CC BY
45
УГОЛОВНО-И СПОЛНИТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА: УПРАВЛЕНИЕ И ПРАКТИКА
Учреждения и органы, исполняющие наказания и меры уголовно-правового характера, не связанные с изоляцией осужденных от общества
История становления и развития подразделений, исполняющих наказания, не связанные с изоляцией осужденных от общества
Законодательство XIX века предусматривало наказания, которые можно назвать прообразами современных наказаний, не связанных с изоляцией осужденных от общества.
Именно в этот период общественные работы стали альтернативой лишению свободы и телесным наказаниям. Они назначались «лишь в замену денежного взыскания в случае несостоятельности» и не несли с собой применение к осужденным никаких воспитательных и профилактических мер [1]. В Российской империи действовало такое наказание, как отдача в заработки, заменявшая для лиц, несостоятельных к уплате, денежную пеню и даже арест. Эта мера предусматривалась Уложением о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года. Отданные в заработки могли быть предлагаемы в работу как к частным людям, так и в общественные заведения.
Законодательство Российской империи предусматривало целый ряд альтернатив лишению свободы, не требующих в большинстве своем каких-либо финансовых затрат. В процесс исправления стали вовлекаться не только представители государства, но и представители общественности, родные и близкие осужденного. Такой подход имел существенные преимущества для ресоциализации осужденных - им давался шанс успешно адаптироваться в обществе, не совершая новых преступлений.
До 1917 года не существовало единой системы органов, исполняющих наказания, не связанные с изоляцией от общества. Эти функции выполняли не только подразделения министерства внутренних дел и местные органы испол-
нительной власти, но и органы так называемого государственного призрения. Их система была введена еще Петром I и имела разветвленный контур централизованного и местного управления. Значительно ее развила и упорядочила Екатерина II, введя Приказы общественного призрения в 26 епархиях.
В соответствии с концепцией правовой реформы 1864 года инициировалось открытие специальных благотворительных обществ, содействующих исполнению наказаний и ресоциа-лизации осужденных, в особенности несовершеннолетних и больных.
Таким образом, была не только разработана научно обоснованная превентивная доктрина, но и складывалась тенденция к усилению взаимодействия официальных структур и неофициальных организаций в русле гуманистически ориентированной идеологии социальной помощи и усиления адресности в предоставлении социальных услуг разным категориям дезадаптированных несовершеннолетних и обогащения их опытом социального поведения - выдача денежных ссуд, обеспечение инструментом для занятия ремеслом или сельскохозяйственными работами, подыскивание мест учебы и работы. Как свидетельствует дореволюционная криминальная статистика, в тех исправительных заведениях, где существовал четко налаженный патронат, процент рецидива был значительно ниже [2].
Совет народных комиссаров РСФСР (далее - СНК РСФСР) в своем Декрете о суде № 3 20.07.1918 закрепил положение, согласно которому лишение свободы на срок до трех месяцев везде, где организованы принудительные общественные работы, предлагалось применять без содержания виновного лица под стражей.
23 июля 1918 года НКЮ РСФСР принимает постановление «О лишении свободы как о мере
наказания и о порядке отбывания такового», известное также как Временная инструкция (далее - Инструкция). Согласно пункту 2 Инструкции лишение свободы в обязательном порядке было сопряжено с принудительными работами. При этом примечание к пункту 2 уточняло, что «под лишение свободы подходит и присуждение судом к кратковременным (до 3 месяцев) принудительным общественным работам без заключения под стражу на время, свободное от работы».
Основной вехой в российской истории создания подразделений без изоляции от общества стало издание 7 мая 1919 года НКЮ РСФСР Циркуляра № 38. В нем констатируется, с одной стороны, наличие в местах заключения немалого числа лиц, в отношении которых содержание под стражей не является необходимостью ни с точки зрения общественной безопасности, ни с точки зрения их трудового перевоспитания. С другой стороны, признается невозможность в текущий момент обеспечения в местах лишения свободы «подходящих условий для организации на правильных началах воспитательно-трудового воздействия на заключенных». Циркуляр предписывал губернским карательным отделам немедленно приступить к созданию аналогичных структур на местах.
Осужденные, закрепленные за бюро принудительных работ, получали вместо паспорта рабочую книжку и были обязаны ежедневно прибывать на регистрацию и получение наряда на работу. Заработная плата выплачивалась по ставкам профсоюзов, за вычетом 5 % на покрытие расходов бюро. В зачет шли не только отработанные дни, но и дни, пропущенные по болезни и из-за отсутствия нарядов. Предусматривались санкции за халатное выполнение работы и уклонение от нее.
Наказание в виде принудительных работ без содержания под стражей было предусмотрено первым уголовным кодексом РСФСР (1922 год). По Исправительно-трудовому кодексу РСФСР 1924 года бюро принудительных работ находились при губернских инспекциях мест заключения на правах отдельных частей и действовали под общим руководством губернского инспектора.
С 1926 года организация принудительных работ без содержания под стражей осуществлялась в соответствии с Декретом ВЦИК СНК РСФСР
от 06.09.1926. Из заработной платы осужденного удерживалось 25 % средств, расходовавшихся на организацию работ и улучшение быта отбывающих или отбывших наказание в виде лишения свободы.
Исправительно-трудовой кодекс РСФСР 1933 года вводит понятие «исправительно-трудовые работы без лишения свободы». В 1940 году бюро исправительных работ были преобразованы в инспекции исправительно-трудовых работ.
Особенностью работы инспекций в годы Великой Отечественной войны стало активное применение на местах Указа Президиума Верховного Совета СССР от 15.04.1942, которым предусматривалось, что лица, виновные в невыработке обязательного минимума трудодней, наказывались исправительно-трудовыми работами в колхозе на срок до шести месяцев с удержанием из оплаты до 25 % трудодней. При этом удержание производилось не в пользу государства, а в пользу колхоза.
Изменение пенитенциарной политики государства в 1954 году привело к увеличению объема работы инспекций исправительно-трудовых работ. В 1955 году наказание в виде исправительно-трудовых работ без лишения свободы назначено по 38,4 % судебных решений по уголовным делам. В 1958 году условное осуждение применено к 6,3 % осужденных, в 1960 - к 17,1 %.
В Основах исправительно-трудового законодательства Союза ССР и союзных республик от 25.12.1958 исправительно-трудовые работы без лишения свободы были переименованы в исправительные работы без лишения свободы. Принятые в 1959-1961 годах уголовные кодексы союзных республик смягчили карательное значение исправительных работ посредством снижения доли удержания из зарплаты осужденных с 25 до 20 % и одновременно значительно расширили сферу их применения.
В этот период инспекции исправительных работ вошли в систему МВД СССР В структуре управлений исправительно-трудовых учреждений областных (краевых) УВД функционировали отделения исправительных работ.
В 1978 году на инспекции возложена дополнительная функция трудового устройства лиц, освобожденных из мест лишения свободы и снятых с учета спецкомендатур, вследствие чего
официально они стали именоваться инспекциями исправительных работ и трудоустройства.
С 1983 года инструкцией МВД СССР на инспекции возложен контроль за исполнением наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, а также контроль за поведением совершеннолетних лиц, осужденных условно или с отсрочкой исполнения приговора.
В марте 1964 года был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР о направлении на стройки народного хозяйства лиц, условно освобожденных из колоний. Условное освобождение применялось к желавшим искупить свою вину честным трудом лицам из числа осужденных впервые на сроки до 3 лет включительно (отбывших не менее 1 года), осужденных на срок до 10 лет включительно (отбывших не менее 3 лет); на срок свыше 10 лет (отбывших не менее 5 лет).
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12.06.1970 введен институт условного осуждения с обязательным привлечением к труду. Применялся к впервые осужденным к лишению свободы от 1 до 3 лет, а с 1977 года - к лицам впервые совершившим преступление по неострожности и осужденным к лишению свободы на срок до 5 лет.
Максимально широко условно-досрочное освобождение применялось в 1977-1982 годах. На многочисленных строительных объектах и предприятиях стали трудиться так называемые «химики» (строилось много объектов химической промышленности). Все они состояли на учете в спецкомендатурах. Штат спецкомендатуры составлял от 10 до 20 сотрудников, лимит наполнения не превышал 300 человек. Обязательно имелось общежитие для осужденных. Как и остальные строители, «химики» получали зарплату, премии, очередные отпуска, им шел трудовой стаж. Имелся ряд ограничений - обязательно ночевать в спецобщежитии, являться на регистрацию, не покидать пределы района без разрешения спецкомендатуры. Те, кто привозил семьи, получал разрешение жить в квартире.
Присоединение России в 1996 году к Уставу Совета Европы и в 1998 году к Конвенции о защите прав человека и основных свобод актуализировало задачу приведения российской сис-
темы исполнения наказаний в соответствие с международными правовыми стандартами.
Принятие Уголовного кодекса Российской Федерации 1996 года и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации 1997 года ознаменовало вступление Российской Федерации на новый этап расширения применения мер, не связанных с изоляцией от общества, в соответствии с требованиями Токийских правил и Европейских правил общинных (альтернативных) санкций и мер.
Современное развитие наказаний,
альтернативных лишению свободы
В Российской Федерации применяется широкий спектр наказаний и мер уголовно-правового характера, не связанных с изоляцией осужденных от общества, их перечень постоянно расширяется.
Большинство наказаний и мер данного характера исполняются учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы Российской Федерации (УИС).
Так, наказания в виде обязательных работ (с 2005 года), исправительных работ, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, ограничения свободы (с 2010 года) исполняют уголовно-исполнительные инспекции (далее - УИИ).
На УИИ также возложены следующие функции:
- контроль за поведением условно осужденных;
- контроль за осужденными женщинами, которым отбывание наказания отсрочено (с 2010 года и за лицами мужского пола, имеющими ребенка в возрасте до 14 лет и являющимися единственными родителями), с отсрочкой отбывания наказания, признанными больными наркоманией (с 2012 года);
- контроль за применением принудительных мер медицинского характера, назначенных лицам, признанным страдающими расстройством сексуального предпочтения (педофилией) (с 2012 года);
- контроль за исполнением осужденными обязанности пройти лечение от наркомании и медицинскую и (или) социальную реабилитацию (с 2014 года).
Кроме того, с 2012 года УИИ осуществляют контроль за подозреваемыми (обвиняемыми), которым избрана мера пресечения в виде до-
машнего ареста, с 2018 года - в виде запрета определенных действий и залога.
С 2011 года сотрудники инспекций применяют в своей деятельности оборудование системы электронного мониторинга подучетных лиц (СЭМПЛ) в отношении осужденных к ограничению свободы и подозреваемых, обвиняемых с мерами пресечения, не связанными с заключением под стражу.
В течение 6 месяцев 2022 года обеспечено применение оборудования СЭМПЛ к 99,81 % подозреваемых, обвиняемых, в отношении которых избрана мера пресечения в виде домашнего ареста, за аналогичный период прошлого года (далее - АППГ) - 99,55 %, в целом за 2021 год - 99,66 %).
Указом Президента Российской Федерации от 02.03.2021 № 119 «О внесении изменений в Положение о Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года № 1314» ФСИН России определена уполномоченным государственным органом, осуществляющим контроль за поведением лиц, освобожденных условно-досрочно.
Исполнение данной функции с марта 2021 года возложено на УИИ. Организована постановка на учет лиц, освобожденных от отбывания наказания условно-досрочно.
За 6 месяцев 2022 года по учетам УИИ прошло 25 881 лицо данной категории (в 2021 году - 52 360). С учетом условно-досрочно освобожденных количество лиц, прошедших по учету инспекций, увеличилось на 6,22 % (в 2021 году - на 4,62 %).
В соответствии с Положением об уголовно-исполнительных инспекциях и нормативом их штатной численности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.1997 № 729, одной из основных задач УИИ является предупреждение преступлений и иных правонарушений лицами, состоящими на учете в инспекциях.
В целях выполнения данной задачи УИИ активно применяются предусмотренные уголовно-исполнительным законодательством меры профилактического воздействия на нарушителей порядка отбывания наказания. При их содействии социальная помощь за 6 месяцев 2022 года оказана 115 196 осужденным к наказаниям
без изоляции от общества, или 100 % от числа нуждавшихся, в том числе 4 391 несовершеннолетнему (АППГ - 4 850 человек или 100 %, 2021 год - 7 354 или 100 %).
В рамках реализации соглашения между ФСИН России и МВД России об обмене информацией в электронном виде от 18.12.2012 № 1/23-637-01/1/11940 (далее - Соглашение), подпункта 3.1 протокола оперативного совещания Совета Безопасности Российской Федерации от 12.12.2019 «О дополнительных мерах по предупреждению рецидивной преступности в Российской Федерации» (от 21.12.2019 № ПР-2683) организована работа по подключению сотрудников УИИ к информационным ресурсам МВД России.
Федеральным законом от 07.12.2011 № 420-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее -Федеральный закон № 420-ФЗ) введено уголовное наказание в виде принудительных работ (статья 531 Уголовного кодекса Российской Федерации), которое стало применяться с 1 января 2017 года.
В целях реализации положений Федерального закона № 420-ФЗ осуществляются мероприятия, направленные на создание и последующее расширение сети исправительных центров (далее - ИЦ), а также организационно-методическое, нормативное обеспечение исполнения наказания в виде принудительных работ.
Развитие института данного вида наказания является логичным продолжением государственной политики по гуманизации уголовного законодательства.
Это в первую очередь социальный проект, цель которого - исправление и ресоциализация осужденных через обязательное привлечение к труду. Помощь осужденным в социальной адаптации является одним из элементов уголовного наказания в виде принудительных работ, в его основе лежит мотивация к правопослушному поведению.
В первые годы применения данного вида наказания количество осужденных не превышало тысячу человек.
В конце 2018 года состоялись изменения в законодательстве, которыми были снижены минимальные сроки отбывания наказания для
принятия решения о замене неотбытой части лишения свободы принудительными работами, и, как следствие, произошел существенный рост численности осужденных. Поэтому с 2019 года практика применения принудительных работ получила стремительное развитие.
В результате только в 2021 году создано 77 таких учреждений (в 2020 году - 35) с общей возможностью размещения 7 647 осужденных к принудительным работам (в 2020 году -2,1 тыс. человек), что превышает количество мест, созданных с момента введения наказания в виде принудительных работ (в 2017-2020 годах создано 7 635 мест).
По состоянию на 02.08.2022 на территории Российской Федерации создано 227 специальных учреждений - 41 исправительный центр и 186 участков, функционирующих как исправительные центры (на 01.01.2022 создано 182 учреждения, на 01.01.2021 - 107), с возможностью размещения 21 033 осужденных (в 2021 году -15 282 человека).
За 6 месяцев 2022 года по учетам исправительных центров прошло более 16 тыс. осужденных к принудительным работам (АППГ - 10,8 тыс. человек, прирост 50,9 %, в 2021 году - около 11 тыс.). На 01.07.2022 отбывали наказание 12 366 осужденных (на 01.07.2021 - 8 149, прирост 51,8 %).
При этом их большая часть, 86 %, - это осужденные из мест лишения свободы, которые, доказав своим поведением факт исправления, получили возможность вернуться в общество и идти по дальнейшему пути, способствующему их ресоциализации, адаптации в обществе, восстановлению социальных и родственных связей.
Необходимо отметить, что в настоящее время в исправительных учреждениях содержится около 180 тыс. осужденных к лишению свободы, которым наказание может быть заменено принудительными работами.
Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации на период до 2030 года работа по созданию учреждений, исполняющих данный вид наказания, -исправительных центров, определена одним из основных направлений совершенствования и развития уголовно-исполнительной системы.
Учреждения, исполняющие наказание в виде принудительных работ, как правило, создаются на базе ликвидированных учреждений УИС,
имущества, предоставляемого в безвозмездное пользование организациями, а также, предложенного главами субъектов Российской Федерации.
Возможность создания участков исправительных центров на базе общежитий предприятий, использующих труд осужденных, появилась с 2020 года в связи с изменениями в законодательстве. Сейчас это наиболее перспективное направление развития таких учреждений.
Предприятие предоставляет отремонтированное помещение для проживания осужденных и обеспечивает их работой, а исправительный центр - постоянные дисциплинированные трудовые кадры, которые не вправе отказаться от предложенной работы и обеспечивает за ними контроль.
Бизнес-сообщество проявляет все больший интерес, активно создает на своих предприятиях места для проживания и привлечения к труду осужденных.
Благодаря организованной работе с бизнес-сообществом активно используется потенциал предприятий с целью создания мест для отбывания наказания в виде принудительных работ. На 01.08.2022 года на базе имущества предприятий организовано 95 участков исправительных центров с возможностью размещения и трудоустройства более 7,5 тыс. осужденных. При этом на начало 2021 года было всего чуть более 200 таких мест.
Принудительные работы уже показали свою эффективность. Согласно данным ведомственной статистической отчетности удельный вес совершенных повторных преступлений среди осужденных к принудительным работам по итогам I полугодия 2022 года более чем в три раза ниже, чем среди остальной категории осужденных без изоляции от общества - 0,36 % (по УИИ - 1,16 %).
С целью снижения нагрузки на персонал УИИ в 2021 году проработан вопрос перераспределения штатной численности УИС - штатная численность инспекций увеличена на 2 тыс. единиц. Это позволило снизить нагрузку на одного инспектора УИИ с 55 до 44 подучетных лиц, или 20 % (без учета некомплекта или отсутствия по иным причинам).
В текущем году мероприятия по увеличению штатной численности продолжены. Численность персонала УИИ увеличена на 633 единицы.
Организована подготовка кадров для учреждений и органов, исполняющих наказания, не связанные с изоляцией осужденных от общества, по специализации «Организация исполнения наказаний, не связанных с изоляцией осужденных от общества». В соответствии с распоряжением ФСИН России от 10.02.2021 № 51-р с двух до шести расширен перечень образовательных организаций, осуществляющих обучение по данной специализации. В настоящее время подготовка специалистов ведется в Псковском филиале Академии ФСИН России, Владимирском юридическом институте ФСИН России, Вологодском институте права и экономики ФСИН России, Кузбасском, Пермском и Самарском институтах ФСИН России.
В ближайшей перспективе ожидается принятие федерального закона «О пробации в Российской Федерации», в разработке проекта которого активное участие принимала Федеральная служба исполнения наказаний.
Принятие законопроекта позволит:
- создать единую систему пробации в Российской Федерации, представляющую собой совокупность органов государственной власти, органов местного самоуправления, учреждений и организаций, осуществляющих деятельность в сфере пробации, конкретизировать их функции;
- привлекать к указанной деятельности коммерческие и некоммерческие, в том числе религиозные организации и общественные объединения, социально ориентированные некоммерческие организации, негосударственные (коммерческие и некоммерческие) организации социального обслуживания, организации, осу-
ществляющие образовательную деятельность, научные, медицинские организации, индивидуальных предпринимателей, общественные наблюдательные комиссии, а также граждан;
- создавать центры пробации в целях оказания помощи лицам, в отношении которых применяется постпенитенциарная пробация, в том числе по предоставлению временного места пребывания.
К субъектам пробации законопроектом отнесены федеральные органы исполнительной и государственной власти субъектов Российской Федерации, учреждения УИС - это УИИ, исправительные центры, исправительные учреждения; комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; государственные учреждения службы занятости населения; организации социального обслуживания.
Законопроектом закрепляются следующие виды пробации: приговорная (исполнительная), пенитенциарная и постпенитенциарная.
Важнейшим инструментом в сфере пробации станет индивидуальная программа ресоциа-лизации, социальной адаптации и социальной реабилитации - документ, включающий в себя меры правового и иного характера, применяемые к конкретному лицу в зависимости от обстоятельств, характеристики его личности и индивидуальной нуждаемости.
Координирующей функцией предполагается наделить Минюст России.
Таким образом, учреждения, исполняющие наказания, не связанные с изоляцией осужденных от общества, динамично развиваются и совершенствуют свою деятельность.
1. Организация воспитательно-профилактической работы с осужденными, отбывающими наказания, не связанные с лишением свободы : учеб. пособие / под общ. ред. С. Н. Пономарева. Рязань : Академия права и управления Минюста России, 2002. 252 с.
2. Безносое Д. С., Смирнов В. Д. Специфика деятельности и психологическая культура сотрудников УИИ// Порядок и условия исполнения наказаний, не связанных с изоляцией от общества : материалы межвузовской науч.-практ. конф. (Санкт-Петербург, 30-31 января 2003 г.). Санкт-Петербург, 2003. С. 72-76.
