CC BY
157
УДК 343.353.1
УГОЛОВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРЕВЫШЕНИЕ ДОЛЖНОСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ПОСТСОВЕТСКИХ ГОСУДАРСТВ
© 2016
Колесников Михаил Владимирович, адъюнкт, майор полиции, начальник курса Дальневосточный юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации (Владивостокский филиал), Владивосток (Россия)
Аннотация. Модернизация уголовного законодательства России требует оценки перспективы имплементации в него части положений, применяемых в целях уголовно-правового регулирования за рубежом. Уголовно-правовая охрана установленного порядка исполнения должностных обязанностей неизбежно сопутствовала становлению институтов государственной власти. В период существования СССР уголовное законодательство республик, входивших в его состав, было основано на общих принципах социалистической правовой системы. Научный интерес представляют особенности трансформации положений об ответственности за превышение должностных полномочий в законодательстве стран, образовавшихся после распада СССР. В законодательстве большей части бывших советских республик сохранился общий подход к установлению ответственности за должностные преступления. При этом понимание преступности превышения как властных, так и иных служебных полномочий, не изменилось. Однако часть постсоветских государств обратилась к западно-европейскому опыту. Оригинальный подход к установлению уголовной ответственности за преступления против интересов службы обусловил необходимость его детального изучения. Кроме того, положения уголовных кодексов постсоветских стран имеют некоторые отличия от установленного в России правового регулирования. Сравнительно-правовой анализ опыта этих государств представляет актуальность в целях возможного совершенствования ст. 286 УК РФ. Предмет исследования определен с учетом существенного сходства уголовно-правового регулирования и общих тенденций установления уголовной ответственности. Обобщив опыт 14 государств, автор вносит предложения по совершенствованию ст. 286 УК РФ. В статье обоснована целесообразность имплементации в Уголовный кодекс Российской Федерации некоторых положений зарубежного законодательства: определение видов существенного вреда как признака должностного преступления, установление квалифицирующих признаков - совершение группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, совершение в интересах организованной группы, преступного сообщества (преступной организации).
Ключевые слова: «должностное лицо», «превышение должностных полномочий», «злоупотребление властью», «существенный вред», «преступление коррупционной направленности».
THE CRIMINAL LIABILITY FOR ABUSE OF POWER IN POST-SOVIET STATES LEGISLATION
© 2016
Kolesnikov Mikhail Vladimirovich, Associate, Police Major, Chief of Course
Far Eastern Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Vladivostok Branch),
Vladivostok (Russia)
Abstract. Modernization of Russian criminal legislation requires an assessment of the prospects for the implementation of the provisions in it, used for the purpose of criminal legal regulation abroad. Criminal-law protection of the established order of execution of official duties is inevitably accompanied by the establishment of institutions of state power. During the Soviet era criminal laws of republics that were part of it, it was based on the general principles of the socialist legal system. Scientific interest features of the transformation of the provisions on liability for abuse of power in the country's legislation, formed after the collapse of the USSR. The law most of the former Soviet republics to maintain a general approach to establishing liability for malfeasance. In this understanding of crime as the excess of government and other official authority, has not changed. However, part of the post-Soviet states turned to the West-European experience. The original approach to the establishment of criminal liability for crimes against the interests of service necessitated his detailed study. In addition, the position of post-Soviet countries penal codes have some differences from the legal regulation established in Russia. The comparative legal analysis of the experience of these states is relevant for possible improvement Art. 286 of the Criminal Code. The subject of study is defined taking into account the substantial similarity of legal regulation and the general trend of criminalization. Summarizing the experience of 14 countries, the author makes suggestions for improving the article. 286 of the Criminal Code. In the article the expediency of implementation of the Criminal Code of the Russian Federation, some of the provisions of foreign law: defining types of significant harm as a sign of malfeasance, the establishment of aggravating circumstances - a group of persons by prior agreement or an organized group, the commission in the interests of an organized group, a criminal association (criminal organization).
Keywords: «official», «abuse of power», «misuse of power», «significant harm», «crime of corruption».
Постановка проблемы в общем виде и ее связь с важными научными и практическими задачами. Сравнительно-правовое исследование является одним из актуальных методов познания. Он может быть использован при определении места отдельных правовых норм в системе законодательного регулирования общественных отношений. Кроме того, посредством сравнительно-правового анализа может быть выявлен положительный зарубежный опыт, уместный для использования при совершенствовании национального законодательства. Законодательство стран, образовавшихся на постсоветском пространстве, представляет интерес для сравнительно-правового анализа. Так, большинство этих государств сохранило принципиальные подходы к установлению уголовной ответственности за превышение должностных полномочий, сложившиеся в советский период. Но при этом в процессе модернизации уголовного законодательства положения о превыше-Балтийский гуманитарный журнал. 2016. Т. 5. № 2(15)
нии должностных полномочий претерпели некоторую трансформацию. Отмечается и то обстоятельство, что основные характеристики преступности одинаковы на всем постсоветском пространстве [22, с. 142-150].
Формирование целей статьи, постановка задания. В законодательстве государств, образовавшихся на постсоветском пространстве, регламентация уголовной ответственности за превышение должностных полномочий различается в зависимости от нескольких обстоятельств. Во-первых, под влиянием направления интеграции после провозглашения государственного суверенитета. В таких странах, которые играют активную роль в Содружестве независимых государств, отраслевое правовое регулирование достаточно схоже между собой и основано на советском правовом опыте. В государствах Балтии, а также в Грузии и Украине большее влияние имел европейский правовой опыт, под влиянием которого сложилось современное понимание должностных
преступлений. Во-вторых, при принятии уголовных кодексов в государствах, образовавшихся на постсоветском пространстве, учитывался опыт, отраженный в УК РФ, принятом несколько раньше, чем кодексы ряда других стран «ближнего зарубежья».
Изложение основного материала исследования. Так, Уголовный кодекс Азербайджанской республики [2] в ст. 309 фактически воспроизводит диспозицию ст. 286 УК РФ, устанавливая идентичные признаки состава превышения должностных полномочий. За исключением квалифицированного состава рассматриваемого преступления (ч. 2 ст. 286 УК РФ), все иные ее положения полностью репродуцированы в азербайджанский уголовный закон. Аналогично статья 316 Уголовного кодекса Республики Таджикистан полностью идентична положениям о превышении должностных полномочий, предусмотренных в ст. 286 УК РФ. В целом сходство национального законодательства России и Таджикистана уже получило научное осмысление [23, с. 85]. Как представляется, оно связано с интеграционными процессами, в силу которых происходит сближение правовых систем.
В Уголовном кодексе Республики Армения [3] последствием превышения должностных полномочий является не только существенный вред правам и законным интересам физических или юридических лиц, интересам общества или государства, но причинение имущественного ущерба, минимальный размер которого строго определен (ч. 1 ст. 309 УК РА). Представляет интерес и указание на неосторожное отношение к наступлению тяжких последствий в ч. 3 ст. 309 УК РА, что не предусмотрено в российской норме об ответственности за превышение должностных полномочий. Иные признаки преступления в уголовных кодексах Армении и России совпадают, хотя, например, в ст. 309 УК РФ отсутствует дифференциация субъектов рассматриваемого преступления. Некоторые исследователи полагают это существенным упущением, которое должно быть учтено при модернизации уголовного законодательства Армении [24, с. 39-42]. Возможно, для российского законодательства было бы позитивным использование широкого перечня субъектов, которым причиняется существенный вред, поскольку ст. 286 УК РФ оперирует в данном случае категорией «граждане». Тогда как армянский законодатель использовал более объемное понятие «лица».
Практически идентичны со ст. 286 УК РФ соответствующие положения уголовных кодексов Кыргызской республики [8], Республики Узбекистан [15] и Республики Таджикистан [13]. Так, ст. 305 УК Киргизии полностью совпадает с российской регламентацией превышения должностных полномочий. Однако квалифицированные виды данного преступления характеризуются относительной самостоятельностью, поскольку среди них выделено совершение преступления в интересах организованной группы или преступного сообщества. В УК РФ этот признак не получил закрепления; более того, ст. 286 УК РФ не содержит характеристик группового совершения преступления. Тогда как на практике превышение должностных полномочий совершается и группой лиц [18], и группой лиц по предварительному сговору [19], так и организованной группой [20], подтверждением чему служат вынесенные приговоры по уголовным делам. В связи с этим представляется уместным использовать этот опыт при совершенствовании уголовного законодательства. Заслуживает внимания и такой квалифицирующий признак, как цель смены собственника помимо его воли (по сути, п. 6 ч. 2 ст. 305 УК КР говорит о содействии должностных лиц рейдерским захватам предприятий), а также установление специального вида превышения должностных полномочий - пытки. В ст. 305.1 УК КР это преступление получило развернутую характеристику, более подробную, нежели в родственной ей ст. 302 УК РФ.
Уголовный кодекс Республики Узбекистан в ст. 206 устанавливает ответственность за превышение власти
или должностных полномочий. Как и в УК РФ, превышение подразумевает совершение действий, явно выходящих за пределы полномочий субъекта преступления. Альтернативным существенному вреду обстоятельством в ст. 206 УК РУ считается причинения крупного ущерба. Возможно, не лишено оснований отразить этот признак в ст. 286 УК РФ, но без использования оценочных категорий, а в формализованном выражении. Самым существенным отличием положений узбекского уголовного законодательства можно назвать видовой объект, которым выступают общественные отношения в сфере обеспечения надлежащего порядка управления. Однако российский опыт правовой регламентации позволяет более правильным считать определение видового объекта согласно гл. 30 УК РФ.
Аналогично ст. 182 Уголовного кодекса Республики Туркменистан [14] воспроизводит положения ст. 286 УК РФ. Из отличий можно упомянуть только квалифицирующий признак - оскорбляющие личное достоинство потерпевшего действия, а также то обстоятельство, что субъекты превышения должностных полномочий в УК Туркменистана не дифференцированы на должностных лиц, лиц, занимающих государственные должности, глав органов местного самоуправления.
Превышение власти или служебных полномочий является преступлением по ст. 328 Уголовного кодекса Республики Молдова [12], однако, в отличие от ст. 286 УК РФ, среди его квалифицирующих признаков отсутствуют совершение лицом, занимающим государственную должность, а также тяжкие последствия. Вместо категории «существенный вред» молдавский законодатель использовал родственное понятие «причинение значительного ущерба общественным интересам либо правам и охраняемым законом интересам физических или юридических лиц».
Достаточно интересным представляется анализ положений уголовных кодексов Беларуси [4] и Казахстана [6]. Во-первых, эти государства вместе с Россией интегрированы в экономический союз [1], и это обстоятельство обусловливает не только сближение национальных правовых систем, но и совместные усилия в борьбе с преступностью. Во-вторых, положения уголовного законодательства Беларуси и Казахстана, несмотря на определенное сходство с нормами УК РФ, имеют некоторые различия, в которых проявляется оригинальный подход к установлению уголовной ответственности за преступления против интересов службы. В-третьих, в 2014 г. в Казахстане произошло масштабное обновление уголовного и уголовно-процессуального законодательства, не получившее подробного научного осмысления в российских правовых исследованиях.
Так, Уголовный кодекс Республики Беларусь сохранил в главе 35 «Преступления против интересов службы» уголовную ответственность за превышение власти или служебных полномочий (ст. 426). Превышением является умышленное совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его прав и полномочий, предоставленных ему по службе, если оно повлекло причинение ущерба в крупном размере или нанесло существенный вред правам и законным интересам граждан, либо государственным или общественным интересам. В отличие от ст. 286 УК РФ, превышение, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности, образует квалифицированный состав преступления. В научной литературе это получило положительную оценку как средство противодействия подмене публичных интересов частными [25, с. 139-150]. Заслуживает внимания и то обстоятельство, что использование властных или иных служебных полномочий для совершения другого преступления не только является основанием для квалификации совершенных деяний по совокупности, но и признается существенным вредом, предусмотренным в статьях УК РБ о преступлениях против интересов службы. Таким образом, в белорус-
ском уголовном законодательстве превышение власти или служебных полномочий раскрыто более полно, чем превышение должностных полномочий в УК РФ. Хотя можно отметить, что наказание за превышение власти или служебных полномочий является более мягким, чем установлено в ст. 286 УК РФ. Одновременно сохранен и известный российскому законодательству прием, в соответствии с которым превышение, не повлекшее существенного вреда правам и законным интересам граждан, общества или государства, образует состав дисциплинарного правонарушения.
Уголовный кодекс Республики Казахстан, принятый в 2014 г., вместо понятия «преступление» использует дефиницию «уголовное правонарушение». Эти положения уже были предметом научного анализа [26, с. 273-278]. Превышение власти или должностных полномочий (ст. 362 УК РК 2014 г.) включено в главу о коррупционных и иных уголовных правонарушениях против интересов государственной службы и государственного управления. Таким образом, можно отметить признание казахстанским законодателем коррупционной направленности рассматриваемого преступления. В российских правовых исследованиях обоснован тезис о необходимости включения в УК РФ главы, в которой будут сгруппированы коррупционные преступления [21, с. 15], но в данный момент он еще не нашел законодательной поддержки. Для сравнения, УК Казахстана 1997 г. в ст. 308 разграничил ответственность за превышение власти или должностных полномочий лицом, выполняющим государственные функции (представителем власти), и должностным лицом (обладателем организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций) [7]. В ст. 362 УК РК превышение власти или должностных полномочий регламентировано как совершение действий, явно выходящих за пределы его прав и полномочий и повлекших причинение существенного вреда. При этом категория «существенный вред» получила законодательное определение в п. 14 ст. 3 УК РК, в которой отражено более десяти видов опасных последствий. Этот опыт следует признать заслуживающим заимствования в положения российского уголовного законодательства.
Ряд отличий в уголовно-правовой регламентации ответственности за превышение должностных полномочий имеется в законодательстве Грузии, Украины и стран Балтии. В целом можно отметить определенное влияние законодательства стран континентальной правовой системы, в силу чего произошло расширение объекта уголовно-правовой охраны и перечня лиц, подлежащих уголовной ответственности.
Так, Уголовный кодекс Республики Грузия [5] в ст. 333 устанавливает ответственность за превышение служебных полномочий чиновниками или приравненными к ним лицами, если оно повлекло существенное нарушение прав физических или юридических лиц, законных интересов общества или государства. В данном случае ответственность наступает и в случае превышения полномочий должностными лицами, и по факту совершения аналогичных действий государственными служащими, не имеющими функций представителя власти, организационно-распорядительных или административно-хозяйственных полномочий. Иными словами, наказуемо любое действие, выходящее за рамки полномочий, предоставленных публичному служащему законом или должностной инструкцией. При таких обстоятельствах надлежащий порядок отправления обязанностей публичными служащими получает дополнительную уголовно-правовую охрану. Кроме того, если злоупотребление должностными полномочиями (ст. 332 УК РГ) является преступлением, совершаемым в целях получения выгод или преимуществ для себя или других лиц, превышение их может и не быть связано с коррупционными проявлениями. По сути, в УК РФ этот подход оказался востребован, но сфера применения нормы, по
сравнению с УК Грузии, сужена.
В целом предложения отграничивать злоупотребление должностными полномочиями от их превышения в зависимости от наличия (отсутствия) корыстной мотивации высказаны и российскими учеными [28, с. 1114]. Однако с этим нельзя полностью согласиться. Во-первых, превышению должностных полномочий, как и злоупотреблению, могут сопутствовать общественно опасные деяния, совершаемые из корыстной заинтересованности (получение взятки). Более того, в ряде случаев лицо, превышающее должностные полномочия, может действовать в целях вымогательства взятки у потерпевшего. Во-вторых, включение корыстной мотивации только в состав злоупотребления должностными полномочиями искусственно понизит степень общественной опасности их превышения. Поэтому более правильным выглядит указание на корыстную заинтересованность при превышении должностных полномочий в ч. 3 ст. 286 УК РФ.
В Уголовном кодексе Украины [16] выделена глава о преступлениях в сфере служебной деятельности. В отношении признаков состава преступления, родственного установленного в ст. 286 УК РФ, можно высказать ряд критических замечаний. Во-первых, украинский законодатель не отказался от категории превышения власти или служебных полномочий, но не раскрыл отличительные признаки, характерные для них. Во-вторых, перечень субъектов превышения сужен до сотрудников правоохранительных органов, из чего следует, что данное преступление может совершаться только в определенном наборе случаев. В данном случае объект уголовно-правовой охраны сужается, и такой опыт представляется для российского законодательства бесполезным.
Законодательство стран Балтии развивалось по образцу, использованному в странах Западной Европы, но с учетом советского и российского опыта. Уголовный кодекс Латвийской республики [9] содержит широкое определение должностного лица как субъекта преступления против интересов публичной службы. Ст. 317 УК Латвии устанавливает самостоятельную уголовную ответственность за превышение должностных полномочий. Превышением признается умышленное совершение действий, выходящих за рамки прав и полномочий, предоставленных должностному лицу законом или возложенным на него заданием. При этом причиняется существенный вред государственной власти, порядку управления или правам и законным интересам граждан. Совершение преступления из корыстных побуждений является квалифицирующим признаком превышения должностных полномочий. В ст. 228 УК Литовской Республики установлена ответственность за злоупотребление служебным положением и превышение служебных полномочий [10], из чего можно сделать вывод о том, что названные действия в литовском законодательстве являются частью одного понятия - ненадлежащего исполнения служебных обязанностей. В Уголовном кодексе Эстонской республики [17] ст. 161.1 устанавливает ответственность за злоупотребление властью, которое заключается в незаконном применении насилия должностным лицом при исполнении служебных обязанностей, либо совершение им оскорбительных или мучительных для потерпевшего действий. Таким образом, в законодательстве стран Балтии превышение должностных полномочий выступает разновидностью коррупционных преступлений или же связывается с противоправным применением насилия к гражданам.
Выводы и перспективы дальнейших изысканий. Завершая обзор законодательства, необходимо сделать следующие выводы. Превышение должностных полномочий является уголовно наказуемым деянием во всех постсоветских государствах, что полностью соответствует характеру и степени его общественной опасности. В большинстве постсоветских стран законодатель определил родовое понятие превышения должностных
полномочии, на основе которого выделены отдельные виды рассматриваемого преступления. В ходе проведенного исследования были выявлены положения зарубежного законодательства, заимствование которых в нормы УК РФ может быть признано положительным: определение видов существенного вреда как признака превышения должностных полномочии, установление квалифицирующих признаков - совершение группой лиц по предварительному сговору или организованнои группои, совершение в интересах организованнои группы, преступного сообщества (преступной организации). Включение в ст. 286 УК РФ соответствующих признаков может способствовать более правильной уголовно-правовой оценке превышения должностных полномочий, совершенного при их наличии.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Договор о Евразийском экономическом союзе (Астана, 29.05.2014) // СПС «Консультант плюс» [электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc ;base=LAW;n=186332;fld=134;dst=1000000001,0;r nd=0.18254669872112572- Загл. с экрана.
2. Уголовный кодекс Азербайджанской республики от 30.12.1999 № 167-IQ (по сост. на 04.12.2015) // Сборник законодательных актов Азербайджанской республики. 2000. № 4. Ст. 251.
3. Уголовный кодекс Республики Армения от 29.04.2003 № ЗР-528 (по сост. на 17.12.2014) // Официальные ведомости Республики Армения. 2003. № 25. Ст. 407.
4. Уголовный кодекс Республики Беларусь от 09.07.1999 № 275-З (по сост. на 15.07.2015) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 76. 2/50.
5. Уголовный кодекс Республики Грузия от 22.07.1999 № 2287-вс (по сост. на 01.01.2016) // Юридическая Россия: правовой портал [электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.law.edu.ru/ norm/norm.asp?normID=1241370 - Загл. с экрана.
6. Уголовный кодекс Республики Казахстан от 03.07.2014 № 226-V (по сост. на 24.11.2015) // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2014. № 13. Ст. 83.
7. Уголовный кодекс Республики Казахстан от 16.07.1997 № 167-I (утратил силу) // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1997. № 15-16. Ст. 211.
8. Уголовный кодекс Кыргызской республики от
01.10.1997 № 68 (по сост. на 28.07.2015) // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской республики. 1998. № 7. Ст. 229.
9. Уголовный кодекс Латвийской республики от
08.07.1998 // Юридическая Россия [электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.law.edu.ru/norm/norm. asp?normID=1243424&subID=100106935,100106943,100 106971,100107000#text - Загл. с экрана.
10. Уголовный кодекс Литовской республики от 26.09.2000. СПб: Юридический центр пресс, 2002. 350 с.
11. Уголовный кодекс Молдавской ССР от 24.03.1961 (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета Молдавской ССР. 1961. № 10. Ст. 41.
12. Уголовный кодекс Республики Молдова от 18.04.2002 № 985-XV(ro сост. на 09.04.2015) // Официальный монитор Республики Молдова. 2002. № 128-129. Ст. 1012.
13. Уголовный кодекс Республики Таджикистан от 21.05.1998 № 574 (по сост. на 23.11.2015) // Ахбори Маджлиси оли Республики Таджикистан. 1998. № 99. Ст. 68-70.
14. Уголовный кодекс Республики Туркменистан от 12.06.1997 № 222-I (по сост. на 01.03.2015) // Ведомости Меджлиса Туркменистана. 1997. № 2. Ст. 9.
15. Уголовный кодекс Республики Узбекистан от 22.12.1994 № 2012-XII (по сост. на 29.12.2015) //
Ведомости Верховного Совета Республики Узбекистан. 1995. № 1. Ст. 3.
16. Уголовный кодекс Республики Украина от 05.04.2001 № 2341-III (по сост. на 26.11.2015) // Ведомости Верховной Рады Украины. - 2001. - № 25. - Ст. 131.
17. Уголовный кодекс Эстонской республики от 06.06.2001 // Владивостокский центр исследования организованной преступности [электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://crime.vl.ru/index. php?more=1&p=1332 - Загл. с экрана.
18. Уголовное дело № 10-1248/2015 // Архив Московского городского суда.
19. Уголовное дело № 1-362/2015 // Архив Октябрьского районного суда г. Белгорода.
20. Уголовное дело № 1-20/2014 // Архив Приволжского районного суда г. Казани.
21. Борков, В.Н. Преступления против осуществления государственных функций, совершаемые должностными лицами : дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.08. Омск, 2015. 405 с.
22. Волженкин Б.В. Новый Уголовный кодекс Республики Казахстан // Правоведение. 1999. № 1. С. 142-150.
23. Гайназаров А. Сравнительный анализ логико-структурного характера нескольких определений согласно действующим УК Республики Таджикистан и Российской Федерации // Ученые записки Худжандского государственного университета им. академика Б. Гафурова. Гуманитарные науки. 2010. № 2. С. 85-87.
24. Егиазарян А.М. Сравнительный анализ законодательства Республики Армения и Российской Федерации, предусматривающего уголовную ответственность за злоупотребление должностными полномочиями // Международное публичное и частное право. 2013. № 6. С. 39-42.
25. Ключко Р.Н. Ретроспективный формально-юридический анализ признаков состава бездействия должностного лица (по материалам Республики Беларусь) // Ученые записки Казанского университета. Гуманитарные науки. 2011. Т. 153. Кн. 4. С. 139-150.
26. Миндагулов А.Х. Спорные положения нового Уголовного кодекса Республики Казахстан // Актуальные проблемы экономики и права. 2014. № 4. С. 273-278.
27. Петрушенков А.Н. Когерентность Общей и Особенной частей в уголовном законодательстве Израиля и Молдовы // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. № 3. С. 130-135.
28. Яни П.С. Разграничение должностного злоупотребления и превышения должностных полномочий // Законность. 2007. № 12. С. 11-14.
