CC BY
368
Грошев Александр Васильевич
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного права Кубанского государственного аграрного университета (тел.: 88612215882)
Уголовно-правовая характеристика неисполнения
сотрудником органа внутренних дел приказа
Аннотация
В статье представлена уголовно - правовая характеристика неисполнения сотрудником органа внутренних дел приказа (ст. 286.1 УК РФ). Рассмотрены основные и квалифицирующие признаки данного состава преступления. Внесены конкретные предложения по совершенствованию практики применения уголовного закона.
Annotation
In article it is presented criminally - the legal characteristic of default by the employee of law-enforcement body of the order (item 286.1 of the criminal code of Russian Federation). The basic and qualifying signs of the given structure of a crime are considered. Specific proposals on perfection of practice of application of the criminal law are brought.
Ключевые слова: сотрудник органа внутренних дел, полиция, исполнение приказа, тяжкие последствия, преступление, уголовная ответственность.
Key words: the employee of law-enforcement body, police, the order execution, heavy consequences, a crime, a criminal liability.
Ф| едеральным Законом от 22 июля 2010 г. [1] Уголовный Кодекс РФ был дополнен новой статьей 286.1. "Неисполнение сотрудником органа внутренних дел приказа". Одновременно для обеспечения действия данной нормы Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. [2] было дополнено ст. 34.1 "Обязанность исполнения приказа начальника".
Норма, предусматривающая ответственность за неисполнение сотрудником органа внутренних дел приказа, в определенной части является специальной по отношению к норме об ответственности за злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ). Общественная опасность рассматриваемого преступления определяется тем, что оно нарушает установленный законодательством РФ порядок и правила при исполнении сотрудниками органов внутренних дел возложенных на них обязанностей и осуществлении правомочий, затрудняет нормальную деятельности указанных
органов по выполнению стоящих перед ними задач и тем самым наносит ущерб интересам государственной службы и законным интересам граждан и организаций.
Основным непосредственным объектом преступления является установленный порядок подчиненности сотрудников органов внутренних дел. Для правильного понимания непосредственного объекта данного преступления и сферы действия ст. 286.1 УК РФ важное значение приобретает определение понятия "орган внутренних дел". В федеральном законодательстве данное понятие отсутствует. В соответствии с п. 5 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации (утвержденного Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 927) [3] МВД России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через входящие в его систему территориальные органы, органы управления внутренними войсками, соединения и воинские части внутренних войск, представительства (представителей) МВД России за рубежом, научно-исследовательские и
М
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 1 (33)
образовательные учреждения, медико-санитарные части, иные организации и подразделения, созданные в установленном законодательством РФ порядке для реализации задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска. К территориальным органам внутренних дел относятся: министерства внутренних дел республик, главные управления, управления и отделы внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, районов, городов, районов в городах, закрытых административно-территориальных образований, управления (отделы, отделения) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управления (отделы) на особо важных и режимных объектах и другие подразделения.
В систему МВД РФ входит полиция (до 1 марта 2011 г. - милиция) - составная часть единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, предназначенная для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. В состав полиции могут входить п о д р а з д е л е н и я , орган из ац ии и с л у жб ы , создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей (подразделения полиции). Система полиции и ее подчиненность определяются Федеральным Законом от 7 февраля 2011 г. № 3 - ФЗ "О полиции" [4]. Из сказанного следует, что неисполнение приказа начальника сотрудниками других правоохранительных органов, не входящих в систему МВД РФ (например, ФСИН России) исключает применение ст. 286.1 УК РФ. Аналогично сотрудники органов управления, соединений и воинских частей внутренних войск МВД РФ, проходящие в них военную службу, в случае неисполнения приказа начальника несут ответственность за воинское преступление (ст. 332 УК РФ).
Порядок подчиненности в органах внутренних дел предполагает обязательность исполнения приказа начальника. Согласно ст. 34.1. Положения о службе в органах внутренних дел РФ (ред. от 22.07.2010 г.) приказ начальника в органах внутренних дел РФ - служебное требование начальника, обращенное к подчиненным сотрудникам органов внутренних дел (далее -подчиненные), об обязательном выполнении определенных действий, о соблюдении правил или об установлении порядка, положения.
В данной норме изложены основные требования, предъявляемые к приказу и порядку его исполнения. Приказ может быть отдан в письменной форме, устно или посредством использования технических средств связи одному подчиненному или группе подчиненных. Приказ, отданный в письменной форме, является основным распорядительным служебным документом (правовым актом), издаваемым начальником на правах единоначалия. Приказы отдаются в порядке подчиненности. При крайней необходимости прямой начальник может отдать приказ подчиненному, минуя его непосредственного начальника. В таком случае прямой начальник сообщает об этом непосредственному начальнику подчиненного или подчиненный сам докладывает о получении этого приказа своему непосредственному начальнику. Приказ, отдаваемый начальником, обязателен для исполнения подчиненными (за исключением заведомо незаконного приказа). Приказ должен быть исполнен беспрекословно, точно и в срок. Обсуждение приказа и его критика недопустимы. Если подчиненный не согласен с приказом, он может его обжаловать после исполнения. Подчиненный, не исполнивший отданный в установленном порядке приказ начальника, привлекается к ответственности по основаниям, предусмотренным
законодательством РФ. Соответственно начальник несет ответственность за отданный приказ и его последствия, за соответствие содержания приказа законодательству Российской Федерации и за непринятие мер по обеспечению его исполнения.
Поскольку уголовная ответственность за неисполнение сотрудником органов внутренних дел приказа наступает лишь в случае причинения существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства, указанные интересы выступают в качестве дополнительного объекта преступления.
Объективная сторона преступления, п р ед у с м от р е н н о го ч . 1 с т. 286. 1 У К Р Ф , характеризуется тремя основными признаками: а) неисполнением сотрудником органа внутренних дел приказа начальника, отданного в установленном порядке и не противоречащего закону; б) причинением существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства причинение существенного вреда интересам службы); в) причинной связью между указанным деянием и наступившим последствием.
85
Деяние, указанное в диспозиции ст. 286.1. УК РФ совершается только путем бездействия. Объективный критерий бездействия определяется обязательностью исполнения приказа начальника, установленной ст. 34.1. Положения о службе в органах внутренних дел РФ. По смыслу данной статьи, любой приказ, отдаваемый начальником, обязателен для исполнения подчиненными, за исключением заведомо незаконного приказа. Одно из требований, предъявляемых к приказу, состоит в его соответствии федеральным законам, а также приказам вышестоящих начальников. В этой связи начальнику запрещается отдавать приказ, направленный на нарушение законодательства РФ, а также не имеющий отношения к и с п о л н е н и ю п о д ч иненн ы м и с л у же б н ы х обязанностей. Отсюда неисполнение приказа, противоречащего закону (или отданного не по службе) исключает состав рассматриваемого преступления, а вопрос об ответственности за его исполнение решается по правилам ст. 42 УК РФ.
Другое требование, предъявляемое к приказу, заключается в его соответствии установленному Положением о службе в органах внутренних дел РФ порядку издания приказов начальником. Приказ должен отвечать формальным требования, касающимся порядка подчиненности, формы и процедуры изложения служебного требования. В частности, отдавая приказ, начальник не должен допускать злоупотребление должностными полномочиями или их превышение. Нарушение этих требований начальником лишает приказ свойства обязательности исполнения и исключает квалификацию по ст. 286.1 УК РФ.
При установлении объективного критерия бездействия следует учитывать возможную коллизию приказов непосредственного начальника и вышестоящего прямого начальника. Согласно ст. 34.1. Положения о службе в органах внутренних дел РФ, отменить приказ имеет право только начальник, его отдавший, или вышестоящий прямой начальник. Если подчиненный, исполняющий приказ, получит от вышестоящего прямого начальника новый приказ, который может воспрепятствовать исполнению ранее полученного приказа, он докладывает об этом вышестоящему прямому начальнику, отдавшему новый приказ, и в случае подтверждения нового приказа исполняет его. Начальник, отдавший новый приказ, должен сообщить об этом начальнику, отдавшему первый приказ.
Субъективный критерий бездействия предполагает наличие объективной возможности
выполнения приказа начальника в конкретной служебной ситуации. Если таковая отсутствует, неисполнение приказа не образует состава рассматриваемого преступления.
Неисполнение сотрудником органа внутренних дел приказа начальника может быть выражено как в открытой, так и завуалированной форме. В первом случае имеет место прямое неповиновение, т.е. открытый отказ виновного от исполнения приказа начальника, выраженный публично или в отсутствие сослуживцев или посторонних лиц, но доведенный до сведения лица, отдавшего приказ. Во втором случае подчиненный внешне не выражает неповиновения приказу и формально принимает его к исполнению, однако под различным предлогом фактически его не выполняет. Возможен также "эксцесс" исполнения приказа, когда подчиненный при исполнении приказа п р о и з в о л ь н о и зм еня ет ег о с о д е р жа н и е , руководствуясь при этом личной заинтересованностью (карьеризм, служебное рвение, желание скрыть некомпетентность и т.п.) либо ложно понятыми интересами службы.
Неисполнение приказа вследствие небрежного или недобросовестного отношения к служебным обязанностям исключает ответственность по ст. 286.1 УК РФ. В таких случаях деяние, при наличии соответствующих признаков может быть квалифицировано как халатность (ст. 293 УК РФ).
В качестве последствия неисполнения приказа закон предусматривает причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства
Данный признак является оценочным и устанавливается с учетом конкретных обстоятельств дела. Его содержание в целом совпадает с содержанием аналогичного признака, предусмотренного ч. 1 ст. 285 УК РФ.
В частности, при оценке существенности вреда необходимо учитывать степень отрицательного влияния неисполнения приказа на нормальную работу организации, характер и размер понесенного ею материального ущерба, число потерпевших граждан, тяжесть причиненного им физического, морального или имущественного вреда и т.п. (п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий") [5].
Между тем, следует обратить внимание на значительную разницу в санкциях указанных норм УК РФ: санкция ч. 1 ст. 285 предусматривает
_86
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 1 (33)
наказание до четырех лет лишения свободы (преступление средней тяжести), санкция ч. 1 ст. 286.1 - до двух лет лишения свободы (преступление небольшой тяжести). Означает ли это, что существенный вред, причиненный правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства при неисполнении приказа может быть менее значительным, чем аналогичное последствие при злоупотреблении должностными полномочиями? В этой связи некоторые авторы отмечают: "получается, что с учетом разницы санкций, предусмотренных в ч. 1 ст. 285 и ч. 1 ст. 286.1 УК РФ для признания неисполнения приказа преступлением достаточно последствий примерно вдвое менее значительных, чем указанные в постановлении 2009 г." [6].
Думается, говорить о различиях в степени тяжести преступных последствий, исходя из разницы в санкциях, нет оснований. Речь должна идти о различной общественной опасности данных преступлений в целом. Представляется, что некоторые деяния, предусмотренные ч. 1 ст. 285 УК РФ, представляют собой более опасные формы должностного бездействия -попустительство совершению преступлений отдельными лицами и преступной деятельности организованных преступных формирований. Отсюда преступные последствия злоупотребления должностными полномочиями (в форме попустительства) являются более масштабными и стойкими, связаны с причинением существенного вреда не только основному объекту, но и дополнительным объектам (правам и законным интересам граждан и организаций, общества и государства). Деяния, предусмотренные ст. 286.1 УК РФ относятся к менее опасным посягательствам на установленный порядок подчиненности сотрудников органов внутренних дел в сфере служебной деятельности в целом. Хотя в определенных ситуациях они могут касаться реагирования на конкретные факты преступлений и административных проступков. В последнем случае имеет место не попустительство преступлению, а неподчинение приказу н а ч а л ь н и к а в о п ред ел ен н ой с л у же б н о й обстановке, а его мотивы не связаны с корыстной или иной личной заинтересованностью, свойственной злоупотреблению должностными полномочиями.
В связи с изложенным, трудно согласиться с некоторыми доктринальными оценками укрывательства преступлений сотрудниками правоохранительных органов. Так, по мнению М.
Бавсун и В. Боркова, "с вступлением в силу ст. 286.1 УК РФ для решения вопроса об уголовной противоправности сокрытия сотрудниками органов внутренних дел преступлений от учета мотивы значения не имеют" [7]. Полагаем, что с принятием ст. 286.1. УК юридическая природа подобных деяний не изменилась - виновные в их совершении подлежат ответственности по ст. 285 УК РФ, поскольку решение об уголовном преследовании принимается компетентным органом исходя из принципа процессуальной самостоятельности (а не по приказу начальника). Следовательно, должен быть установлен и мотив их совершения - корыстная или иная личная заинтересованность.
Для привлечения лица к ответственности по ст. 286.1. УК РФ между неисполнением приказа и существенным вредом правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства должна быть установлена причинная связь. При этом необходимо учитывать особенности причинной связи в преступлениях, совершаемых путем бездействия.
Состав данного преступления является материальным. Преступление считается оконченным, когда в результате неисполнения приказа реально причинен существенный вред указанным в законе интересам.
Субъективная сторона преступления характеризуется умышленной формой виной. Закон прямо указывает на умышленный характер неисполнения сотрудником ОВД приказа. Умысел может быть как прямым, так и косвенным. Виновный осознает, что не исполняет приказ начальника, отданный в установленном порядке и не противоречащий закону, предвидит возможность или неизбежность причинения существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства, и желает либо сознательно допускает наступление этого последствия либо относится к нему безразлично. При этом умысел на неисполнение приказа может возникнуть до получения или в момент получения приказа, либо в процессе его исполнения. Мотивы неисполнения приказа значения для квалификации преступления не имеют.
Субъектом неисполнения приказа является сотрудник ОВД, находящийся в подчинении начальнику по службе (непосредственному либо вышестоящему прямому начальнику), отдавшему приказ. Сотрудниками ОВД являются граждане РФ, состоящие в должностях рядового и начальствующего состава органов внутренних
87
дел или в кадрах Министерства внутренних дел РФ, которым в установленном порядке присвоены специальные звания рядового и начальствующего состава органов внутренних дел (за исключением лиц, проходящих в соответствующих подразделениях и войсках МВД РФ военную службу). Лица, занимающие в ОВД должности государственной гражданской службы не являются субъектами рассматриваемого преступления.
Часть 2 ст. 286.1 УК РФ предусматривает повышенную ответственность за умышленное неисполнение приказа начальника, совершенное группой лиц, группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, а равно повлекшее тяжкие последствия. Последний признак является оценочным и устанавливается с учетом конкретных обстоятельств дела. Критерии его оценки в целом аналогичны критериям определения тяжких последствий злоупотребления должностными полномочиями (ч. 3 ст. 285 УК РФ). Тяжкими последствиями могут быть, в частности, признаны крупные аварий, длительная остановка транспорта или производственного процесса, иное серьезное нарушение деятельности организации, причинение крупного имущественного ущерба, причинение смерти по неосторожности, самоубийство потерпевшего и т.п. (п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий"). В то же время при их установлении необходимо учитывать
специфику общественной опасности рассматриваемого преступления, определяемой особенностями объекта посягательства. С субъективной стороны данное преступление характеризуется умыслом (прямым или косвенным). Представляется, что в определенных случаях возможно его совершение с двумя формами вины: умыслом по отношению к деянию (ч. 1, 2 ст. 286.1 УК) и неосторожностью -относительно тяжкого последствия (ч. 3 ст. 286.1 УК).
1. См.: Федеральный закон от 22 июля 2010 г. № 155-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" //Российская газета. 2010. 26 июля.
2. См.: Постановление Верховного Совета РФ от 23.12.1992 г. № 4202-1 "Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации"//Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 70.
3. Собрание законодательства РФ. 2004. № 30. Ст. 3149.
4. Российская газета. 2011. 8, 10 февраля.
5. Российская газета. 2009. 30 октября.
6. См.: Бавсун М., Борков В. Неисполнение сотрудником органа внутренних дел приказа или распоряжения // Уголовное право. 2010. № 6. С. 14.
7. См.: Бавсун М., Борков В. Указ. соч. С. 17.
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 1 (33)
88
