CC BY
162
Аванесян Вилен Витальевич
кандидат юридических наук, старший эксперт Уголовно-правового управления Договорно-правового департамента МВД России (е-таП: mbsh2004@mail.ru)
Уголовно-правовые средства борьбы
с бытовой коррупцией
В статье анализируются сферы распространения бытовой коррупции в современном обществе. Рассматривается опыт борьбы с данным явлением в странах СНГ. Дается оценка положениям Уголовного кодекса РФ в сравнении с Уголовным кодексом РСФСР на предмет достаточности механизмов противодействия практике незаконных вознаграждений в сфере услуг (в частности, в медицине и образовании). Обосновывается необходимость криминализации бытовой коррупции.
Ключевые слова: бытовая коррупция, незаконное вознаграждение, медицина, образование, уголовная ответственность.
V.V. Avanesyan, Master of Law, Senior Expert of the Criminal Law Unit of the Legal Department of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: mbsh2004@mail.ru
Criminal means against domestic corruption
The article analyzes the incidence of domestic corruption in modern society. Examines the experience of struggle against this phenomenon in the CIS countries. Estimates Criminal ^de of the Russian Federation in comparison with the Criminal code of the RSFSR on combating illegal remuneration (in particular, in medicine and education). Contains proposal for criminalization of the domestic corruption.
Key words: domestic corruption, illegal remuneration, medicine, education, criminal liability.
Проблема коррупции в России в настоящее время остается весьма актуальной, поскольку этим негативным феноменом пронизаны все уровни жизнедеятельности общества. В сложившейся ситуации возникают предпосылки к деформации ценностно-нравственной системы, в которой коррупция перестает восприниматься как нарушение закона, что представляется недопустимым.
Сегодня практически не встречают должного и обоснованного гражданского противодействия факты взимания в различных учреждениях и организациях платы за оказание услуг и выполнение работ, которые по закону должны предоставляться бесплатно. Подарки и иные формы вознаграждения врачам, учителям школ, преподавателям вузов, работникам иных учреждений и организаций, которые осуществляют трудовые функции, получая при этом заработную плату и иные законные выплаты, фактически приобрели в социальном восприятии статус обычая, а не правонарушения.
По смыслу подп. 2 п. 1 ст. 575 «Запрещение дарения» Гражданского кодекса РФ разрешается дарение обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, работникам образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, ока-
зывающих социальные услуги, и аналогичных организаций, в том числе организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, гражданами, находящимися в них на лечении, содержании или воспитании, супругами и родственниками этих граждан.
Однако от указанных обычных подарков необходимо принципиально отличать незаконные вознаграждения, имеющие коррупционную природу: подарок является выражением доброй воли гражданина, проявляемой, например, вследствие благодарности, в то время как незаконное вознаграждение в подавляющем большинстве случаев является результатом прямого либо косвенного требования «одаряемого» или опасения не получить желаемого результата от лица, оказывающего услуги или выполняющего соответствующие работы.
К числу общественных институтов, наиболее подверженных бытовой коррупции, можно отнести здравоохранение и образование, что подтверждается статистическими сведениями.
По данным Председателя Верховного Суда РФ В.М. Лебедева, в 2013 г. за коррупционные преступления в России было осуждено около 9,5 тыс. человек, из которых за получение взяток - около 1700 человек. Наибольшую часть осужденных за получение взяток составили
79
государственные и муниципальные служащие - 50%, 29% осужденных за взятки составили работники здравоохранения и социального развития, 10,5% - работники образования и 6,3% - службы исполнения наказаний [1].
Однако репрезентативность приведенной информации о коррупции, в частности в образовании и здравоохранении, является условной, поскольку круг работников указанных сфер деятельности, которые могут выступать в качестве субъектов таких преступлений, весьма ограничен.
В соответствии с ч. 1 ст. 290 «Получение взятки» Уголовного кодекса РФ (далее - УК РФ) уголовно наказуемым деянием является получение должностным лицом, иностранным должностным лицом либо должностным лицом публичной международной организации лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества либо в виде незаконных оказания ему услуг имущественного характера, предоставления иных имущественных прав за совершение действий (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо если оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе.
Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 9 июля 2013 г. № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях» указал, что не образует состав получения взятки принятие должностным лицом денег, услуг имущественного характера и тому подобное за совершение действий (бездействие), хотя и связанных с исполнением его профессиональных обязанностей, но при этом не относящихся к полномочиям представителя власти, организационно-распорядительным либо административно-хозяйственным функциям (п. 7).
Согласно п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» к организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина ин-
валидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии).
К числу субъектов должностных преступлений относятся, например, главный врач больницы, директор школы, ректор вуза, их заместители. Преподаватели вузов и учителя школ могут временно осуществлять организационно-распорядительные функции как члены государственных экзаменационных (аттестационных) комиссий. Их соответствующие полномочия регламентированы в Положении об итоговой государственной аттестации выпускников высших учебных заведений в Российской Федерации [2] и Порядке проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования [3].
Таким образом, из смысла положений УК во взаимосвязи с приведенной позицией Пленума Верховного Суда РФ следует, что для лиц, выполняющих за незаконное вознаграждение лишь профессиональные функции, не связанные с принятием решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия, уголовная ответственность не наступает.
Вместе с тем, именно эта профессиональная деятельность, которая должна осуществляться безвозмездно (лечение пациентов, обучение учащихся и студентов), образует ядро «бытовой коррупции», основанной на системе незаконных вознаграждений.
Полагаем, что наиболее действенным инструментом борьбы с этим явлением может стать уголовный закон. Более того, опыт борьбы с «бытовой коррупцией» уголовно-правовыми средствами уже имел место в уголовном законодательстве СССР
В соответствии со ст. 173 «Получение взятки» Уголовного кодекса РСФСР (далее - УК РСФСР) субъектом получения взятки являлось только должностное лицо. В сфере медицины в число таких лиц входили руководители отделов здравоохранения (аптекоуправления) и их заместители, а также руководители отделов этих органов, главные врачи и их заместители, заведующие отделениями, аптеками, главные и старшие медсестры.
Иные врачи и медсестры, как и сейчас, не являлись должностными лицами и поэтому не могли быть субъектами должностных преступлений, кроме тех случаев, когда врач являлся дежурным, а также когда совершал такие действия, как составление и выдача листков временной нетрудоспособности, документов об инвалидности, справок, дающих право на льготы
80
или освобождение от обязанностей (например, от воинской), а также принимал решение о госпитализации, направлении на санаторно-курортное лечение [4, с. 83].
Отсутствие рыночной экономики в советский период создало благоприятные условия для того, чтобы некоторые работники государственных учреждений, обязанные по роду своей деятельности оказывать населению бесплатные услуги, начали вымогать за это незаконное вознаграждение.
Реакцией государства на подобную практику стало введение в УК РСФСР Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 21 сентября 1981 г. «О внесении дополнений в Уголовный кодекс РСФСР» ст. 1562 «Получение незаконного вознаграждения от граждан за выполнение работ, связанных с обслуживанием населения», которой предусматривалась ответственность за получение работником предприятия, учреждения или организации, не являющимся должностным лицом, путем вымогательства незаконного вознаграждения от гражданина за выполнение работы или оказание услуги в сфере торговли, общественного питания, бытового, коммунального, медицинского, транспортного или иного обслуживания населения, входящих в круг служебных обязанностей такого работника.
Соответствующими статьями были также дополнены уголовные кодексы других союзных республик (ст. 1561 Уголовного кодекса Белорусской ССР, ст. 1542 Уголовного кодекса Азербайджанской ССР, ст. 1603 Уголовного кодекса Молдавской ССР).
С учетом актуальности проблемы, на решение которой были направлены анализируемые уголовно-правовые нормы, а также значимости единообразной практики их применения были изданы постановление Пленума Верховного Суда РФ от 5 октября 1982 г. № 4 «О судебной практике по делам о получении незаконного вознаграждения от граждан за выполнение работ, связанных с обслуживанием населения (ст. 1562 УК РСФСР)» и постановление Пленума Верховного Суда СССР от 1 декабря 1983 г. № 11 «О применении судами законодательства об ответственности за получение незаконного вознаграждения от граждан за выполнение работ, связанных с обслуживанием населения».
Субъектом преступления, предусмотренного ст. 1562 УК РСФСР и соответствующими статьями УК других союзных республик, могло быть лишь недолжностное лицо, служебные обязанности которого состояли в непосредственном обслуживании населения (работники торговли, общественного питания, ателье, мастерских,
автотехнических предприятий, жилищно-коммунальных хозяйств, вокзалов, предприятий связи и т.д.).
Под вымогательством незаконного вознаграждения путем умышленного поставления гражданина в условия, при которых он вынужден уплатить такое вознаграждение для предотвращения вредных последствий его законным интересам, понималось, в частности, совершение работником сферы обслуживания населения действий, препятствующих выполнению работы или оказанию услуги в установленном порядке и в определенные сроки, либо необоснованный отказ от выполнения возложенных на него служебных обязанностей.
Согласно официальной статистике за 1983 г. в перечне недолжностных лиц, наиболее часто привлекавшихся к уголовной ответственности за получение незаконного вознаграждения, медицинские работники находились на шестом месте [5, с. 113].
Анализ законодательства некоторых стран СНГ также указывает на признание высокой общественной опасности деяний, связанных с получением незаконного вознаграждения, в результате чего они криминализированы.
Так, например, соответствующие нормы содержатся в Уголовном кодексе Республики Молдова (ст. 256 «Получение незаконного вознаграждения за выполнение работ, связанных с обслуживанием населения») [6], Уголовном кодексе Кыргызской Республики (ст. 225 «Незаконное получение вознаграждения служащим») [7], Уголовном кодексе Республики Армения (ст. 3111 «Получение общественным служащим, не являющимся должностным лицом, незаконного вознаграждения») [8], Уголовном кодексе Республики Беларусь (ст. 433 «Принятие незаконного вознаграждения») [9].
Таким образом, признание в законодательстве стран СНГ рассматриваемых деяний преступлениями, наряду с их аналогичной оценкой в советском законодательстве, подтверждает необходимость дополнения УК РФ нормами, устанавливающими ответственность за незаконное вознаграждение.
Следует отметить, что попытка возвращения в УК РФ положений, схожих с содержащимися в ст. 1562 УК РСФСР, была предпринята в 2002 г.
Законодательным собранием Владимирской области в Государственную Думу Федерального Собрания РФ был внесен проект Федерального закона № 186012-3 «О внесении дополнения в Уголовный кодекс Российской Федерации» (далее - законопроект № 186012-3), которым предлагалось включить в УК ст. 2901 «Получение не-
81
законного вознаграждения», устанавливающую ответственность за получение государственным или муниципальным служащим, работником предприятия, учреждения или организации, не являющимся должностным лицом, лично или через посредника, путем вымогательства незаконного вознаграждения от гражданина за выполнение работ или оказание услуг, входящих в круг служебных обязанностей такого работника.
В качестве признака квалифицированного состава данного преступления определялось получение незаконного вознаграждения за незаконные действия (бездействие), а особо квалифицированных - совершение деяния группой лиц по предварительному сговору или организованной группой; неоднократно или в крупном размере (триста минимальных размеров оплаты труда) [10].
В пояснительной записке к законопроекту № 186012-3 указывалось, что его целевая направленность - противодействие «незаконным поборам со стороны самых разных категорий лиц: работников государственных и муниципальных органов, учебных и лечебных заведений, предприятий и т.п.».
Однако законопроект № 186012-3 Государственной Думой Федерального Собрания РФ был отклонен.
Согласно заключению Комитета Государственной Думы по законодательству, определенного ответственным исполнителем по рассмотрению законопроекта № 186012-3, он «содержал в себе внутренние противоречия, не согласовывался с рядом норм действующего законодательства, и, кроме того, обозначенные им действия не представляли большой степени общественной опасности для их включения в УК».
В частности, указанным Комитетом высказаны следующие замечания:
авторы законопроекта № 186012-3 в недостаточной мере обосновали необходимость включения указанного состава в УК, между тем согласно судебной практике ст. 1562 УК РСФСР практически не применялась;
предлагаемый состав по сути был аналогичен получению взятки, при этом в диспозиции проектной нормы не предусматривались признаки, позволявшие разграничить соответствующие деяния (отсутствовало отсылочное положение к ст. 290 УК);
законопроектом № 186012-3 не предлагалось дополнение УК нормами, устанавливающими ответственность за дачу незаконного вознаграждения;
законопроектом № 186012-3 предлагалось криминализировать получение вознаграждения
путем вымогательства, которое уже охватывается другим составом преступления (ч. 1 ст. 163 УК), что недопустимо по причине конкуренции норм;
в проектной норме не содержалось четко прописанного понятия субъекта преступления, что могло привести к конкуренции с положениями ст. 290 и 204 «Коммерческий подкуп» УК;
понятие «незаконное вознаграждение» не согласовывалось с содержанием подп. 8 п. 1 ст. 11 «Ограничения, связанные с государственной службой» Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» [10].
В своем заключении Правовое управление Государственной Думы Федерального Собрания РФ признало, что «проблема с незаконным вознаграждением является пробелом в уголовном законодательстве», однако обратило внимание на то, что «отсылка авторов законопроекта к статье 1562 УК РСФСР представляется не совсем корректной» [10].
По мнению Правового управления, о получении незаконного вознаграждения можно говорить только со стороны государственных или муниципальных служащих, работников государственных учреждений. Определение законности или незаконности дополнительного вознаграждения, полученного работниками негосударственных предприятий, учреждений или организаций, находится на грани уголовного и гражданского законодательств - при определенных условиях такое вознаграждение можно расценить как нарушение условий договора, а с другой стороны, как обман потребителей (ст. 200 УК) [10].
Давая ретроспективную оценку указанным замечаниям с учетом изменений законодательства Российской Федерации, следует отметить, что некоторые из них в настоящее время уже неактуальны (в частности, ст. 200 «Обман потребителей» УК и Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» признаны утратившими силу).
Довод о том, что введение в УК соответствующего состава преступления нецелесообразно ввиду незначительно распространенной практики применения ст. 1562 УК РСФСР, представляется не вполне состоятельным в силу концептуально изменившейся природы социально-экономических отношений в современном российском обществе, о чем свидетельствуют вышеприведенные данные судебной статистики об осужденных за коррупционные преступления в 2013 г. [1].
Целесообразность криминализации незаконного вознаграждения также подтверждается
82
анализом научной литературы [11-14] и средств массовой информации [15-19].
Криминализация действий лица, дающего незаконное вознаграждение, представляется необоснованной, поскольку по смыслу предлагаемой законопроектом № 186012-3 нормы оно фактически является потерпевшим, у которого такое вознаграждение вымогали.
С учетом иных замечаний Комитета Государственной Думы по законодательству, по нашему мнению, диспозиция нормы УК РФ, предусматривающей ответственность за данное деяние, может иметь следующее содержание:
«Требование передачи денег, ценных бумаг, иного имущества либо оказания услуг имущественного характера, предоставления иных имущественных прав лицом, которое в силу выполнения своих служебных (трудовых) обязанностей уполномочено принимать решения или совершать действия (бездействие), значимые для потерпевшего, либо способствовать принятию таких решений или совершению таких действий (бездействия) (при отсутствии признаков преступлений, предусмотренных частями третьей и четвертой статьи 204 и статьей 290 УК)».
Также возможно установление уголовной ответственности за получение незаконного вознаграждения. Однако с целью уравнения по степени общественной опасности деяний в форме получения и требования незаконного вознаграждения для первого из них целесообразно установить пороговое стоимостное выражение «подарка» (например, 3000 рублей).
Меры ответственности за совершение предлагаемых к криминализации деяний возможно дифференцировать в зависимости от размера незаконного вознаграждения (как требуемого, так и полученного), группового признака и последствий, наступивших по неосторожности в результате их совершения.
Представляется, что криминализация бытовой коррупции станет действенным механизмом, позволяющим привлекать к справедливой ответственности за деяния, которые в настоящее время не признаны преступлениями, но фактически таковыми являются, а также создаст необходимую превентивную базу для их постепенного искоренения в обществе.
1. Верховный суд: за коррупцию в 2013 году осуждены 9,5 тыс. человек. URL: http://itar-tass.com
2. Об утверждении Положения об итоговой государственной аттестации выпускников высших учебных заведений Российской Федерации: приказ Минобразования России от 25 марта 2003 г. № 1155: зарегистрирован в Минюсте России 5 мая 2003 г. № 4490.
3. Об утверждении Порядка проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования: приказ Минобрнауки России от 26 дек. 2013 г. № 1400: зарегистрирован в Минюсте России 3 февр. 2014 г. № 31205.
4. Епифанова Е.В. К вопросу о дифференциации правовых мер противодействия коррупции в медицинской сфере: поборы или взятка? // Современные научные исследования. М., 2013. Вып. 1.
5. Социалистическая законность. 1983. № 7.
6. Уголовный кодекс Республики Молдова (в ред. Закона Республики Молдова от 4 апр. 2014 г. № 56). URL: http://base.spinform.ru
7. Уголовный кодекс Кыргызской Республики (в ред. Закона Кыргызской Республики от 1 июля 2014 г. № 108). URL: http://online. adviser.kg
1. Supreme court: for corruption in 2013 sentenced 9,5 thousand people. URL: http://itar-tass.com.
2. On approval of Final state certification of graduates of higher educational institutions of the Russian Federation: order of the Ministry of Education of March 25, 2003 № 1155: registered in Ministry of Justice of Russia on May 5, 2003 № 4490.
3. On approving the Procedure for state final attestation on educational programs of secondary education: order of the Ministry of Education and Science of Russia of Dec. 26, 2013 № 1400: registered in Ministry of Justice of Russia on Febr. 3, 2014 № 31205.
4. Epifanova E.V. To the issue of differentiation of legal measures against corruption in the medical field: extortion or bribe? // Modern scientific researches. Moscow, 2013. Iss. 1.
5. Socialist legality. 1983. № 7.
6. Criminal code of the Republic of Moldova (as amended with the Law of the Republic of Moldova of Apr. 4, 2014 № 56). URL: http://base.spinform.ru
7. Criminal code of the Kyrgyz Republic (as amended with the Law of the Kyrgyz Republic of July 1, 2014 № 108). URL: http://online.adviser.kg
8. Criminal code of the Republic of Armenia (as amended with the Law of the Republic of Armenia of July 22, 2014 № LP-114). URL: http://www. parliament.am
83
8. Уголовный кодекс Республики Армения (в ред. Закона Республики Армения от 22 июля 2014 г. № ЗР-114). URL: http://www.parliament.am
9. Уголовный кодекс Республики Беларусь (в ред. Закона Республики Беларусь от 12 июля 2013 г. № 60-З). Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: asozd2.duma.gov. ru (дата обращения: 11.11.2014).
11. Бальзамова Л.А. Закон и подарок // Медицинский вестн. 2010. № 22.
12. Гарбатович Д. Проблемы квалификации получения взятки за незаконные действия (бездействие) // Уголовное право. 2013. № 5.
13. Назаров О. В. О нарушении Конституции Российской Федерации признанием преподавателей государственных вузов субъектами получения взятки //Законодательство и экономика. 2013. № 11.
14. Назаров О. В. Еще раз о субъектах получения взятки, или слово в защиту медиков // Адвокат. 2014. № 3.
15. Объем коррупции в образовании в 2010 году составил 12 млрд рублей. URL: http:// www. s-pravdoy.ru
16. Иванов: коррупция сосредоточена не в среде чиновников, а в регионах // РИА Новости. 2014. URL: http://ria.ru
17. Распил без скальпеля. Здравоохранение вошло в тройку самых коррумпированных отраслей // Рос. газ. 2012. № 5815.
18. Взятка с занесением //Рос. газ. 2012. № 5897.
19. Россияне заплатили «в карман» врачам 138 млрд рублей // Рос. газ. 2013. URL: http:// www.rg.ru
9. Criminal code of the Republic of Belarus (as amended with the Law of the Republic of Belarus of July 12, 2013 № 60-L). Access from legal reference system «ConsultantPlus».
10. Automated system providing legislative affairs of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation. URL: asozd2.duma. gov.ru (date of access: 11.11.2014).
11. Balzamova L.A. Law and gift // Medical bull. 2010. № 22.
12. Garbatovich D. The problems of qualification of receiving a bribe for illegal actions (inaction) // Criminal law. 2013. № 5.
13. Nazarov O.V. About violation of the Constitution of the Russian Federation with recognition of staff in state universities entities receiving bribes // Law and economics. 2013. № 11.
14. Nazarov O.V. Once again on the subjects of receiving a bribe, or a word in the defense of physicians // Attorney. 2014. № 3.
15. The amount of corruption in education in 2010 reached 12 billion. URL: http:// www.s-pravdoy.ru
16. Ivanov: corruption is concentrated not among government officials but in the regions // RIA News. 2014. URL: http://ria.ru
17. Cutting without a scalpel. Health care was among the three most corrupt sectors // Rus. newsp. 2012. № 5815.
18. Bribe with entering // Rus. newsp. 2012. № 5897.
19. The Russians paid «in the pocket» doctors 138 billion // Rus. newsp. 2013. URL: http://www. rg.ru
84
