CC BY
453
1 '2014
Пробелы в российском законодательстве
3.7. УЧАСТНИКИ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ, ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА
Сунгатуллина Лилия Азатовна, аспирант кафедры гражданского и предпринимательского права.
Место учебы: Казанский (Приволжский) федеральный Университет.
E-mail: [email protected]
Аннотация: Причины написания работы: совершенствование саморегулируемой системы управления экономикой требует комплексного исследования всех ее элементов, одним из которых, центральным и одним из наиболее значимых, являются участники саморегулируемых организаций. Эффективность работы саморегулирования невозможна без непротиворечивого и четкого определения основных понятий данной сферы, уяснения правового статуса и классификации участников саморегулируемых организаций, правового обеспечения баланса интересов субъектов саморегулирования.
Модель: в ходе исследования проведен анализ законодательства о саморегулировании, а также локальные нормативные акты отдельных саморегулируемых организаций. Выявлены критерии классификации их участников, прослежены изменения объема правового статуса участников, выделены признаки участников саморегулируемых организаций и дана дефиниция данного понятия.
Выводы: особенности взаимного влияния субъектов бизнеса на саморегулируемую организацию позволяют выделить внешний (дополнительный) и внутренний (управленческий) правовой статус участников СРО, разделить их на виды в зависимости от изменения объема компетенции и степени влияния на саморегулируемую организацию и систему саморегулирования в целом.
Ценность: комплексное научное исследование вопросов, связанных с участием в саморегулируемых организациях, поможет ликвидировать существующие несовершенства законодательства о саморегулировании и сделать систему управления экономикой, основанную на началах саморегулирования, действующей, эффективной и отвечающей требованиям к современному правовому регулированию предпринимательской деятельности.
Ключевые слова: саморегулирование, участие в саморегулируемых организациях, взаимное влияние, компетенция, принцип добросовестности.
Sungatullina Lilia Azatovna, postgraduate student at civil and entrepreneurs’ law chair.
Place of study: Kazan (Volga region) federal University. E-mail: [email protected]
Annotation: The reasons for writing: improvement of the self-regulatory system of economic management requires a comprehensive research of all its elements, one of which is the Central and one of the most significant, are members of self-regulating organizations. Efficiency of selfregulation is impossible without consistent and clear definitions of basic concepts in this sphere, as the definition of the participants in the self-regulatory organizations, the
separation of their types and applications, bringing to the state of balance of rights, duties and responsibility of participants of the SRO.
Model: during the research the analysis of the legislation on self-regulation, as well as the local regulations of individual self-regulatory organizations was made. The criteria of classification of the SRO participants’ types are found, the changes in the scope of their legal status were traced, the signs of participants of the self-regulatory organizations were highlighted and a definition of this notion was given.
Conclusions: the peculiarities of the mutual influence of business entities on a self-regulating organization allow you to select the external (optional) and internal (management) legal status of participants of the SRO, divide them into types depending on changes in the volume of competence and degree of influence on the self-regulating organization and self-regulation system in General.
Value: scientific complex research of the issues connected with participation in self-regulating organizations will help eliminate the existing imperfections in the legislation on self-regulation and to make the system of economic management based on the principles of self-regulation, existing, effective and responsive to the requirements of the modern legal regulation of entrepreneurial activity. Keywords: self-regulation, participation in self-
regulatory organizations, mutual influence, the competence, the principle of good faith.
Система управления, при которой субъекты некоторых сфер экономики самостоятельно устанавливают правила и стандарты собственной деятельности и осуществляют контроль за их соблюдением, получила название саморегулирования. При широком подходе элементами данной системы являются и договорные отношения, и взаимное страхование, и добровольная сертификация, т.е., по сути, все правила, имеющие добровольный порядок применения и налагаемые на себя самими субъектами предпринимательской и профессиональной деятельности. Отражение саморегулирования может и должно присутствовать во всех сферах предпринимательства, пронизывать систему государственного регулирования современной рыночной экономики и являться, по сути, принципом организации предпринимательской деятельности, ее основным началом.
Важнейшим и основополагающим элементом системы саморегулирования являются субъекты предпринимательской и профессиональной деятельности, подлежащей саморегулированию. Они являются центром ответственности и инициативы, одновременно будучи контролируемыми и контролерами. В соответствии с п.2 ст.2 Федерального закона от 1 декабря 2007г. №315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» [5] (далее - ФЗ о СРО) саморегулирование осуществляется на условиях объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемые организации (далее - СРО). Таким образом, можно сказать, что законодатель устанавливает лишь одну из возможных форм саморегулирования - объединение в СРО, выбирая тем самым более узкий подход к понятию саморегулирования.
Участие в саморегулируемой организации оказывает существенное влияние на правовой статус субъекта саморегулируемой сферы, но, в свою очередь, субъект предпринимательской и профессиональной деятельности влияет на СРО, способен принимать значимые для самой организации (и системы в целом) решения. Можно отметить взаимное влияние элементов саморе-
84
ПРАВОВОЙ СТАТУС УЧАСТНИКОВ СРО
Сунгатуллина Л.А.
гулирования друг на друга и два вида правового статуса участников СРО. При влиянии саморегулируемой организации на субъекта бизнеса (т.е. внешнем влиянии) у субъекта появляется так называемый дополнительный правовой статус. При обратном (внутреннем) влиянии субъекта предпринимательской и профессиональной деятельности на СРО - так называемый управленческий (внутренний) правовой статус.
Степень и глубина императивности внешнего влияния зависит от того, является ли для данного субъекта участие в саморегулируемой организации обязательным условием для осуществления выбранного им вида предпринимательской или профессиональной деятельности (деятельность арбитражных управляющих, строителей, проектировщиков, аудиторов и др.), или субъекты бизнеса объединяются и вступают в СРО на добровольной основе [Сунгатуллина, 2013, С.192]. В любом случае, участие в саморегулируемых организациях влечет для субъектов бизнеса дополнительные права, дополнительные обязанности, дополнительную ответственность.
Для субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности, имеющей так называемую публичную значимость, членство в СРО становится допуском в профессию, обязательным условием осуществления заявленной деятельности. Их последующая предпринимательская и профессиональная деятельность связана с нахождением в составе саморегулируемой организации определенного вида, контролируется ее аппаратом, регламентируется общим законом о СРО, специальным законодательством, и локальными нормативными актами саморегулируемой организации, четко прописывающими особенности их деятельности и участия. Законодательством о саморегулировании устанавливаются санкции за нарушение стандартов и правил деятельности, и наиболее жесткие из них связаны с возможностью исключения из членов СРО, а значит, и прекращением предпринимательской и профессиональной деятельности в саморегулируемой сфере. Для участников СРО с добровольным членством стимулы и ограничения вступления в подобного вида организацию в основном связаны с усилением или ухудшением показателей деловой репутации, потерей льгот и преимуществ, предоставляемых структурой саморегулируемых организаций (как, например, защита своих членов, удобная система третейского разбирательства). Таким образом, по степени императивности средств воздействия системы саморегулирования на субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности, можно выделить участников обязательных СРО и участников добровольных СРО.
Особенности целей создания СРО предполагают значимость участия в системе саморегулирования каждого субъекта саморегулируемой деятельности. Права, обязанности и ответственность участника, являющиеся элементами внутреннего (управленческого) правового статуса участника СРО, позволяют быть частью системы саморегулирования в целом, от каждого участника в той или иной мере зависит направление дальнейшего развития саморегулирования.
Саморегулируемые организации можно назвать юридическими лицами с корпоративной природой управления. Так, в соответствии с Федеральным законом о саморегулируемых организациях, саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в строго определенных законодательством целях, основанные на членстве, объе-
диняющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида. Законодатель использует термин «члены», а не участники. В целом, можно считать данные понятия равнозначными.
В субъектный состав саморегулируемых организаций, прежде всего, очевидно, следует включать субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности, осуществляющих саморегулируемый вид деятельности. Кроме указанных субъектов, в организации деятельности СРО принимают участие сотрудники аппарата управления саморегулируемой организации, не являющиеся субъектами саморегулируемой деятельности (для некоторых из них законодательство прямо запрещает осуществлять предпринимательскую и профессиональную деятельность, являющуюся предметом саморегулирования, например, лицу, занимающему должность единоличного исполнительного органа СРО). Структура аппарата управления СРО и отнесение участников к тому или иному органу этой структуры является самостоятельным основанием классификации и заслуживает отдельного рассмотрения.
Законодатель выделяет два вида участников (членов) саморегулируемых организаций.
Субъекты предпринимательской и профессиональной деятельности, отвечающие всем критериям, установленным для вступления в СРО и входящие в состав саморегулируемой организации на основе членства (т.н. участники-предприниматели, участники-профессионалы)
Субъекты, которые не связаны трудовыми отношениями с саморегулируемой организацией, ее членами - так называемые независимые члены.
Законодательство о саморегулировании не дает никаких уточнений по поводу того, кто должен являться независимым членом саморегулируемой организации. Возможно, наиболее удачным решением было бы установить, что независимыми членами должны стать специалисты в конкретной саморегулируемой отрасли экономики, подтверждением квалификации специалиста может быть либо наличие стажа работы в этой области, либо наличие ученой степени. Данный вопрос подробнее может быть урегулирован на локальном уровне саморегулируемых организаций, однако примерные критерии и объяснение должны быть указаны в законе.
Корпоративная природа саморегулируемых организаций, а также особенности целей их создания делает их внутриорганизационную систему управления неповторимой и отличающей их от всех иных правовых образований. Помимо аппарата управления, привычного для многих корпоративных юридических лиц, включающего общее собрание членов, коллегиальный орган управления, и исполнительный орган (единоличный или коллегиальный), в структуре СРО обязательно должны присутствовать так называемые специализированные органы - дисциплинарный комитет и контрольный комитет саморегулируемой организации. К компетенции данных органов относится проведение контроля за деятельностью членов СРО, и наложение дисциплинарной ответственности в случае выявления нарушений. Именно наличие специализированных органов дает основание некоторым ученым говорить о СРО как о юридическом лице с публично-
85
1 '2014
Пробелы в российском законодательстве
правовой природой. Так, по мнению Е.Б. Лаутс, безусловное наделение юридического лица государственновластными полномочиями, правами и обязанностями публичного характера позволяет рассматривать его в качестве юридического лица публичного права, жестко контролируемого государством и несущего публичноправовую ответственность [Лаутс, 2011, С.57].
По справедливому замечанию Д.А. Петрова, члены саморегулируемых организаций как субъекты экономической деятельности действуют не только в интересах извлечения прибыли, но и в целях удовлетворения общественных потребностей, осуществляя при этом публичные функции, не осуществляя при этом государственно-властных полномочий [Петров, 2013, С.16]. Можно лишь добавить, что осуществление публичных функций, таких, как создание стандартов деятельности, контроль за их соблюдением и применение санкций к нарушителям - важная, но не единственная функция СРО. Прежде всего, саморегулируемые организации - механизм частного права, и реализация функций по защите своих членов, создание собственной системы третейского разбирательства, создание механизма имущественной ответственности, формирование бонуса к деловой репутации участников должна являться не менее важной частью их деятельности. Вкрапление императивных методов правового регулирования не следует смешивать с публичноправовой природой. Скорее, это можно объяснить вхождением норм о саморегулировании в состав комплексного правового образования - предпринимательского права, характеризующегося смешением приемов диспозитивности и императивности.
Важнейшим аспектом управленческого (внутреннего) правового статуса участников саморегулируемых организаций является объем компетенции, связанный со вступлением в те или иные органы аппарата управления СРО. В данном срезе можно выделить субъектов, имеющих т.н. общую компетенцию, и субъектов, имеющих расширенную компетенцию. Общей компетенцией обладают все члены саморегулируемых организаций, формой ее выражения будет являться вхождение в общее собрание членов СРО. Расширенную компетенцию приобретают участники за счет увеличения объема полномочий и возможности влиять на работу саморегулируемой организации. Формой выражения расширенной компетенции станет вступление в остальные органы управления в СРО по мере предоставляемых возможностей такого вступления.
У каждого субъекта, вступающего в саморегулируемую организацию, появляется право участвовать в управлении делами организации. Любой член саморегулируемой организации автоматически становится участником общего собрания членов СРО - высшего органа управления организацией. Субъекты предпринимательской и профессиональной деятельности, входящие в состав общего собрания членов, получают право решать вопросы, являющиеся основополагающими для организации деятельности СРО. Это, в частности, принятие устава, утверждение мер дисциплинарного воздействия, порядка и оснований их применения, порядка рассмотрения дел о нарушении членами саморегулируемой организации требований стандартов и правил, условий членства, определение приоритетных направлений деятельности СРО, распоряжение ее имуществом, и т.д. К полномочиям субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности - членов саморегулируемых организаций также относится формирование органов управления -
назначение на должность лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа СРО, досрочное освобождение такого лица от должности. Следует отметить, что, во избежание конфликта интересов, лицо, осуществляющее функции единоличного исполнительного органа, не вправе являться членом органов управления саморегулируемой организации, их дочерних и зависимых обществ, являться работником, состоящим в штате указанных организаций.
Важной и ответственной функцией участников Общего собрания членов является избрание членов коллегиального органа управления СРО из состава своих участников. Кроме того, в его составе обязательно должны присутствовать независимые члены (лица, не связанных трудовыми отношениями с саморегулируемыми организациями и их членами - 1/3 часть членов коллегиального органа управления).
Субъекты предпринимательской и профессиональной деятельности - члены коллегиального органа управления, получают дополнительный объем полномочий и расширенную правоспособность. Именно по их решению утверждаются стандарты и правила саморегулируемой организации, к их компетенции относится принятие решения о вступлении в члены саморегулируемой организации или об исключении из членов саморегулируемой организации по основаниям, предусмотренным уставом саморегулируемой организации. Специальными законами может быть предусмотрено ограничение на участие в коллегиальном органе управления. Так, например, федеральный закон от 29 июля 1998г. №135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» [4] не позволяет членам коллегиального органа управления быть одновременно членами дисциплинарного комитета СРО во избежание конфликта интересов.
Одной из важнейших функций коллегиального органа управления является создание специализированных органов саморегулируемой организации, утверждение положений о них и правил осуществления ими деятельности. Участники СРО, входящие в состав специализированных органов, получают наибольший объем полномочий, поскольку особенностью правового статуса участников саморегулируемых организаций, назначенных в состав специализированного органа, становится наделение этих субъектов дополнительными властными полномочиями. Так, участники, входящие в орган, осуществляющий контроль за соблюдением требований стандартов и правил саморегулируемых организаций, проводят плановые и внеплановые проверки профессиональной и предпринимательской деятельности своих членов, направляя в случае выявления нарушений результаты проверки в дисциплинарный комитет СРО (орган по рассмотрению дел о применении дисциплинарного воздействия). По результатам проверки члены дисциплинарного комитета могут привлечь нарушившего правила саморегулируемого вида деятельности субъекта бизнеса к так называемой дисциплинарной ответственности. В частности, дисциплинарным комитетом может быть поставлен вопрос в коллегиальный орган управления об исключении из членов СРО недобросовестного субъекта бизнеса, что влечет прекращение предпринимательской и профессиональной деятельности для участников СРО с обязательным членством. Законодательство о саморегулировании не предусматривает строгих критериев возможности применения тех или иных мер за конкретные правонарушения. Закон о СРО говорит о двух видах возможных нарушений - ус-
86
ПРАВОВОЙ СТАТУС УЧАСТНИКОВ СРО
Сунгатуллина Л.А.
ловий членства и нарушение стандартов, не давая четкого понятия правонарушения, а также не дифференцируя последствия этих нарушений. Решение данных вопросов предоставлено на локальный уровень регулирования, позволяя прописывать эти вопросы во внутренних документах сРо. Следует отметить, что гарантией обеспечения прав контрагентов участников саморегулируемых организаций является компенсационный фонд, создание которого также является обязательным условием для получения статуса саморегулируемой организации. В случае причинения вреда пострадавшим от действий члена СРО выплаты солидарно осуществляются средствами компенсационного фонда, причем после осуществления таких выплат компенсационный фонд пополняется за счет средств всех участников. Ни один из членов СРО не заинтересован в осуществлении подобных выплат, и априори имеет место быть некий конфликт интересов.
Участие в органах управления СРО и повышение объема компетенции балансируется системой сдержек и противовесов внутри СРО. Так, например, наиболее значимые для деловой репутации СРО и способные повлечь ущерб контрагентам дела о нарушении стандартов и правил саморегулируемой деятельности проходит «полный круг» через весь аппарат саморегулируемой организации. Так, из контрольного комитета дело направляется в дисциплинарный комитет. При наличии оснований к исключению из членов СРО дело предоставляется в коллегиальный орган управления. Жалобы на неправомерное исключение из членов СРО рассматриваются общим собранием членов. Однако, несмотря на предусмотренные защитные механизмы внутри аппарата СРО, большинство вопросов остаются неурегулированными и решаются на основе доверия к компетентности и непредвзятости участников, обладающих дополнительными полномочиями. Увеличение объема компетенции участников предоставляет дополнительные преимущества в конкурентной борьбе. Вся система саморегулирования основана на принципе добросовестности, и данный принцип необходим и имеет свое наиболее яркое выражение в структуре аппарата саморегулируемых организаций и взаимодействии участников СРО в этом аппарате, для того, чтобы дополнительные преимущества не были реализованы.
Система саморегулирования должна стать эффективным механизмом регулирования деятельности предпринимательского и профессионального сообщества. Предполагается, что переход на такую систему возможен только для «зрелых» сфер бизнеса, что, главным образом, означает готовность участников действовать в соответствии с принципом добросовестности и с учетом сбалансированных частных, публичных и общественных интересов. Исходя из вышеизложенного, участниками саморегулируемых организаций можно назвать субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности, входящих в состав саморегулируемой организации, а также независимых членов СРО, которые оказывают взаимное влияние на саморегулируемую организацию и действуют в соответствии с принципом добросовестности.
Список литературы:
1. Лаутс Е.Б. Юридическое лицо публичного права и публично-правовая компания // Банковское право. 2011. № 6. С. 57 - 58.
2. Петров Д.А. К вопросу о публично-правовой природе деятельности членов саморегулируемых организаций // Г ражданское право. 2013. №1. С.15-21
3. Сунгатуллина Л.А. Правовая природа саморегулирования в контексте теории межотраслевых и внутриотраслевых связей / Межсистемные и межотраслевые связи в правовой сфере: материалы VIII Международной научно-практической конференции студентов и аспирантов.- Казань: Казан. ун-т, 2013.- Т.2.- С.190-192
4. Российская Федерация. Законы. Федеральный закон от 29 июля 1998г. №135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» [Текст] // Собрание законодательства Российской Федерации.- 1998.-№31.- Ст.3813.
5. Российская Федерация. Законы. Федеральный закон от 1 декабря 2007г. №315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» [Текст] // Собрание законодательства Российской Федерации.- 2007.- №49.- Ст.6076.
Literature list:
1. Lauts E.B. Legal entity of public law and public law company [Yuridicheskoe litso publichnogo prava i publichno-pravovaya kompaniya]// Banking Law. 2011. №
6. 79 p.
2. Petrov D.A. On the question of public activity's legal nature of self- regulatory's organizations members [K voprosy o publichno-pravovoi prirode deiyatel'nosti chlenov samoreguliruemyh organizacii] // Civil law. 2013. №1. 46p.
3. Sungatullina L. A. The self-regulation's legal nature in the context of the inter-and intra links theory [Pravovaya priroda samoregulirovaniya v kontekste teorii meghjotraslevyh I vnutriotraslevyh svyasei] / Intersystem and inter-branch connections in law spheres: proceedings of the VII International academic and research conference of students and postgraduates. Kazan: Kazan university. 2013. Part II. 248p.
4. Federal Law №135-FZ of July 29th, 1998 « On Valuation Activities in the Russian Federation» [Federalnyj zakon ot 29 ijulya 1998 goda № 135-FZ «Ob otsenochnoi deyatel'nosti v Rossiiskoy Federacii»] // Collected Legislation of the Russian Federation. 1998. № 31. Art. 3813
5. Federal Law №315-FZ of December 1st, 2007 «On the self-regulatory organizations» [Federalnyj zakon ot 1 dekabrya 2007 goda №315-FZ «O samoreguliruemyh organizaciyah»] // Collected Legislation of the Russian Federation. 2007. №49. Art. 6076
Рецензия
на статью аспиранта кафедры гражданского и предпринимательского права Казанского (Приволжского) федерального университета Сунгатуллиной Лилии Азатовны «Участники саморегулируемых организаций: понятие, виды, особенности правового статуса»
Саморегулирование и саморегулируемые организации стали неотъемлемой частью развития современной рыночной экономики. Являясь частью государственного регулирования, приобретая все больший вес в обществе, система саморегулирования не может быть названа совершенной, в ней остается множество нерешенных проблем. Проблемы эти связаны как с пробелами в правовом регулировании, желанием и возможностью недобросовестных участников рынка приобрести выгоды от послабления в механизме государственного контроля, недостаточной осведомленности общества о преимуществах данной системы.
Поскольку ключевую роль в построении эффективной системы саморегулирования играют сами субъек-
87
1 '2014
Пробелы в российском законодательстве
ты предпринимательской и профессиональной деятельности, несомненную актуальность приобретают исследования, посвященные рассмотрению вопросов участия в СРО. В статье Сунгатуллиной Л.А. предлагается классификация участников, основанная на расширении осуществляемых ими полномочий и возможности влияния на систему саморегулирования и на деятельность саморегулируемых организаций. На виды разделяется и правовой статус участников СРО -автор выделяет так называемый дополнительный (внешний) статус и управленческий (внутренний) правовой статус, подчеркивая взаимовлияние саморегулируемых организаций и их участников. Данная классификация позволяет сформировать комплексное представление об участниках саморегулируемых организаций, конкретизировать многие положения законодательства о саморегулировании, а также вывести основные признаки и дефиницию термина «участники СРО». Эффективность саморегулируемой системы управления экономикой во многом зависит от четкости и непротиворечивости нормативной базы, ясное представление об участии в СРО поможет сформировать адекватное общественное представление о данном способе государственного регулирования экономики, уяснение собственных прав, обязанностей и ответственности необходимо каждому субъекту предпринимательской и профессиональной деятельности, вступающему или вступившему в СРО.
Статья Сунгатуллиной Л.А. содержит новые и актуальные для российской действительности научные положения. Статья «Участники саморегулируемых организаций: понятие, виды, особенности правового статуса» отвечает требованиям к работам, публикуемых в журналах, рекомендованных ВАК для публикации основных результатов диссертаций на соискание ученой степени кандидата и доктора наук.
Статья рекомендуется для публикации в открытой печати.
Научный руководитель: к.ю.н., доцент кафедры гражданского и предпринимательского права Казанского (Приволжского) федерального университета Михайлов А.В.
88
