CC BY
16
3. УваровАА. Местное самоуправление как форма публичной власти народа в Российской Федерации. М.: Норма, 2017. 320 с.
4. Ильин И.А. Наши задачи. Статьи 1948-1954 гг. Т. 1. М.: Айрис-пресс, 2008. 528 с.
5. Зорькин В.Д. Право против хаоса. 2-е изд. М.: Норма, 2018. 368 с.
6. О государственной региональной политике // Вестник Совета Федерации. 2016. № 8-9. 122 с.
References
1. Kabyshev V.'.Т. Constitutional Dialogue // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2017. Vol. 5. Р. 12-21.
2. Solovyov S.G. Fundamental Ideals of Local Self-government: Contemporary State // State power and local self-government. 2015. Vol. 7. P. 24-29.
3. Uvarov A.A. Local Self-government as a Form of Public Power of the People in the Russian Federation. Moscow: Norma, 2017. 320 p.
4. Ilyin IA. Our Tasks. Articles of 1948-1954 Vol. 1. M.: Iris-press, 2008. 528 p.
5. Zorkin V.D. The Right Against Chaos. 2nd ed. Moscow: Norma, 2018. 368 p.
6. On the Main Directions of State Regional Policy in the Russian Federation // Bulletin of the Council of the Federation. 2016. Vol. 8-9. 122 p.
УДК 342.4
М.А. Краснов
УЧИТЬ ДЕМОКРАТИИ НУЖНО В РЕГИОНАХ
Введение: статья содержит предложение о целесообразности попытки перехода к парламентской модели организации власти в субъектах РФ. Это будет иметь весьма положительный эффект и, прежде всего, позволит обществу более продуктивно овладевать демократическими навыками. Цель: принять участие в научной дискуссии о путях развития российского конституционализма, инициированной профессором В.Т. Кабышевым (Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2017. № 5), в частности, ответить на его вопрос о прогнозах развития российского федерализма. Методы: социологический, формально-юридический. Результаты: обоснована целесообразность перехода к парламентской модели на региональному уровне и определены юридические средства для достижения такой цели. Доказано, что без изменения конфигурации институтов федеральной власти невозможно обеспечить основы конституционного строя России. Выводы: навыки гражданского поведения невозможно приобрести без изменений механизма функций институтов региональной власти.
Ключевые слова: Конституция РФ, федеративное государство, демократическое государство, парламентская форма правления, общие принципы организации власти.
© Краснов Михаил Александрович, 2018
Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и административного права (Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики») © Krasnov Mikhail Aleksandrovich, 2018
Doctor of law, Professor, Head of the Department of constitutional and administrative law (National research University «Higher school of Economics») 31
M.A. Krasnov
TEACHING DEMOCRACY IS NECESSARY IN REGIONS
Background: the article contains a proposal on the practicality of an attempt of transition to a parliamentary model of power organization in the Russian Federation. The author considers that it will have a positive effect and, above all, it will allow the society to develop democratic skills much more productively. Objective: the author of the article intends to take part in the scientific discussion on the ways of development of Russian constitutionalism initiated by Professor V. T. Kabyshev (Bulletin of Saratov state law Academy. 2017, No. 5). The discussion might give the answer to his question about the development prospects of the Russian federalism. Methodology: in doing the research the following methods of study were used: sociological, formal and legal ones. Results: reasonability of transition to the parliamentary model on the level of regions was substantiated and legal means for achieving this goal were defined. It has been proven in the article that without reconfiguration of institutions of the federal power is impossible in order to provide the foundations of the constitutional system of Russia. Conclusions: the author of the research holds that without reconfiguration of institutions of the regional power in Russia it is impossible to acquire the skills of civilian behavior.
Key-words: Constitution of the Russian Federation, federal state, democratic state, parliamentary form of government, General principles of the organization of power.
В 2017 г. известный государствовед В.Т. Кабышев обратился к коллегам-конституционалистам с предложением осмыслить двадцатипятилетнее консти-й туционное развитие России [1, с. 17-18]. За этим, думается, скрывается опреде-Я ленная неудовлетворенность тем, как приживается на нашей почве конститу-™ ционализм. Однако не следует воспринимать такое осмысление как «посыпание | головы пеплом». Россия — далеко не первая страна, в которой конституционная | государственность приживается с трудом, противоречиво, с откатами назад. Если | мы возьмем три страны, где появились первые конституции современного типа 1 (США —1787 г., Польшу — 1789 г. и Францию — 1789 г.), то увидим, что спустя | 25 лет ситуация в них была отнюдь не благостная. США в 1812 г. вели войну с | Великобританией, во Франции в 1816 г. вновь правили Бурбоны, а Польша как
независимое государство вообще перестала существовать. | Это, с одной стороны, несколько утешает, с другой — свидетельствует о том,
| что нельзя опускать руки и ждать, пока конституционализм во всех его про-5- явлениях расцветет на российской почве. Историческое сравнение должно, '§ наоборот, мобилизовать (прежде всего, конституционалистов) на дальнейшую | и более активную работу как по просвещению общества, так и по выдвижению § идей, лежащих в русле конституционного государства.
I Среди вопросов, предложенных для обсуждения, хотелось бы отметить два:
й «Ваш прогноз будущего российского федерализма» и «Российский парламентаризм: становление, тенденции современного развития» [1, с. 17]. В настоящей статье хотелось бы обозначить проблему, которая касается обоих вопросов. Не собираясь давать прогноз, выдвинем предложение, реализация которого будет способствовать развитию федерализма и парламентской демократии в нашей стране. Если совсем коротко сформулировать данное предложение, то можно
32
сказать, что оно заключается в необходимости перехода к парламентской модели
в субъектах Федерации. Эта идея уже обсуждалась в литературе [2, с. 12-24], но она заслуживает того, чтобы о ней говорить вновь и вновь.
Вообще парламентская модель наиболее близка к понятию «демократия», во всяком случае в том понимании, которое сформулировал Й. Шумпетер, предложив в качестве основного критерия демократии «институциональное устройство для принятия политических решений, в котором индивиды приобретают власть принимать решения путем конкурентной борьбы за голоса избирателей» [3, с. 94-99]. Другими словами, реальность и полноценность политической конкуренции служат основным индикатором современной демократии. Парламентская модель в наименьшей степени способна генерировать персоналистский режим и в наибольшей — служит развитию политической конкуренции. Правда, процессы, идущие в ряде стран в последние годы, свидетельствуют, что и парламентская модель может использоваться для установления режима личной власти (это, кстати, еще одна интересная проблема для науки конституционного права). И все же в рамках этой модели гораздо труднее установить персоналистский режим. Впрочем, сегодня и в формально полупрезидентских республиках — таких, как, например, Польша, Словения, Болгария, Австрия и других — существуют институционально сильные парламенты, препятствующие формированию режима личной власти, ибо их конституции ставят правительства в весьма тесную зависимость от расстановки сил в парламенте.
Почему же в российской Конституции была установлена конструкция власти с одним доминирующим институтом? [4, с. 33-45] С одной стороны, это было предопределено как историческими условиями, так и случайными флуктуа-циями в «точках ветвления», о чем очень точно сказал Ю.М. Батурин: «Страна проходила точку ветвления, и „ветвь", по которой пошел политический процесс, была результатом действия множества факторов, таких как неэффективная экономика, отсутствие плюрализма, личные амбиции и стремление к власти ряда политических фигур, готовность к насилию других и т.д. и т.п. Именно эта микроструктура и определила последовательность событий» [5, с. 24].
Журналист, интервьюировавший С.М. Шахрая в марте 2018 г., так передает его слова: «Монархия при парламенте, независимом правительстве в федеративном государстве. Монарха не уберешь! — заметил Шахрай. — И Сперанский решил так же, как мы с Сергеем Сергеевичем (С.С. Алексеевым. — М.К.): мы монарха поставили рядом. Это традиция российская. Это не изобретение, это понимание нашей природы власти»1.
Во-первых, весьма сомнительно, что подобная конструкция изначально сидела в голове Шахрая. По крайней мере, ее не было в проекте «Вариант 0», разработанном группой под его руководством. Во-вторых, «монарх рядом» — это вообще-то идея Б. Констана, которого вполне мог читать и М.М. Сперанский. Констан писал о короле как отдельной нейтральной власти. И, в-третьих, в том-то и проблема, что наша Конституция только номинально ставит Президента над «спорами и конфликтами». На самом же деле она делает его главным политическим игроком. И эта двойственность (разумеется, благодаря ряду ключевых прерогатив) обусловливает огромный властный дисбаланс.
1 Сергей Шахрай: «Монархия при парламенте... Мы решили эту задачу как Сперанский». Интервью // Деловая электронная газета Татарстана «Бизнес Online». URL: https://www.busi.ness-gazeta.ru/article/372831 (дата обращения: 19.03.2018).
Неудивительно, что многие из тех, кто видит этот дисбаланс, призывают перейти к парламентской системе. Вроде бы логично. Однако логика здесь вступает в конфликт с реальным положением вещей. А оно таково, что если вводить парламентскую модель в ближайшее время, это может оказаться крайне опасным для страны. Можно назвать несколько обстоятельств в поддержку такого утверждения. Но, следуя принципу Оккама, выделим два главных.
Первое обстоятельство — низкий уровень договорной культуры наших политиков. Собственно, вся постсоветская история свидетельствует об этом. Было бы иначе, по-другому протекал бы и конфликт 1992-1993 гг. В любом случае мы имели бы сегодня сбалансированную Конституцию. Так что есть большие сомнения по поводу того, что в достаточно короткие сроки будут формироваться коалиционные кабинеты. А затягивание с этим способно привести к весьма печальным последствиям — не только экономическим, но и политическим.
Второе обстоятельство состоит в том, что быстрое введение парламентской модели на федеральном уровне чревато усилением сепаратистских устремлений политических элит ряда регионов или, как минимум, их демонстрацией с целью политического шантажа федеральных властей. Это отнюдь не фантастическое предположение, ибо с подобным явлением Россия уже сталкивалась в начале 1990-х гг. И, между прочим, питалось оно во многом как раз слабостью федеральной власти. Переход к парламентской модели на федеральном уровне без всякой подготовки даст такой же эффект.
Вряд ли кто будет отрицать, что сознание наших политических элит пропитано еще архаичными стереотипами, представлениями о власти как о возможности а командовать (действительность, к сожалению, лишь укрепляет такие стереоти-? пы и представления). И вот, представьте ситуацию. Федеральное правительство а долгое время не формируется. Или даже пусть оно сформировано, но остается | слабым ввиду противоречий между разными политическими фракциями, кото-I рые они не умеют разрешать в цивилизованном порядке. Можно предположить, | что такое положение будет воспринято некоторыми руководителями регионов I как знак общей слабости федеральной власти.
§ Между прочим, отнюдь не случайно американские «отцы-основатели» после
| долгих дискуссий и колебаний все же остановились на модели, которая впослед-| ствии стала именоваться президентской. Если бы не институт президента, полу-'I чающего мандат на всенародных выборах, а не от парламента, вполне могло бы | быть, что первые 13 штатов, составившие костяк будущих США, «разбежались» | бы (некоторые, кстати, уже собирались), а затем стали жертвами британского I- реванша за поражение в Войне за независимость. И, наоборот, Французская революция привела к наполеоновской диктатуре во многом потому, что избра-| ла изначально парламентскую модель в тот период, когда страна находилась в § условиях революционного хаоса, а люди еще не научились ценить преимущества | демократии как равной конкуренции политических сил.
| Говоря о государственном строительстве, часто сетуют на огромные простран-
ства России, считая это одним из факторов, тормозящих становление правовых и демократических институтов. Между тем в этом кроются и наши преимущества перед небольшими и средними по размеру государствами. Просто для этого необходимо, с одной стороны, ценить региональное разнообразие страны (культурное, историческое, климатическое, иное), с другой — использовать региональный 34 уровень для апробирования разных моделей (политических, экономических,
социальных) перед тем, как распространять их на федерацию в целом, или для подготовки к такому переходу.
Внедрение парламентской модели на уровне субъектов РФ есть один из случаев такого использования. Более того, именно в этом, по нашему мнению, состоит наименее болезненный или лучше сказать — наиболее безболезненный выход из «заколдованного круга» персоналистской парадигмы, которую предопределила нынешняя конституционная конструкция власти, в свою очередь появившаяся не по чьему-то злому умыслу, а будучи исторически обусловленной.
Что даст предлагаемый переход?
1. Впервые в новейшей российской истории начнут работать законы политической конкуренции. Партии будут вынуждены бороться не просто за число депутатских мест, что по большому счету никак не отражается на жизни людей, а за право проводить свой курс, сообразуясь, естественно, с компетенцией субъектов Федерации. И поскольку именно победившая партия (скорее всего, коалиция партий) будет формировать исполнительную власть, постольку граждане получат конкретные основания для того, чтобы на новых парламентских выборах либо подтвердить свою поддержку проводимому курсу, либо передать мандат на управление другой политической силе.
2. В субъектах РФ перестанет действовать «царецентристский» принцип, поскольку руководитель высшего органа исполнительной власти (регионального правительства) не будет получать «мандат на власть» непосредственно от избирателей. Да и полномочия (властные прерогативы) такого должностного лица будут иные, нежели у нынешних губернаторов. Впрочем, должно будет исчезнуть и собственно понятие «губернатор». В результате постепенно начнет минимизиро- е
п
ваться, таять персоналистское восприятие власти в массовом сознании. и
3. Парламентская модель разорвет пресловутую «вертикаль власти», кото- ¡?
Т5
рая противоречит смыслу и правового, и федеративного, и демократического о
в
государства. Это вовсе не означает, что должен быть ликвидирован федераль- § ный контроль за законностью. Наоборот, федеральные структуры на местах (в з регионах), скорее, смогут освободиться от негатив ного влияния региональных Р элит, ибо парламентская система фактически ликвидирует такое явление. Но е
это будет контроль именно за законностью, а не за лояльностью. °
§
4. В отсутствие единоличного регионального правителя гораздо труднее на- р рушать принцип равенства партий в их соревновании за избирателя, манипу- Ч лировать избирательным процессом и фальсифицировать результаты выборов. о Поскольку центр власти переместится в региональный парламент, постольку К оппозиционные (не вошедшие в правительство) фракции смогут реально контро- м лировать исполнительную власть. Впрочем, и сама правящая партия (коалиция) I при таком положении станет намного щепетильнее относиться к собственной ¡§ репутации. Заработают механизмы парламентского (а по существу граждан- 22 ского) контроля в виде депутатских запросов, парламентских комиссий по рас- ^ следованию, опирающихся на информацию СМИ и общественных организаций. к
5. Ожившая парламентская жизнь, с одной стороны, заставит сами партии иначе организовывать себя, более внимательно присматриваться к тем, кто их представляет, а с другой — разбудит заинтересованность в реальном местном самоуправлении.
6. В России, по крайней мере, для некоторых регионов переход к парламентской модели окажется благотворным в том смысле, что партийная (политическая) 35
жизнь неизбежно начнет вытеснять клановую систему, которая возникает как раз в условиях политической пустоты.
7. Совершенно иначе начнет работать Совет Федерации. Это не значит, что он станет палатой политического представительства, какой должна была бы быть Государственная Дума. Совет Федерации должен оставаться палатой представительства региональных интересов. Но сегодня она утратила такой характер. Одним из индикаторов служит, например, тот факт, что, начиная с 2000 г., резко упало число отклоненных (не одобренных) Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой. Причем, это число последовательно снижается (в 1996-1999 гг. в среднем оно составляло 35 законов, в 2000-2003 гг. — 15, в 2004-2007 гг. — 7, в 2008-2011 гг. — 4, в 2012-2016 гг. — 3. В последние три года не одобряется 1—2 закона). И нет оснований считать, что такое снижение обусловлено повышением качества принимаемых Думой законов.
8. Переход органов государственной власти субъектов Федерации в зависимость от народа заставит иначе себя вести и федеральный Центр. Возможно даже, что демократически организованная региональная власть сама востребует иные конституционные правила устройства федеральной власти.
Отсюда, наконец, вытекает самое главное. Два-три избирательных цикла в условиях парламентской модели станут лучшей школой гражданского просвещения и воспитания нашего общества.
Для внедрения парламентской модели в регионах не требуется изменений Конституции РФ. Необходимо только изменить Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (Закон об общих принципах)2.
Данный Закон формально закрепляет три модели организации власти: 1) высшее должностное лицо (ВДЛ) возглавляет высший орган исполнительной власти; 2) ВДЛ не возглавляет высший орган исполнительной власти; 3) вместо ВДЛ — руководитель высшего органа исполнительной власти. Однако фактически существует одна модель. Как справедливо замечает Р.Р. Кильметова, хотя Закон об общих принципах «определенно разводит категории высшего должностного лица субъекта РФ и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта», на практике в государственной организации отдельных субъектов Федерации эти статусы соединяются [6, с. 47]. Вообще конструкция власти, которую Федерация «предложила» регионам, весьма странная и ее невозможно идентифицировать. Но главное даже не в этом, а в том, что она предопределяет персоналистский режим в регионах.
К сожалению, изменению Закона об общих принципах может помешать правовая позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная в решении по делу, известному как «Алтайское дело». В п.6 мотивировочной части Постановления по этому делу сказано: «Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Поскольку согласно Конституции Российской Федерации законодательная и исполнительная ветви власти являются самостоятельными, недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации,
36
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5005.
закреплять в Уставе нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение»3.
H.В. Витрук в своем особом мнении отметил: «Соблюдение основ конституционного строя и общих принципов, установленных федеральным законом, не означает копирования федеральной схемы взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, установление единообразия для всех субъектов Российской Федерации»4. Мы полностью разделяем данную позицию.
Библиографический список
I. Кабышев В.Т. Конституционный диалог // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2017. № 5. С. 12-21.
2. Краснов М.А.. Парламентская модель в российских регионах: резоны и возможности // Вопросы правоведения. 2013. № 1. С. 12-24.
3. Шумпетер ЙА. Капитализм, Социализм и Демократия / пер. с англ.; предисл. и общ. ред. В.С. Автономова. М.: Экономика, 1995. 540 с.
4. Краснов МА. Рождение российской Конституции: по сценарию Лассаля? // Общественные науки и современность. 2014. № 4. С. 33-45.
5. Батурин Ю.М. Конституционные этюды. М.: Институт права и публичной политики, 2008. 114 с.
6. Кильметова Р.Р. Высшее должностное лицо в системе государственной власти субъекта Российской Федерации // Общество и право. 2010. № 2. C. 47-51.
References
1. Kabyshev V.T. Constitutional Dialogue / / Bulletin of Saratov state law Academy. 2017. No. 5. P. 12-21.
2. Krasnov M. A. Parliamentary Model in Russian Regions: Reasons and Opportunities // legal Issues. 2013. No. 1. P. 12-24.
3. Shumpeter JA. Capitalism, Socialism and Democracy / translated from English.; Preface and General editorship of V. S. Avtonomova. M.: Economics, 1995. 540 p.
4. Krasnov M.A. The Birth of the Russian Constitution: According to the Scenario of Lassal? // Social Sciences and modernity. 2014. No. 4. P. 33-45.
5. Baturin Ju.M. Constitutional Sketches. M.: Institute of law and public policy, 2008. 114 p.
6. Kilmetova R.R. The Highest Official in the System of the State Power of the Subject of the Russian Federation // Society and law. 2010. No. 2. Р. 47-51.
3 Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 4, ст. 409.
4 Там же. 37
