождение их от должности в случаях нарушения присяги. Проверка должна была осуществляться Временной специальной
1 За два года в Украине люстрировано менее тысячи человек - исследование организации «Республика» // Интерфакс Украины, 31.05.2016. URL: http://interfax.com.ua/news/general/347011.html> Ukraine Wary of KGB Terror Files // BBC, 29.06.2009. <http://news.bbc.co.uk/2/hi/ europe/8119320.stm.
2 «Чистки» в СБУ: за два года люстрированы почти 60 сотрудников, а более 3,3 тыс. ушли сами // Буквы, 30.03.2016. URL: http://bykvu.com/ home/bukvy/26700.html.
3 Judiciary Reform: Public Opinion of the Population of Ukraine // The Ilko Kucheriv Democratic Initiatives Foundation (DIF), December 2014. URL: http://dif.org.ua/en/publications/press-relizy/judiciary-reform-public-opinion-poll_-judges-and-experts-surveys.htm.
4 Закон УкраУни про вщновлення дoвipи до судовоУ влади в УкраУш // Вщомост Верховно)' Ради (ВВР). 2014. № 23. Ст. 870. URL: http://zakon4. rada.gov.ua/laws/show/1188-18.
комиссией (ВСК), созданной при Высшем совете юстиции (ВСЮ), в течение одного года с момента формирования состава ВСК5.
Обратиться к ВСК с запросом о проверке деятельности конкретных судей могло любое юридическое или физическое лицо. В итоге комиссия получила более 2 тысяч обращений по «майдановским» судьям и отобрала 300 заявлений, подпадающих под ее полномочия. Проведя проверку по этим заявлениям, ВСК рекомендовала ВСЮ уволить 46 судей. В начале июня 2016 года ВСЮ одобрил освобождение от должности 29 из них за нарушение присяги6. Однако большинство судей оспорили это решение в Высшем административном суде Украины (ВАСУ) и добились его отмены7. Тем не менее 12 июля Верховный суд Украины поддержал решение ВСЮ об увольнении некоторых судей, рассматривавших зимой 2013—2014 годов дела активистов Майдана и «Автомайдана»8.
В конце сентября президент Украины Петр Порошенко обратился к спикеру Верховной Рады Андрею Парубию с призывом созвать до 30 сентября — срока, когда полномочия по увольнению судей должны были перейти от Верховной Рады к Высшему совету правосудия, который планируется создать в будущем путем реорганизации ВСЮ, — внеочередное заседание парламента для увольнения за нарушение присяги всех судей, в отношении которых внесено представление ВСЮ, в том числе причастных к незаконным арестам активистов Майдана. «Нельзя допустить, чтобы эти судьи и дальше осуществляли судопроизводство от имени Украины», — написал Порошенко в своем обращении в Фейсбуке9. Со схожим требова-
5 Поскольку в период с 24 октября 2014 года по 3 марта 2015 года ВСК не имела возможности проводить заседания из-за отсутствия кворума, в июне 2015 года комиссией было принято решение продлить свои полномочия. Так что, приступив к работе 12 июня 2014 года, ВСК прекратила свою работу 9 июня 2016 года, завершив передачу материалов в ВСЮ в апреле 2016 года. См.: Дiяльнiсть ТимчасовоУ спещальноУ комгаУ з перевiрки суддiв судiв загальноУ юрисдикци буде офщмно припинено, 10.06.2016. URL: http://www.vru.gov.ua/news/1578.
6 Высший совет юстиции Украины одобрил увольнение 29 судей по делам Евромайдана // 02.06.2016. URL: http://vz.ru/ news/2016/6/2/814005.html.
7 Судьям активистов Майдана возвращают должности // Корреспон-дент.пй, 04.03.2016. URL: http://korrespondent.net/ukraine/3638384-sudiam-aktyvystov-maidana-vozvraschauit-dolzhnosty
8 ВСУ поддержал ВСЮ по вопросам увольнения судей // Закон и бизнес, 13.07.2016.URL: http://zib.com.ua/ru/124685-verhovniy_sud_ ukraini_podderzhal_visshiy_sovet_yusticii_po_v.html.
9 Порошенко призвал Парубия созвать внеочередное заседание Рады до 30 сентября // 112 Украина, 27.09.2016. URL: http://112. ua/politika/poroshenko-iniciiruet-vneocherednoe-zasedanie-rady-30-sentyabrya-341879.html.
нием к главе парламента обращались депутаты «Самопомощи» и члены Коалиции общественных организаций и экспертов «Реанимационный пакет реформ», борющихся за проведение институциональных реформ в Украине.
В итоге 29 сентября 2016 года состоялось внеочередное пленарное заседание Верховной Рады, на котором парламентарии проголосовали за увольнение 29 судей из 33, ранее представленных ВСЮ к увольнению за нарушение присяги.
Всего, по данным Минюста на октябрь, в Украине по данному критерию было уволено 40 судей (что составляет около 10% от числа судей, которые, по мнению украинской общественности, нарушали права и выносили неправосудные приговоры в отношении активистов Евромайдана).
Закон «О восстановлении доверия к судебной системе» также прекращал полномочия всех председателей судов общей юрисдикции и их заместителей и предписывал избрание новых председателей. Однако после того как в апреле-мае 2014 года в подавляющем большинстве судов состоялись выборы, выяснилось, что по разным данным в 60—80% случаев было переизбрано предыдущее руководство1.
Противодействие люстрации со стороны судейского корпуса
Итак, меры, связанные с очисткой судебной системы, до сих пор оказывались малоэффективными. Украинские судьи не поддерживали люстрационные меры и активно сопротивлялись им. Согласно данным национального опроса, проведенного Фондом «Демократические инициативы» имени Илька Кучерива в начале 2015 года, 67% судей оказались противниками люстрации в любой форме2.
Часть судей отказывались давать согласие на прохождение люстрационных проверок.
1 Руководству судов удается сохранить свои должности. Суды в массовом порядке переизбирают в руководство судей, которых Верховная Рада отстранила от занимаемых должностей, согласно закону о восстановлении доверия к судебной системе // UBR, 15.04.2014. URL: http://ubr.ua/ukraine-and-world/power/rukovodstvu-sudov-udaetsia-sohranit-svoi-doljnosti-289644; Popova M. Ukraine's Judicial Reforms // Vox Ukraine, 15.12.2014. URL: http://voxukraine.org/2014/12/15/ukraines-judicial-reforms/.
2 Большинство судей считает, что люстрация не нужна - опрос // 12.02.2015. URL: http://gazeta.ua/ru/articles/life/_bolshinstvo-sudej-schitaet-chto-lyustraciya-ne-nuzhna-opros/609384; Judicial Reform: Public Opinion of Population of Ukraine (December 2014) // Ilko Kucheriv Democratic Initiatives Foundation in cooperation with Razumkov Center Sociology Service, December 19-24, 2014. URL: http://dif.org.ua/en/publications/press-relizy/ judiciary-reform-public-opinion-poll_-judges-and-experts-surveys.htm.
Судьи, подпадающие под проверки, пытались заблокировать деятельность ВСК, оспаривая в судах полномочия комиссии и назначение ее отдельных членов. Позже они подавали жалобы на заключения комиссии, пытаясь прекратить рассмотрение вопросов в ВСЮ. Кроме того, в случаях апелляций уволенных чиновников судьи нередко занимали их сторону, восстанавливая в должностях3. Члены ВСЮ также проявили достаточно высокую лояльность к коллегам, представив к увольнению гораздо меньшее число судей, чем ожидало гражданское общество4.
1 марта 2016 года Высший административный суд Украины (ВАСУ) посчитал невозможным дальнейшее наказание судей, выносивших неправосудные приговоры активистам Евро-майдана. По мнению представителей ВАСУ, закон имел противоречивую формулировку, предусматривая одновременно одногодичный и трехлетний сроки давности. Суд предпочел ограничить срок привлечения к ответственности только одним годом. Критики этого решения приводили его как очередной пример круговой поруки в судебной системе5.
Тем не менее очевидно, что сохранение старой системы правосудия с прежними кадрами подрывает возможности осуществления других реформ в Украине. При этом надежды на перемены сохраняются.
В начале июня 2016 года украинский парламент принял новый законопроект о судебной реформе, направленный на борьбу с коррупцией в правовой сфере. Отныне судьи должны отбираться независимой группой экспертов по конкурсу на основе их профессиональных качеств. Президент Петр Порошенко заявил, что более 40% действующих судей не смогут пройти Высшую квалификационную комиссию в рамках новой системы отбора6.
Поправки в Конституцию в части правосудия, а также закон «О судоустройстве и статусе судей», позволяющие начать столь ожидаемую судебную реформу, вступили в силу 30 сентября. По новой системе судьи должны не только отбираться на конкурсной основе, но и пройти
3 Right to a Fair Trial: Other Aspects // Ukrainian Helsinki Human Rights Union, 25.04.2016. URL: http://helsinki.org.ua/en/right-to-a-fair-trial-other-aspects/
4 «Судный час» в Украине или имитация справедливости - Сергей Руденко // DW, 01.10.2016. URL: http://dw.eom/p/2QlY8.
5 Высший админсуд не будет наказывать судей Майдана // Корре-спондентМ 01.03.2016. URL: http://korrespondent.net/ukraine/3636790-vysshyi-admynsud-ne-budet-nakazyvat-sudei-maidana.
6 Порошенко: более 40% судей не прошли оценивания // Украинская правда, 02.06.2016. URL: http://www.pravda.com.ua/rus/ news/2016/06/2/7110539/.
имущественную проверку с помощью системы электронного декларирования1.
В течение месяца до вступления в силу нового законодательства около тысячи судей подали прошения об уходе с должностей по собственному желанию. Многие эксперты и активисты увидели в процессе добровольного увольнения судей позитивный тренд самоочищения системы правосудия, отмечая неготовность части судебного корпуса «проходить новые конкурсы», «открывать декларации» и «жить по-новому»2.
Время покажет, смогут ли принятые меры изменить украинские органы правосудия.
Выводы
После Евромайдана многие украинцы испытали разочарование, крушение иллюзий и надежд. Год спустя после начала массовых протестов большинство опрошенных признавалось социологам в своем разочаровании из-за «отсутствия необходимых реформ, неэффективной борьбы с коррупцией, ухудшения экономической ситуации, а также из-за не привлечения к ответственности людей, участвовавших в подавлении оппозиции и нарушениях прав граждан на Евромайдане»3.
Общенациональные опросы, проведенные украинской группой «Рейтинг» в 2016 году, показали, что по мнению 76% респондентов (в феврале) и 72% (в октябре) страна движется в неправильном направлении4.
И все же, хотя воспроизводство прежних отношений между обществом и государством в Украине преобладает над демократическими изменениями, гражданское общество продолжает борьбу за реформы.
Украинский закон о люстрации был разработан гражданскими активистами, в первую очередь Общественным люстрационным комитетом, и принят парламентом благодаря массовой кампании поддержки. Часть активи-
1 Запуск электронного декларирования был одним из главных условий для Украины по получению безвизового режима со странами Европейского Союза.
2 Соболев рассказал, какой новый закон блокируют клептокра-ты в Раде // Укринформ, 26.10.2016. URL: http://www.ukrinform.ru/ rubric-politycs/2108639-sobolev-rasskazal-kakoj-novyj-zakon-blokiruut-kleptokraty-v-rade.html.
3 Piechal T. Disappointment and Fear - the Public Mood in Ukraine // The Centre for Eastern Studies (OSW), 14.01.2015. URL: http://www.osw.waw. pl/en/publikacje/analyses/2015-01-14/disappointment-and-fear-public-mood-ukraine.
4 Ukraine: Poll Shows Skepticism; Glimmer of Hope // IRI, 08.07.2016. URL: http://www.iri.org/resource/ukraine-poll-shows-skepticism-glimmer-
hope. Ukraine Poll: Continued Dissatisfaction with Government and Economic Situation, in: IRI, 31.10.2016. URL: http://www.iri.org/resource/
ukraine-poll-continued-dissatisfaction-government-and-economic-situation
стов, занявших государственные посты или избранные в Верховную Раду после Евромайдана, сыграли значительную роль в контроле над его осуществлением.
Протестному движению удалось предложить проект реформ, способных объединить всех граждан, а не только выразить интересы активистского ядра. Такая консолидация стала возможной благодаря антикоррупционной повестке: по данным исследования, проведенного социологической группой «Рейтинг» в марте 2014 года, приоритетной для абсолютного большинства украинцев, независимо от региона проживания, была именно борьба с коррупцией (63%)5.
Люстрация в Украине прошла весь путь: общественная артикуляция, законодательное воплощение, реализация. По мнению экспертов из Общественного совета по люстрации при Министерстве юстиции, первая цель люстрации — защита государства от возвращения к власти бывших недемократических элит — была достигнута на 90%, поскольку многие официальные лица, подлежащие автоматическому увольнению, фактически потеряли работу. В то же время реализация второй цели — очищение власти от коррумпированных элит — потерпела крах из-за саботажа проверок в Государственной фискальной службе6.
Председатель совета Александра Дрик также заявила, что «люстрация была и остается единственным инструментом, который дает
5 Региональные расхождения в этом вопросе были невелики: запад (65%), центр (57%), север (57%), юг (66%), восток (73%), Донбасс (59%). На втором месте по значимости большинством опрошенных были отмечены экономические реформы (61%). Общественно-политические ожидания в апреле 2014 года // Социологическая группа «Рейтинг», 21-29.03.2014. URL: http://ratinggroup.ua/en/research/ukraine/ obschestvenno-politicheskie_ozhidaniya_grazhdan_aprel_2014.html.
6 Эксперт: президент Порошенко - главный нарушитель закона о люстрации // РИА Новости Украина, 02.06.2016. URL: http://rian.com. ua/view/20160602/1010988108.html. Государственная фискальная служба Украины (ГФС) - ведомство, реализующее государственную политику в налоговой и таможенной сфере. После принятия Закона «Об очищении власти» ГФС доверили осуществление проверки сведений об имуществе, доходах и расходах всех госслужащих с целью выявления нелегальных доходов чиновников. По результатам проверок, осуществлявшихся специальным департаментом ГФС начиная с 1 ноября 2014 года, на основании люстрационного имущественного критерия должностей были лишены лишь несколько десятков человек. Чиновники Министерства юстиции, представители Общественного совета по люстрации и некоторые депутаты Верховной Рады неоднократно заявляли о том, что ГФС саботировал люстрационный процесс. См. Козаченко: ГФС больше всех сопротивляется люстрации // Цензора, 11.08.16. URL: http://censor.net.ua/news/401305/gfs_bolshe_ vseh_soprotivlyaetsya_lyustratsii_kozachenko> Деревянко: Фискальная служба саботирует имущественную люстрацию // Независимое Бюро Новостей, 10.03.16. URL:http://www.anews.com/p/42316649/
конкретные результаты»1. При этом она признала, что полного очищения власти невозможно достичь одним механизмом люстрации: для этого должны заработать другие антикоррупционные инструменты, такие как Национальное антикоррупционное бюро Украины (НАБУ) и система электронного декларирования2.
Украинское гражданское общество оказывало и продолжает оказывать постоянное давление на бюрократический и административный аппарат посредством публичных протестных акций. Ярким примером этого общественного давления стали акции протеста против прокурорской коррупции, проходившие в нескольких украинских городах весной 2016 года (самые длительные и решительные демонстрации состоялись в Одессе против назначения Николая Стоянова областным прокурором. В результате 15 апреля Николай Стоянов был официально освобожден от должности прокурора Одесской области и уволен из органов прокуратуры.).
Как заявил глава ОЛК и председатель комитета Верховной Рады по вопросам предотвращения и противодействия коррупции Егор Соболев, учитывая существующие обстоятельства, «это вообще чудо», что закон о люстрации «хоть как-то работает»:
«По логике этот закон вообще не должен был быть принят. <...> Никто не верил, что его примут, тем более — что он начнет работать. Мы как граждане сделали это возможным.
Закон с первых дней саботируют. Порошенко начал, другие взяли пример. <...> Ни три генпрокурора, ни два главы СБУ, ни министр МВД не хотели его выполнять. Многих высокопоставленных чиновников удалось заставить уйти в отставку только после журналистских расследований, митингов и скандалов в парламенте.
<...> То, что мы 15 месяцев не даем людям Януковича в Конституционном суде по просьбе других людей Януковича отменить этот закон — тоже огромное чудо! Каждый день сохранения закона о люстрации — это важно. Если этого механизма не станет, я предвижу большую кровь, к сожалению»3.
1 Олександра Дрк: Пщ люстрацмну перевiрку шдпадають 700 000 посадовшв // ICTV, 30.08.2016. URL: http://ictv.ua/ua/videos/aleksandra-drik-lyustratsionnoj-proverke-podlezhat-700-tys-chinovnikov/.
2 Там же.
3 «Привести в камеру и показать парашу». Лоббист очищения власти Егор Соболев объясняет, как не допустить превращения власти в копию «команды Януковича» // Новое время, 11.06.2016. URL: http://nv.ua/ publications/privesti-v-kameru-i-pokazat-parashu-lobbist-ochishchenii-vlasti-egor-sobolev-objasnjaet-kak-ne-dopustit-prevrashchenija-vlasti-v-kopiju-komandy-janukovicha-145733.html.
В одном из недавних интервью Соболев подчеркнул, что «около тысячи официально люстрированных и еще несколько тысяч, которые ушли сами» — «это в основном все страшные люди. <...> Чиновники, руководители администраций, высокопоставленные прокуроры, таможенники, эсбэушники»4. При этом задача «найти новых, лучших» чиновников на эти посты «почти полностью провалена». Тем не менее, по словам Соболева, «это не проблема люстрации, а проблема нового руководства государства»5.
В сентябре министр юстиции Украины Павел Петренко также заявил, что «люстрация выполнила свою историческую миссию»6. По его мнению, «пока не были созданы антикоррупционные органы, люстрацией необходимо было не допустить на государственную службу ближайшее окружение Януковича, чтобы не произошло реванша». По словам министра, эта задача была выполнена: «Несколько тысяч высших руководителей государства, которые были в близком окружении Януковича, не имеют возможности на сегодняшний день занять любую должность, даже секретаря Киевсовета, для примера, поскольку есть запрет в отношении таких лиц»7.
В конце октября, в двухлетнюю годовщину принятия закона, Департамент по вопросам люстрации при Минюсте выпустил заявление об успешном завершении процесса очищения власти на 98% в части устранения чиновников, занимавших высокие должности в период президентства Януковича и подпадающих под критерий автоматического увольнения. По оценкам ведомства, пять тысяч человек из этой категории либо «сами ушли, или к ним принудительно применили закон по очищению власти»8.
В то же время представители Минюста признали провал имущественной проверки, с помощью которой сторонники люстрации планировали побороть коррупцию в государственных институтах. По словам главы Департамента по вопросам люстрации Татьяны Козаченко (ушла в отставку после двух лет работы в этой должности в ноябре 2016 года), «по этому кри-
4 Егор Соболев: «Украина - все еще политическая колония РФ» // 112 Украина, 23.11.2016. URL: http://112.ua/interview/ukraina-vse-eshhe-politicheskaya-koloniya-rf-354679.html.
5 Там же.
6 Люстрация выполнила свою миссию - Петренко П.Д. // Буквы, 12.09.2016. URL: http://bykvu.com/home/bukvy/43092.html.
7 Там же.
8 Департамент з питань люстрацп звпуе про 2 роки люстращУ в УкраУш, 26.10.2016. URL: http://lustration.minjust.gov.ua/article/read/145.
терию люстрированы всего 111 человек. И они на самом деле не связаны с громкими коррупционными скандалами в стране»1. Сторонники люстрации надеются, что теперь функцию очистки государственной системы от коррумпированных элит выполнят новые антикоррупционные органы, а также недавно запущенная система электронного декларирования.
В то же время, по мнению Козаченко, до сих пор сохраняются огромные риски того, что Конституционный суд признает неконституционным закон «Об очищении власти». С ее точки зрения, такое решение будет принято, как только снизится общественный интерес к закону, в том случае, «если не будет огласки общества»2.
Именно «общественная активность и независимость СМИ» стали, по словам Козаченко, наиболее действенными механизмами изменений: «Только под инструментами публичными власть вынуждена меняться и соответствовать требованиям общества, потому что она понимает, в противном случае ее может ждать то, что было в 2013—2014 годах»3.
Тем не менее до сих пор остается открытым вопрос, может ли давление со стороны украинского общества оказаться достаточным, чтобы произвести системные изменения в Украине, или другие факторы, в первую очередь международное давление, окажутся более значимыми.
1 Закон об отстранении чиновников режима Януковича сработал на 98% // Л1ГА.ПЙ, 26.10.2016. URL: http://news.liga.net/news/ politics/13312010-zakon_ob_otstranenii_chinovnikov_rezhima_ yanukovicha_srabotal_na_98.htm.
2 Минюст: Шансы, что КСУ признает неконституционным закон о
люстрации, огромные // Новое время, 27.10.2016. URL: http://nv.ua/ ukraine/politics/minjust-shansy-chto-ksu-priznaet-nekonstitutsionnym-zakon-o-ljustratsii-ogromnye-254371.html.
3 «Процессы очищения власти необратимы». Бывший главный люстратор Украины об итогах своей работы // Настоящее время, 28.11.2016. URL: http://www.currenttime.tv/a/28138821.html.
