CC BY
358Логинова А. С.1
УКРАИНА И ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ: РЕАЛЬНОСТЬ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Ключевые слова: Украина, Европейский союз, Российская Федерация, экономика, политика, внешнеэкономические связи, евроинтеграция, Зона свободной торговли, Всемирная торговая организация.
Keywords: Ukraine, European Union, Russian Federation, economics, politics, foreign economic relations, European integration, the Free Trade Zone, the World Trade Organization.
С момента приобретения Украиной независимости сотрудничество с ЕС развивается неравномерно. В 1994 г. Украина стала первой страной из бывших Союзных республик, подписавшей с Евросоюзом Соглашение о партнерстве и сотрудничестве. Названное соглашение предвещало Украине немалые экономические выгоды. Однако процесс по установлению партнерских отношений Украина-ЕС начался значительно позже. Декларативность государственных управленческих решений, слабое функциональное и институциональное закрепление приоритетности политики европейской интеграции, низкий уровень профессионализма государственных служащих и отсутствие знаний в области евроинтеграции негативным образом сказались на реализации заключенного соглашения.
Подписанное в 1994 г. соглашение вступило в силу только 1 марта 1998 г., когда торговые отношения с Украиной отошли на второй план. В заявлении Европейской комиссии в декабре 2001 г. отмечалось, что приоритетными задачами по Украине является борьба со СПИДом, туберкулезом, нелегальной миграцией и организованной преступностью. По уровню социально-экономического развития Украина существенно отставала от многих стран субрегиона, уровень национальной экономики был ниже не только относительно европейских стран, но и многих развивающихся стран. Думается, что подобная ситуация сложилась вследствие того, что Украина за первые 10 лет независимости не провела ни одной эффективной экономической реформы. Полагаем, что Европейскому союзу на тот момент было не выгодно направлять крупные денежные средства на решение проблем нестабильной украинской экономики.
Переговоры Украины с ЕС, ежегодные саммиты Украина-ЕС, заседания Совета по вопросам сотрудничества не приносили ощутимых результатов для Украины. Каждый раз ей предъявлялись новые требования и претензии. Украина систематически просила предоставить ей статус ассоциированного члена. В ответ на это Еврокомиссия в 20042005 гг. предложила ей статус «соседа ЕС»2. С одной стороны, такой статус не предусматривал членства в ЕС, но с другой, - страна-сосед в перспективе должна получить доступ к рынку и войти в открытый инвестиционный режим.
На момент подписания Соглашения об ассоциации с ЕС Украину волновал, прежде всего, доступ к открытому инвестиционному режиму. Украине были необходимы иностранные инвестиции для развития национальной экономики, впрочем, как и в настоящее время. Приобретя самостоятельность, Украина осталась наедине со своими экономическими и политическими реалиями. Слабые интеграционные позиции Украины и несоответствие ее характеристик политическим и экономическим критериям вступления в ЕС оставили Украину позади стран Центральной и Восточной Европы, которые активно и продуктивно осуществляли сложные и многогранные рыночные преобразования.
Украинские эксперты и экономисты говорят о целом ряде проблем в налаживании торгово-экономических отношений ЕС с Украиной: хроническая недостаточность торговли; отсутствие расширения в товарной структуре; отсутствие в перспективе наращивания экспортного потенциала и проблемы импорта3. Среди основных преград, препятствующих интеграции страны, украинские специалисты называли:
1) неготовность правовой системы Украины, которая требует гармонизации и адаптации к общим правилам ЕС.
2) большие риски для важнейших экспортных отраслей украинской экономики (металлургия и агропромышленный комплекс) на европейском рынке (низкая конкурентоспособность по качеству и высокая стоимость товаров);
1 Логинова Анастасия Сергеевна - магистр международной экономики, к.ю.н., доцент кафедры конституционного и административного права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» Россия, Нижний Новгород. Автор более 60 научных работ, в том числе трех монографий и пяти учебников. В настоящее время занимается исследованиями в области таможенного дела, внешнеэкономической деятельности, правовыми и экономическими исследования ВТО и БРИКС. E-mail: pantera-cut84@mail.ru
2 См.: Украша в штеграцшних процесах на пострадянському простора моделювання альтернатив / 1.В. Клименко, Ю.М. Ха-разшвш, О.М. Шаров, 1.В. Ус. - Ктв: Н1СД, 2013. - 68 с.
3 См.: Козырева Е.В., Кондратенко Н.О. Проблемы и перспективы интеграции Украины в ЕС // Стратеги економiчного роз-витку: держава, регюн, тдприемство / Абдуллаев К.Н., Алексеев В., Андреева Н.М., Боп^б Т.М., Булик О.Б., Вартанова О.В., Ва-силина О.Р., Величко В.В., Винничук Р.О., Гайденко С.М., Голуб Т., Данилович-Кропивницька М.Л., Деркач Т.В., Дикань О.В., Зелюко Н.Б., 1лляшенко О.В., Канщенко О.Л., Карковська В.Я., Козырева Е.В., Кондратенко Н.О. et al. Колективна монографiя. За загальною редакщею: Шапошникова К.С., Соловйовоï Н.1., Станкевич Ю.Ю. - Херсон, 2015. - С. 153-166.
3) трудности выполнения определенных финансовых обязанностей перед ЕС из-за нестабильного финансового положения страны1.
Прорывным в отношениях Украины и ЕС был 2008 г., когда она вступила в ВТО. В этом же году начался процесс подготовки соглашения о расширенной и всеобъемлющей зоне свободной торговли и ассоциации с ЕС (далее -Соглашение о ЗСТ). Ключевой задачей в реализации этого процесса было совершенствование системы координации международной интеграции Украины на политическом уровне. Модернизация системы координации международной интеграции должна была включать в себя процессы по внедрению эффективного централизованного институционального координационного механизма. Это было направлено на осуществление мониторинга и анализа эффективности реализации государственной политики евроинтеграции Украины, в частности по внедрению внутренних реформ, направленных на сближение с ЕС.
Революционным шагом в вопросах реализации евроинтеграционного направления Украины стали разработка и предварительное подписание Соглашения об ассоциации с ЕС в 2008 г. В рамках Соглашения об ассоциации с Евросоюзом с 2008 г. Украина и ЕС вели переговоры о заключении Соглашения о «глубокой и всеобъемлющей зоне свободной торговли» (Соглашение о ЗСТ), в рамках которого предусмотрено не только снижение тарифов, но и снижение затрат торговли за счет гармонизации регуляторных практик и упрощение таможенного режима.
Необходимо отметить, что переговоры по данному соглашению базировались на принципе «ВТО+» и были направлены на обеспечение «экономической интеграции Украины во внутренний рынок ЕС». Подход «ВТО+» означал стремление сторон достичь не только максимального снижения тарифов и ограничений на торговлю услугами, но и построить «правила торговли», которые будут способны обеспечить упразднение барьеров в торговых отношениях между Украиной и ЕС. Поэтому, основной задачей переговоров было создание максимально благоприятной правовой среды для торговли.
Анализ условий Соглашения об ассоциации между Европейским союзом и государствами - членами Европейского союза с одной стороны и Украиной с другой стороны позволил увидеть разногласия в некоторых его положениях, которые стоит формально разделить на политико-юридические и экономические аспекты.
I. Политико-юридические аспекты сводятся к тому, что особенности отношений ассоциации ЕС с Украиной основываются на устоявшихся принципах и традициях ЕС. Заключая соглашение об ассоциации, Украина заявила о своей решимости перейти к новому качеству: от постсоветской страны, которая вынуждена соблюдать принципы ЕС под страхом быть изолированной от цивилизованного мира, в страну - интегральную составляющую цивилизованного мира.
В то же время соглашение об ассоциации имеет ряд негативных юридических аспектов для Украины, а именно:
- заключение соглашения не предполагает обретения «ассоциированного членства» в ЕС;
- в Соглашении отсутствует упоминание о перспективе членства Украины в ЕС, что существенно отдаляет Украину от достижения конечной цели - получение полного членства в ЕС в среднесрочной перспективе;
- неоднократное подчеркивание в тексте Соглашения важности обеспечения сторонами верховенства права вызвано тем, что в ценностном аспекте верховенство права является главным инструментом консолидации демократии. Игнорирование одной из сторон Соглашения (прежде всего Украиной) этого принципа превращает Соглашение в нежизнеспособный документ, что, соответственно, предусматривает процедуру прекращения его действия2.
Новым и новаторским элементом политической части соглашения стали положения о гарантиях безопасности Украины, в частности положение об обязательствах сторон уважать принципы суверенитета и территориальной целостности, нерушимости границ и независимости.
Внедряя механизм неотложных/срочных политических консультаций (процедуры и механизмы политического диалога, включая чрезвычайные консультации) в случае возникновения угрозы территориальной целостности, нерушимости границ и суверенитета, Украина стремилась расширить список достаточно условных международных гарантий собственной безопасности в контексте ее неучастия в институциализированных системах коллективной безопасности.
Хотя в Соглашении об ассоциации с ЕС и закреплено принципиально важное для Украины положение о гарантии безопасности, оно ослаблено словосочетанием «стремиться уважать», что, по сути, обнуляет правовой характер обязательства.
Невзирая на то, что Украина настаивала на необходимости включения в новое Соглашение положения о механизме неотложных политических консультаций, ЕС не пожелал устанавливать прямую связь между применением такого механизма консультаций и возникновением национальной угрозы. Согласие ЕС на использование той или иной формы консультаций по вопросам безопасности Украины, не могло бы считаться полноценным дополнением существующего перечня гарантий, поскольку реальный эффект от них ограничен.
Принципиальным элементом политической части Соглашения Украина считает фиксацию в ней термина «политическая ассоциация». Под политической ассоциацией украинская сторона понимает:
- установление тесных и привилегированных политических связей Украины в деятельности институтов ЕС, которые помогут ей соответствовать необходимым критериям членства в ЕС;
1 См.: Резшков В.В. Формування комплексного тдходу щодо вдосконалення державного регулювання мехашзму мiжнародноl штеграци Укра1ни: монографiя. - Харюв: Екограф, 2011. - 168 с.
2 Соглашение об ассоциации между Украиной, с одной стороны, и Европейским союзом, Европейским сообществом по атомной энергетике и их государствами-членами, с другой стороны. - URL: http://euroua.com/association/
- возможности участия представителей Украины в качестве наблюдателей в заседаниях в рамках институтов и рабочих групп ЕС.
В то же время ЕС не восприняла украинское предложение по участию представителей Украины в заседаниях рабочих органов ЕС, поскольку такой механизм предоставляется лишь странам-кандидатам на заключительной стадии процесса их присоединения к ЕС1.
После бурных событий конца 2013 - начала 2014 гг. произошло несколько принципиально важных изменений в понимании политико-юридических вопросов и вопросов безопасности, которые являются составляющей частью Соглашения об ассоциации Украины с ЕС.
До 21 марта 2014 г. длился переговорный процесс выработки текста договора на уровне экспертов, уполномоченных на это участвующими в переговорах сторонами - Украиной, ЕС и его членами. Политические лидеры 29 европейских государств и Европейского Союза договорились о «подписании политической части Соглашения об ассоциации». Двадцать первого марта 2014 г. представители ЕС и премьер-министр Украины Арсений Яценюк подписали политический блок Соглашения2. Была подписана та часть документа, которая касалась политического взаимодействия, вопросов безопасности и борьбы с терроризмом. Двадцать седьмого июня 2014 г. во время саммита ЕС в Брюсселе была подписана экономическая часть Соглашения.
Экономическая часть предусматривает глубокую экономическую интеграцию Украины с ЕС, а также создание зоны свободной торговли (ЗСТ)3. Шестнадцатого марта 2014 г. Верховная рада Украины одобрила законопроект о ратификации соглашения, который в этот же день был подписан президентом Украины П. Порошенко. Соглашение должно быть ратифицировано Украиной, всеми членами ЕС, Европейским парламентом и Советом ЕС. По состоянию на начало 2016 г. данную процедуру полностью выполнило 26 сторон4. Первого ноября 2014 г. Украина приступила к созданию ЗСТ с ЕС, однако, по требованию России 12 сентября 2014 г. в Брюсселе на переговорах «Украина - Россия -ЕС» была достигнута договоренность об отсрочке имплементации соглашения о создании зоны свободной торговли Украина - ЕС до 31 декабря 2015 г.
Дело в том, что в случае подписания Соглашения об ассоциации Украины в ЕС Россия обязана принять меры экономической безопасности и ограничить свои рынки от украинских товаров, поставив вопрос об исключении Украины из ЗСТ СНГ. Представители США, Польши, Германии, Швеции и др. страны обвиняли Россию в срыве подписания Соглашения об ассоциации Украины в ЕС и давлении на Украину. Между тем Президент Российской Федерации В. Путин неоднократно подчеркивал, что подписание каких-либо соглашений между Украиной и ЕС - это суверенный выбор Украины. В то же время, цель России - защитить собственные экономические интересы, а не оказать давление на Украину, и уж тем более - не сорвать подписание Соглашения. Российское руководство длительное время убеждало Украину изменить свой выбор и вступить в Таможенный союз5.
Положения в отношении ЗСТ Украины с ЕС6 начали действовать с 1 января 2016 г. в режиме временного применения. Создание ЗСТ между Украиной и ЕС предусматривает либерализацию:
- торговли товарами и услугами;
- движение капиталов;
- движение рабочей силы (частично)7.
Предусмотренная Соглашением о ЗСТ с ЕС либерализация «принципиально всех» тарифов и пошлин (с учетом правил ВТО, объемов и графиков выполнения), в дальнейшем может дать следующие результаты:
- упрощение и компьютеризация таможенных процедур, преодоление коррупции, снижение времени и расходов на таможенное оформление. Кроме того, предусматривается предоставление технической помощи украинским таможенникам со стороны коллег из ЕС;
- отмена или существенное уменьшение таможенных тарифов для более чем 97% тарифных линий (или 95% объема двусторонней торговли между Украиной и ЕС). По 99 процентам тарифных линий отмена ввозных пошлин ЕС произойдет уже в первый год действия Соглашения, что способствует снижению фактических и административных расходов для бизнеса.
В то же время отмена Украиной импортных пошлин приведет к необходимости переоборудования таможен, переподготовки кадров и сокращению поступлений в государственный бюджет Украины.
Кроме того, ЕС предложил Украине, как и другим странам, с которыми были заключены соглашения о ЗСТ, существенную асимметрию тарифной защиты в пользу ЕС, в первую очередь, по агропромышленным товарам и продукции. Так, традиционно высокие ставки наблюдаются в торговле сельскохозяйственными товарами, при этом рынок ЕС оказывается более защищенным, чем рынок Украины.
1 Соглашение об ассоциации между Украиной, с одной стороны, и Европейским союзом, Европейским сообществом по атомной энергетике и их государствами-членами, с другой стороны. - http://euroua.com/association/.
2 Подписан политический блок соглашения об ассоциации Украины с ЕС. ИТАР-ТАСС, 21.03.2014. - http://tass.ru/ mezhdunarodnaya-panorama/1064745
3 Украина и ЕС подписали экономическую часть соглашения об ассоциации. - http://www.interfax.ru/business/382968
4 http://www.consilium.europa.eu/en/documents-publications/agreements-conventions/agreement/?aid=2014045
5 http://rian.com.ua/economy/20130822/338310286.html
6 https://focus.ua/money/343217/
7 Соглашение об ассоциации между Украиной, с одной стороны, и Европейским союзом, Европейским сообществом по атомной энергетике и их государствами-членами, с другой стороны. - http://euroua.com/association/
Следовательно, указанный подход к формированию ЗСТ, который асимметрично выгоден ЕС, может создать для Украины серьезные экономические проблемы, прежде всего, для развития сектора сельского хозяйства и продовольствия.
Гармонизация стандартов, технического регулирования и процедур оценки соответствия, предусмотренная Соглашением о ЗСТ с ЕС, после его внедрения на Украине в соответствии с принятыми в ЕС нормами, может привести к следующим последствиям:
- расширятся возможности для экспортирования украинских товаров не только в ЕС, но и в третьи страны, что значительно усилит экспортный потенциал страны;
- укрепятся позиции национального производителя и на внутреннем рынке, что, в частности означает обеспечение украинских потребителей качественной продукцией;
- появится больше возможностей для импортозамещения, что наряду с расширением экспорта будет способствовать улучшению внешнеторгового баланса;
- появятся возможности получения частичной компенсацию своих затрат на гармонизацию за счет финансовой и технической помощи со стороны ЕС.
Однако стоит сказать и о том, что для гармонизации законодательства Украины с нормами ЕС требуются дополнительные затраты. На данный момент непонятно, из каких источников на Украине будут покрываться соответствующие расходы на проведение институциональных реформ, поскольку государственных финансовых ресурсов недостаточно даже для поддержания текущей способности осуществлять критически важные социальные выплаты.
Сроки имплементации актов законодательства ЕС, которые Украина обязалась практически внедрить в национальную правовую систему в соответствие с нормами ЕС, составляют от 2 до 7 лет с момента вступления Соглашения о ЗСТ в силу. Думается, что это очень короткие сроки для гигантского объема работы по внедрению новой системы стандартов. Отметим, что на Украине отсутствует необходимое количество квалифицированных специалистов, способных в сжатые сроки выполнить задачи имплементации актов законодательства ЕС в рамках ЗСТ.
Отличительной чертой ЗСТ между Украиной и ЕС является осуществление комплексной программы адаптации содержания секторальных законодательных и подзаконных актов Украины к соответствующим стандартам ЕС. Это позволит в значительной степени устранить нетарифные (технические) барьеры в торговле между Украиной и ЕС и обеспечить расширенный доступ украинских экспортеров на внутренний рынок ЕС, который обслуживает 503 700 000 жителей с уровнем среднего дохода в 39 тыс. долл. на душу населения.
Либерализация торговли между Украиной и ЕС может также привести к совершенствованию правил торговли на внутреннем рынке в соответствии с нормами ЕС и к расширению присутствия европейских экспортеров на украинском рынке, что способствует более полному удовлетворению украинцев качественными товарами.
Требования, которые Украина должна выполнить для введения ЗСТ между Украиной и ЕС, фактически совпадают с программой необходимых для Украины реформ. В то же время создание ЗСТ между Украиной и ЕС потребует серьезных усилий со стороны Украины по унификации своих технических регламентов и стандартов качества производимой продукции.
В условиях внедрения ЗСТ Украине необходимо взять на себя четкие обязательства по приведению в соответствие с европейской практикой своей политики в сферах конкуренции, корпоративного управления, регулирования внутреннего рынка, экологической безопасности и т.д.1
Соглашение о ЗСТ ЕС с Украиной предусматривает существенное улучшение бизнес-среды на Украине, переход к европейским стандартам и способам ведения бизнеса. Со стороны ЕС уже сейчас потребуется реализация соответствующей поддержки, которая должна включать в себя:
- оказание технической помощи;
- инвестиции в развитие инфраструктуры;
- подготовку квалифицированных управленческих кадров2.
В соответствии с программами экономического реформирования 2012-2013 гг. украинским правительством были сделаны первые шаги по улучшению инвестиционного климата, включая дерегулирование предпринимательской деятельности, совершенствование бюджетного и налогового законодательства. В частности, в 2012 г. была принята новая редакция Таможенного кодекса и Стратегия таможенного сотрудничества между Украиной и ЕС, вступил в силу новый Уголовный процессуальный кодекс, одобрена Концепция развития системы управления государственными финансами, начат неформальный Диалог Украина-ЕС, касающийся вопросов бизнес-климата3.
В рамках действия зоны свободной торговли ЕС и Украина относительно текущей платежеспособности и движения капитала, договорились не ограничивать и позволять проводить любые платежные операции с текущими счетами платежного баланса между ЕС и Украиной в свободно конвертируемой валюте. Кроме того, стороны обязуются обеспечивать свободное движение капитала, связанного с поступлением прямых инвестиций, а также ликвидацию или репатриацию этих инвестиций и любой получаемой от них прибыли. Предполагается, что на фоне использования существующих конкурентных преимуществ украинской экономики это станет дополнительным аргументом в пользу прямых иностранных инвестиций в производство товаров и услуг, ориентированных на экспорт в страны ЕС.
1 Гайдуцький П. Украша-£С: проблеми штеграцп // Дзеркало тижня. 2013. - № 20. - С. 6.
2 См.: Козырева Е.В., Кондратенко Н.О. Проблемы и перспективы интеграции Украины в ЕС // Стратеги економ1чного роз-витку: держава, репон, тдприемство. - Херсон, 2015. - С. 153-166.
3 Подробнее об этом см.: Довган Д. Фонд допомоги Украш // Дзеркало тижня. 2014. - № 11. - С. 8.
Украина и ЕС обязались обеспечивать свободное движение капитала, связанного с предоставлением кредитов, касающихся коммерческих операций, а также капитала, связанного с инвестиционным портфелем и финансовыми займами и кредитами инвесторов другой стороны договора. Согласно условиям Соглашения Украина и ЕС в случае крайней необходимости могут вводить защитные меры по движению капитала между собой на срок до 6 месяцев.
Целый ряд предусмотренных Соглашением мер связан с огромными инвестициями, которые вряд ли могут быть в значительной части покрыты фондами ЕС с учетом текущей финансовой напряженности в ЕС.
ЕС также пока не поддержал идею включения положений по усилению финансово-технической помощи из своих структурных фондов непосредственно в текст Соглашения о ЗСТ.
Участники «Майдана» полагали, что Соглашение о зоне свободной торговли с Евросоюзом откроет им ворота для трудовой миграции. Однако нормы Соглашения никак не предусматривают свободный безвизовый режим для Украины. В свете последних внешнеполитических событий, связанных с войной в Сирии, сложившаяся в Европе миграционная обстановка не способствует решению вопроса об отмене визового режима для Украины в рамках ЕС.
Украинская сторона настаивает на перспективе введения всех «четырех свобод» (свободное перемещение товаров, услуг, рабочей силы и капитала) в отношениях Украины с ЕС, одной из которых является и введение свободного перемещения рабочей силы. Осуществление свободного перемещения рабочей силы является наиболее сложной задачей из всего перечня мероприятий, необходимых для создания общего рынка труда между Украиной и ЕС. Между тем, в рамках Соглашения Украина имеет определенные возможности реализовать принцип свободы передвижения работников и связанной с ней свободы осуществления экономической деятельности. На это могут влиять следующие факторы:
- уровень экономического развития Украины;
- объем торгово-экономических связей;
- степень интегрированности ее экономики в общий рынок ЕС;
- уровень политических отношений и приоритетность Украины для ЕС.
Правда, распространение на Украину всех «четырех свобод», включая свободное передвижение лиц, позволит требовать от нее привести свое законодательство в полное соответствие всему пакету законодательства ЕС относительно общего рынка на том уровне, которого достигли страны Европейского экономического пространства (ЕЭП). Модернизация же украинских норм и стандартов в этой сфере в соответствие с ЕС является чрезвычайно затратным процессом.
Достаточно жесткая позиция ЕС до введения свободного перемещения рабочей силы из Украины обусловлена двумя факторами:
- общей отрицательной настроенностью стран-членов ЕС по взаимному открытию рынков труда между ЕС и третьими странами, с которыми подписывается экономический союз;
- отсутствием среди стран-членов ЕС единого видения механизмов обеспечения доступа рабочих из третьих стран на собственные рынки труда1.
Таким образом, необходимо понимать, что подписание Соглашения об ассоциации Украины в ЕС, которое состоялось 21 марта 2014 г. означает получение Украиной перспективы членства в ЕС. Однако, ни Европейский союз, ни институты ЕС, ни государства-члены ЕС не могут дать юридическое обязательство принять Украину в члены ЕС, поскольку отсутствует правовой механизм принудительного исполнения этого обязательства. Предоставление перспективы членства в ЕС является лишь политическим обязательством2.
Итак, оценивая условия Соглашения об Ассоциации Украины с ЕС, можно сделать несколько предварительных выводов:
- жесткое регулирование ведения бизнеса на Украине приводит к падению конкурентоспособности отечественных производителей по сравнению с иностранными. В то же время даже для небольших предприятий возрастают возможности сбыта украинской продукции на рынки ЕС;
- технические стандарты ведения бизнеса ЕС создают в отдельных случаях необходимость дополнительных инвестиций, однако эти нормы противопоставляются техническим стандартам экспорта в другие страны, в том числе и в странах Таможенного союза;
- Соглашение с ЕС позволит значительно снизить, а в дальнейшем, возможно, свести к нулю влияние гигантского теневого сектора в экономике Украины, как в системе внешней торговли, так и в конкурентной среде;
- языковые барьеры, отсутствие безвизового режима Украины и ЕС затрудняют поиск партнеров и согласования позиций, внедрение менеджерских приемов ведения бизнеса;
- Соглашением в отношении Украины установлены огромные квоты и ограничения. Так, в Соглашении есть нормы, по которым «в случае, если украинская промышленность будет мешать европейской, будут установлены ограничения на экспорт»3.
После подписания Украиной Соглашения об ассоциации инвестиционные показатели страны ухудшились, а ключевые отрасли экономики, в том числе экспортоориентированные, погрузились в глубокий кризис. Торговля со странами СНГ упала, при этом негативное сальдо в торговле со странами СНГ частично сократилось. В основном это
1 Соглашение об ассоциации между Украиной, с одной стороны, и Европейским союзом, Европейским сообществом по атомной энергетике и их государствами-членами, с другой стороны. http://euroua.com/association/
2 См. подробнее: Козырева Е.В., Кондратенко Н.О. Проблемы и перспективы интеграции Украины в ЕС // Стратеги економiчного розвитку: держава, репон, тдприемство. - Херсон, 2015. - С. 153-166.
3 http://minfin.com.ua/2015/10/09/9985592/
объясняется падением объёмов закупок российского газа, замещенного газом из газовых хранилищ, принадлежащих ЕС, а не Украине.
За 2014 г. экспорт в страны ЕС вырос лишь на 5%1, а по итогам первых четырёх месяцев 2015 г. упал на 35%, или на 2,2 млрд. долл., по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года2. За январь-апрель 2015 г. доля украинского экспорта в страны ЕС составила 34% от общего объёма экспорта3. Получается, что ЗСТ эффективна только в одном направлении - из ЕС в Украину. Поставив под сомнение дружественные отношения с Россией, Украина потеряла значительный сегмент рынка для экспорта своей продукции, что не замедлило отразиться на экономических показателях ее развития.
Присоединение Крыма к России: цена вопроса
Присоединение Крыма к России является предметом жарких споров юристов, политологов, экономистов, историков. На протяжении многих лет после приобретения Украиной статуса независимости в общественном сознании российских граждан присутствовала «тема» Крыма и России.
По результатам проведенного в 2009 г. социологического опроса 44 процента российских граждан считали необходимым обсуждать с Украиной вопрос о том, кому должен принадлежать Крым4. В сознании российских граждан всегда присутствовало убеждение о необходимости защищать интересы русских в Крыму (79% от опрошенных)5, даже несмотря на возможность осложнения отношений с Украиной. Кроме того, опросы показали, что российские граждане допускают возможность конфликта с Украиной по поводу Крыма.
Думается, что тема Крыма являлась устойчивой и волнующей для российских граждан, поскольку подавляющая часть россиян считает присоединение Крыма к России восстановлением исторической справедливости. Крым отошел к России 8 апреля 1783 г. в результате Русско-турецкой войны. Указами Верховного совета СССР от 19 февраля и 26 апреля 1954 г. Крым был передан из Российской СФСР в состав Украинской ССР. При этом не проводилось никакого референдума, позволившего учесть волеизъявление населения Крыма. Политические мотивы передачи Крыма в состав Украинской советской социалистической республике (УССР) во многом остаются непонятными. Законность данного шага является спорной, поскольку согласно Конституции Союза советских социалистических республик (СССР) 1996 г.6 территория республик не могла быть изменена без их согласия. Президиум Верховного совета СССР не имел полномочий для принятия решения об изменении границ территорий республик. Спорным с точки зрения права являлась и легитимность (законность) передачи Севастополя Украинской ССР. Севастополь на тот момент имел статус города республиканского подчинения РСФСР7.
Интересным, является тот факт, что в период с 2009 по 2014 гг. произошло увеличение численности тех, кто считает, что Россия должна отстаивать свои интересы в Крыму (с 73 процентов до 91 процента). По результатам опроса Всероссийского центра изучения общественного мнения (далее - ВЦИОМ) в марте 2014 г. на вопрос «Вы согласны или не согласны с присоединением Крыма к РФ в качестве субъекта РФ?» 91 процент ответили: «Согласны»8. Сформировалось единодушие во взглядах россиян на присоединение Крыма к России и проводимую в этом направлении политику президента В. Путина в целом.
Присоединение Крыма и Севастополя к России получило признание россиян, о чем свидетельствует последовавшее за ним повышение рейтинга Президента РФ В. Путина. Всероссийский опрос граждан России, проведенный Фондом общественного мнения (далее - ФОМ) в декабре 2014 г., показал, что более половины опрошенных россиян признают, что присоединение Крыма оказало негативное влияние на международное положение страны, но в конечном итоге оно принесет России несомненную пользу9. Отдельный опрос ВЦИОМа жителей Крыма в феврале 2015 г. показал, что в случае повторного референдума о воссоединении Крыма с Российской Федерацией они приняли бы аналогичное решение (за это высказались 90 процентов опрошенных)10.
Общеизвестно, что 16 марта 2014 г. в Автономной Республике Крым и г. Севастополе прошел референдум о будущем статусе Крымского полуострова, на который были вынесены два вопроса. Первый вопрос - «Вы за воссоединение Крыма с Россией на правах субъекта Российской Федерации?», а второй - «Вы за восстановление действия Конституции Республики Крым 1992 г. и за статус Крыма как части Украины?». Постановление Верховного Совета Крыма от 6 марта 2014 г. гласило, что вопрос, получивший большинство голосов, считается выражающим прямое во-
1 См.: Русакович А. В. Политика Европейского союза в отношении постсоветских государств Восточной Европы в 2004— 2014 гг. // Журнал международного права и международных отношений. 2014. - № 4.
2 http://obozrevatel.com/blogs/92076-pochemu-eksport-ukrainyi-v-es-upal-na-35.htm
3 http://vesti-ua.net/novosti/ekonomika/18066-obem-eksporta-ukrainskih-tovarov-v-strany-es-upal.html
4 Пресс-выпуск № 1160 «Крым без России: 55 лет спустя». - http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=11440
5 Там же.
6 http://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/1936/
7 См.: Прокофьев С.Е., Титова А.И., Елесина М.В. ВШОТ-анализ присоединения территории Крыма к России // Муниципальная академия. 2014. - № 3. - С. 23-33.
8 http://wciom.ru
9 Россияне о присоединении Крыма. - http://fom.ru/Politika/11883
10
Там же.
леизъявление населения Крыма1. Результаты показали: 96,77% имеющих право участвовать в референдуме жителей Крыма и 95,60 % жителей Севастополя проголосовали за вступление в состав РФ2.
На основе Указа Президента России В. Путина от 21 марта 2014 г. был образован Крымский федеральный округ, в состав которого в качестве субъектов РФ вошли Республика Крым и город федерального значения Севасто-поль3. Конституционный суд РФ признал Договор о присоединении указанных территорий соответствующим Конституции РФ4. Комитет по делам СНГ единогласно поддержал законопроект о ратификации данного договора. Согласно ст. 6 Договора о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым до 1 января 2015 г. на территории Крыма действовал переходный период, в течение которого должны были быть урегулированы вопросы интеграции новых субъектов Российской Федерации: в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации; в систему органов государственной власти Российской Федерации; вопросы исполнения воинской обязанности и несения военной службы на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя5.
Реакция международных организаций на присоединение Крыма к России была неоднозначной. Двадцать седьмого марта 2014 г. на Генеральной ассамблее ООН по вопросу о признании незаконности крымского референдума из 193 государств - членов ООН однозначно «за» принятие резолюции проголосовало 100 государств, голоса почти такого же количества остальных государств распределились так: «против» - 11, воздержалось - 58, не голосовало - 246. Текст резолюции призвал не признавать вступление Крыма в состав России. Против этой резолюции выступили Армения, Белоруссия, Боливия, Венесуэла, Куба, КНДР, Зимбабве, Никарагуа, Россия, Сирия и Судан7. Такие международные организации, как Венецианская комиссия, Организация Североатлантического договора (НАТО), Парламентская ассамблея Совета Европы и Парламентская ассамблея ОБСЕ посчитали присоединение Крыма к России незаконным и нарушающим нормы международного права. В большинстве своем международное сообщество отрицательно отнеслось к присоединению Крыма к России.
В российском академическом сообществе возник принципиальный спор о законности присоединения Крыма к России. Разногласия были сформулированы в публичной дискуссии между директором Института мониторинга эффективности правоприменения Общественной палаты Е. Лукьяновой и председателем Конституционного суда РФ В. Зорькиным.
Е. Лукъянова полагает, что Конституционный суд РФ при проверке конституционности Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации двух новых субъектов (далее - Договор) вышел за рамки своей компетенции, нарушив нормы ст. 47.1, ч. 2 ст. 74, 86, 89, 90 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде РФ». Дело в том, что Севастополь на момент проведения общекрымского референдума не входил ни в Крымскую область на момент распада СССР, ни в Автономную Республику Крым. Поэтому, по мнению Е. Лукьяновой, если Республика Крым имея достаточное количество государственных признаков, могла самоопределиться, и быть признанной в качестве независимого государства другими государствами, то г. Севастополь сделать этого не мог8.
Председатель Конституционного суда РФ В. Зорькин настаивал, что Россия действовала в рамках положений Декларации Генеральной ассамблеи ООН «О принципах международного права» 1970г. (далее - Декларация 1970 г.). Согласно Декларации 1970 г. «ничто не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов»9. В соответствии с Декларацией 1970 г. Россия имела право ответить на действия Украины, когда Верховная рада отменила закон о региональных языках и лишила почти 2 млн. жителей Крыма права официально использовать родной язык. Русское население Крыма возмутило и обеспокоило также то, что представители «новой» власти объявили о сборе и погрузке эшелонов майданных «добровольцев» для «наведения украинского порядка в Крыму»10.
1 На референдуме в Крыму будет поставлен вопрос о вхождении в состав РФ // РИА Новости. 2014. 6 марта. -http://ria.ru/world/20140306/998414789.html
2 http://www.rg.ru/sujet/5184/
3 Указ Президента РФ «Об образовании Крымского федерального округа» // Собрание законодательства РФ. 24.03.2014, N 12, ст. 1265.
4 Постановление Конституционного Суда РФ от 19.03.2014 № 6-П «По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов».
5 Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов (Подписан в г. Москве 18.03.2014) // Бюллетень международных договоров. 2014. - № 6.
6 Информационное телеграфное агентство России // Генассамблея ООН приняла резолюцию в поддержку территориальной целостности Украины (Цит. по: представитель РФ при ООН Чуркин В.И. ИТАР-ТАСС. - http://itar-tass.com/mezhdunarodnaya-panorama/1079720).
7 Подробнее об этом см.: Прокофьев С.Е., Титова А.И., Елесина М.В. ВШОТ-анализ присоединения территории Крыма к России // Муниципальная академия. 2014. - № 3. - С. 23-33.
8 Лукьянова Е. «О праве налево». - http://www.novayagazeta.ru/politics/67715.html
9 Официальный сайт ООН на русском языке. - http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/intlaw_principles
10 Зорькин В. Д. Право - и только право. - http://www.rg.ru/2015/03/23/zorkin-site.html
Особый резонанс вызвало заявление, которое сделали представители украинской власти «обещав быстро выгнать из Севастополя Черноморский флот, предложив эту важнейшую военно-морскую базу новым партнерам из стран НАТО, столь активно поддержавшим «украинскую революцию». В связи с этим Россия не могла не применить сравнительно новый основополагающий принцип международного права, который еще не введен официально в Устав ООН, но общепризнан и уже широко применяется - это принцип «Обязанность защищать». Данный принцип требует от международного сообщества прямой защиты граждан страны, где грубо нарушаются основополагающие права собственных граждан, включая право на жизнь и безопасность, и которая не хочет или не может прекратить эти нарушения прав. Именно в рамках данного принципа и действовала Россия при защите населения крымского полуострова.
Кроме того, Россия, введя в Крым дополнительный военный контингент для предотвращения появления на полуострове «майданных десантов», не нарушала Договор с Украиной о базировании Черноморского флота, ратифицированный Законом Украины № 547-Х1У (547-14) от 24.03.99 г.1 По нему максимальная численность российского контингента не могла превышать 25 тыс. чел. Это ограничение было соблюдено. Согласно этому договору российские
военнослужащие имели право выходить за пределы объектов базирования при необходимости защиты членов своих
2
семей .
Далее, после крымского референдума, обнаружилось, что Киев собирает для наведения в Крыму «украинского порядка» уже не только эшелоны «майданных добровольцев», а крупные военные силы. России пришлось реагировать на новую угрозу проживающим в Крыму граждан рассмотрением и принятием правовых решений, следующих из законного и демократичного волеизъявления этих граждан3. Таким образом, Россия действовала в рамках международного права, защищая жителей Крымского полуострова. Отметим также и то, что резолюция Генеральной ассамблеи ООН о непризнании крымского референдума законным, в отличие от решений Совета Безопасности ООН, в компетенцию которого и входит разрешение вопросов мира и безопасности, не обязательна для исполнения и носит исключительно рекомендательный характер. То же можно сказать и о Заключении Венецианской комиссии.
Как показывает мировая практика, интеграция территорий требует много времени, создания новых органов власти, разработки и принятия нормативно-правовой базы и значительных финансовых вливаний. В этом смысле цена присоединения Крыма к России складывается из множества факторов. Переходный период для адаптации Крыма был 2014 г. В это время проходила переаттестация государственных служащих, военных, адвокатов. Полученные за 2014 г. налоги и сборы поступали в бюджет Крыма. Гривна применялась до 1 января 2016 г. По оценкам экспертов возникла необходимость в разработке и принятии около 300 законодательных актов для вхождения АР Крым и города федерального значения Севастополь в правовое пространство РФ.
Эксперты и экономисты оценивают по-разному присоединение полуострова к России. Одни склонны считать это безусловной выгодой для России, поскольку появляются возможности по расширению и развитию туристического бизнеса, санаторно-курортной инфраструктуры, получение топливно-энергетических ресурсов полуострова. В республике существует высокий потенциал для развития сельского хозяйства, виноделия, химической промышленности, туризма (из 6 миллионов отдохнувших в Крыму в прошлом году примерно 50 процентов - граждане Украины, 25 процентов - россияне, остальные - из стран СНГ, дальнего зарубежья). Однако годовые затраты на Крым оценены от 100 до 200 миллиардов рублей в год4, что не может не отражаться на бюджетной составляющей экономического развития Российского государства.
В то же время экономисты полагают, что вхождение Крыма в состав России позволит стране экономить порядка 100 миллионов долларов в год за аренду военной базы Черноморского флота. В связи с размещением на полуострове радиолокационных станций предупреждения о ракетном нападении возрастут возможности России по контролю над морским и воздушным пространством в районе Черного моря. Кроме того под контроль России переходит часть украинской армии, боевой техники и почти весь Черноморский флот Украины. С возвращением в российские границы важнейших памятников истории России и символов русской культуры восполнит важнейшие духовные ценности России 5.
Группа экспертов Комитета гражданских инициатив (далее-Комитет), который возглавляет бывший министр финансов Алексей Кудрин, вывела цифру потенциальных убытков для украинской экономики из-за осложнившихся отношений с РФ. По мнению Комитета, потери могут составлять около 33 млрд. долл. США в год. Приведенная цифра объясняется:
1. снижением объемов экспорта сельскохозяйственной продукции в Россию. По мнению Арсения Яценюка, потери украинской экономики не ограничиваются ущербом от конфликта в Донбассе и аннексией Крыма. По его словам экспорт сельскохозяйственной продукции Украины в ЕС в первом полугодии 2015 г. вырос на 1,3 млрд. долл. США, но объемы экспортных поставок в РФ снизились на 2,5 млрд. долл. США за аналогичный период. Таким образом, только от снижения экспортных поставок сельскохозяйственной продукции в Россию, Украина потеряла 1 млрд. долл. США. Для сравнения транш Украине от МВФ в 2014 г. составил 1,4 млрд. долл. США6.
1 http://old.ua-today.com/modules/myarticles/print_storyid_23797.html
2 http://flot2017.com/file/show/normativeDocuments/579
3 Зорькин В.Д. Право - и только право. - http://www.rg.ru/2015/03/23/zorkin-site.html
4 http://newsland.com/user/4297812402/content/4584327
5 См.: Завражнева М.В. Положительные последствия присоединения Крыма к России // Механизмы развития современного общества Сборник научных статей по материалам Международной заочной научно-практической конференции / Лаборатория прикладных экономических исследований имени Кейнса. - М., 2014. - С. 23-24.
6 http://www.politnavigator.net/poteri-ukrainy-ot-ssory-s-rossiejj-nastolko-veliki-chto-kredita-mvf-ni-na-chto-uzhe-ne-khvatit.html
2. уменьшением величины доходов украинских мигрантов. На территории России работает около 1 миллиона граждан Украины, которые часть заработка отправляют в Украину на содержание своих семей. По оценке А. Кудрина, потери составят от 11-15 млн. долл. США, то есть 7% от ВВП Украины1.
3. снижением доходов от туризма на 50%, а это почти 1,5 млрд. долл. США.
4. снижением инвестиционной привлекательности Украины (украинская экономика недополучит 2 млрд. долл. США только от российских инвесторов).
5. потерей Украины вследствие вхождения Крыма в состав РФ: около 2 млн. человек (трудоспособного возраста); добычи полезных ископаемых на территории полуострова и акватории Черного и Азовского моря; девяноста семи млн. долл. США, поступавших от РФ за аренду земли, на которой располагается Военно-морская база России (с 2017 г. Россия была обязана платить 100 млн. долл. США); пятнадцати млн. долл. США в год за пользование Керченским проливом2.
Тем не менее, говоря о столь радужных перспективах для экономики России, при оценке последствий присоединения Крыма не стоит забывать и о слабых сторонах данного политического акта. Крым является дотационным регионом. Это значит, что на его развитие потребуются большие финансовые вливания.
Неспособность полуострова обеспечивать себя пресной водой является одной из самых острых проблем коммунального хозяйства Крыма, разрешение которой, несомненно, ложится на плечи РФ. Примерно 80% пресной воды поступает на территорию полуострова по Северо-Крымскому каналу, который проходит по территории Украины. Украинские власти перекрыли большинство шлюзов. Решение проблемы энергоснабжения Крыма также потребует значительных инвестиций. Для создания собственной генерации электроэнергии в Крыму понадобится от 90 до 100 млрд. рублей3. На строительство специального газопровода, мощность которого составит1,5-2 млрд. кубометров в год, нужно 5-6 млрд. рублей4.
Нельзя забывать о том, что часть крымских татар (25% от общего количества опрошенных) и часть украинцев в Крыму до сих пор выступают против интеграции с Россией5. Присоединение Крыма стало одной из причин угрозы экономической блокады страны и начала новой «холодной войны». Взаимное доверие между Россией и Западом сильно пошатнулось. Россия и НАТО развертывают свои вооруженные силы все ближе друг к другу. Из-за конфликта с Украиной инвестиционный имидж России стал менее привлекательным.
Все же можно выделить возможные способы смягчения негативных последствий сложившейся ситуации, просчитав возможные риски и спрогнозировав перспективы развития России в контексте присоединения Крыма. Ограничение импорта Россия надеется компенсировать при помощи поставщиков из Бразилии, Аргентины, Израиля Узбекистана, Азербайджана, Белоруссии и Ирана. Страны Латинской Америки в свете запрета на поставки продукции из ЕС, США, Канады и ряда других стран получили шанс выйти на продовольственный рынок России.
Для обеспечения Крыма пресной водой Россия разрабатывает месторождения подземных вод на севере полуострова и строит водопровод по дну Керченского пролива.
Проблемы с энергоснабжение Россия решает строительством генерации общей мощности около 1320 МВт и снабжением полуострова с помощью ЛЭП со стороны Таманского полуострова.
Для улучшения транспортной инфраструктуры и связи Крыма с Россией ведется активное строительство моста через Керченский пролив. Видим, что цена присоединения Крыма для России высокая.
Между тем, при условии больших финансовых вливаний необходимо применение системы жесткого контроля распределения денежных средств на всех стадиях, строгого учета и тщательного и честного выбора заказчиков по принципу прозрачности будет способствовать развитию Автономной Республики Крым и российской экономики в целом.
Заметим, что политика Президента России В. Путина нередко подвергается жесткой критике6. Его обвиняют в том, что он окончательно утратил доверие во взаимоотношениях с западными лидерами. Справедливости ради отметим, что взаимное доверие было подорвано гораздо раньше. Причина того видится в неспособности и нежелании выстраивать равный диалог с Россией. Предложения В. Путина, направленные на развитие взаимовыгодного партнерства (по типу Единого экономического пространства от Лиссабона до Владивостока) воспринимаются, как правило, необоснованными по содержанию и игнорируются. В то же время конструктивных предложений взамен не делается. Демонстрируется лишь отсутствие инклюзивной стратегии в отношении России, в то время как страны российского ближнего и дальнего зарубежья активно вовлекались в различные формы сотрудничества и взаимодействия с Западом. На этом фоне присоединение Крыма повлекло обострение взаимоотношений России с США и ЕС и стало одной из причин применения экономических санкций.
1 http://iteranet.ru/it-novosti/2014/06/24/kudrin-ukraina-teryaet-ot-ssory-s-rossiej-33-mlrd-v-god/
2 Там же.
3 Эксперт online // Экономика / Выгодный Крым. http://expert.ru/2014/03/11/vyigodnyijkryim/
4 Там же.
5 http://wciom.ru/
6 См.: Соловьев Э.Г. Украинская рулетка в трансформации российско-американских отношений // Россия и новые государства Евразии. 2014. - № 4(25). - С. 34-35.
