CC BY
99
Ильшат РЫСАЕВ, Эльвира ХАБИБРАХМАНОВА
УЧАСТИЕ СОЦИАЛЬНЫХ СУБЪЕКТОВ В ПРИНЯТИИ РЕШЕНИЙ КАК ОСНОВА ПРЕОДОЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОУПРАВЛЕНЧЕСКОГО ОТЧУЖДЕНИЯ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ
В статье рассматриваются механизмы преодоления социапьно-управпенческого отчуждения в местном самоуправлении через призму участия социальных субъектов в процессах принятия управленческих решений. Разработана матрица для диагностики состояния социапьно-управпенческого отчуждения, проведен сравнительный анализ принятия управленческих решений в рамках классической и неоклассической муниципальных управленческих парадигм.
In the article the mechanisms of overcoming of social-managerial alienation in local self-government are considered through a prism of social subjects’ participation in managerial decision-making processes. A matrix for the diagnosis the state of social-managerial alienation is developed, a comparative analysis of making managerial decisions within the framework of classical and neoclassical municipal management paradigms is carried out.
Ключевые слова:
социально-управленческое отчуждение в местном самоуправлении, участие в принятии муниципальных управленческих решений; social-managerial alienation in local self-government, participation in making municipal managerial decisions.
Исследование феномена социально-управленческого отчуждения в системе местного самоуправления обусловлено масштабными и сложными задачами проведения муниципальной реформы в стране и необходимостью вовлечения в этот процесс самих граждан. Основное предназначение местного самоуправления состоит в демократизации системы социального управления и в развитии гражданского общества, что, в свою очередь, предполагает повышение социально-управленческой активности населения. Однако низкая правовая и управленческая культура, пассивно-иждивенческая психология населения, недостаточное использование современных управленческих технологий в муниципальном управлении приводят к проявлению управленческого отчуждения в местном самоуправлении и, как следствие, к снижению социальной эффективности данного института в целом.
Осуществление местного самоуправления гражданами происходит, прежде всего, посредством их участия в процессах разработки, принятия и реализации управленческих решений по вопросам местного значения. Между управленческим отчуждением и процессом принятия управленческих решений существует обратно пропорциональная зависимость. Чем шире диапазон решений, принимаемых субъектом управления, тем меньше степень его управленческого отчуждения, тем полнее реализует он себя в данном виде деятельности, тем более развита его управленческая субъектность. И наоборот, чем меньше у социального субъекта возможностей участвовать в конкретных этапах принятия решений, тем больше он становится объектом управленческого воздействия, отчуждается от управления. Использование деятельностного подхода позволяет определить степень участия социальных субъектов в процессах принятия управленческих решений как основного критерия преодоления социального отчуждения от управленческой деятельности.
При анализе управленческих решений исследователи обычно исходят из субъект-объектного взаимодействия, тогда как преодо-
РЫСАЕВ Ильшат Шавалиевич — к.филос.н., профессор; заведующий кафедрой государственного и муниципального управления БАГСУ при Президенте РБ [email protected]
ХАБИБ-РАХМАНОВА Эльвира Хабибовна — к.соц.н., ассистент кафедры
государственного и муниципального управления БАГСУ при Президенте РБ [email protected]
ление социально-управленческого отчуждения в местном самоуправлении предполагает рассмотрение субъект-субъектных управленческих отношений. То есть, если в отчужденных формах управления часть социальных субъектов выступает просто как объект управленческого воздействия и участвует только на отдельных этапах принятия решений (например, в процессах реализации), то в местном самоуправлении предполагается участие всех социальных субъектов в процессах принятия управленческого решения на основных этапах его функционирования. В качестве субъекта принятия решений в муниципальном образовании может выступать как единоличный субъект (должностное лицо муниципального образования или гражданин, голосующий на местных выборах, референдуме), так и коллективный субъект (депутаты муниципального образования, инициативная группа граждан, члены ТОС и др.). Содержанием муниципальных управленческих решений являются вопросы местного значения, направленные на удовлетворение основных (жизнеобеспечивающих) потребностей местного населения.
Возникновение управленческого отчуждения в организациях многие исследователи связывали с противоречием между потребностями зрелой личности в самоактуализации, независимости, разнообразии поведенческих моделей и природой формальных организаций, в которых они работают, спроектированных для поощрения и вознаграждения «незрелости» и подавления (К. Арджирис, А. Этциони). В дальнейшем для уменьшения управленческого отчуждения были разработаны и внедрены в практику управления методы вовлечения работников в процесс принятия решений. В теории и практике управления они известны как партисипативные (от лат. рагйарю — соучастие) технологии управления. Они заключаются в использовании team-management (формирование и деятельность управленческой команды), дивизиональных, матричных и сетевых организационных структур управления, в развитии организационной культуры и других механизмов, обеспечивающих участие наемных работников в процессе принятия управленческих решений.
В теории принятия управленческих решений важным направлением исследований является проблема представительства
социальных интересов в механизме принятия государственных и муниципальных решений. Как подчеркивает Т. Берцель, «в ситуации растущей взаимозависимости между общественными и частными акторами ни иерархия, ни рынок не способны служить эффективными моделями координации интересов и ресурсов субъектов, включенных в процесс производства политических решений, и поэтому доминантной моделью управления становятся политические сети»1. Сетевой подход к процессам принятия решений и репрезентации интересов основывается на концепциях политико-управленческих «сетей» Д. Ноука, «сообществ» Дж. Ричардсона, «потоков» Дж. Кингдона, «подсистем» П. Сабатьер, «общества сетевых структур» М. Кастельса2 и др., отправной точкой исследований которых служит идея повышения уровня сложности и комплексности государственного регулирования и управления общественными процессами. В условиях развития информационного общества и появления новых коммуникативных технологий сетевая форма социальной организации становится доминирующей, формируя новую общественную структуру, где «власть структуры оказывается сильнее структуры власти».
По мнению Ф. Фукуямы, сеть представляет собой социальный порядок, основанный на неформальных нормах и ценностях, создаваемый агентами в результате использования своих социальных капиталов, не связанный с формальной организацией и централизованной властью. Будущее, по мнению автора, за сочетанием формальных иерархий и сетевых структур3. Если формальные иерархии являются каналами распоряжения материальными ресурсами, то сетевые структуры выступают как информационные каналы при подготовке и принятии властных и управленческих ре-шений4.
Использование сетевого подхода к процессу принятия решений в местном са-
1 Сморгунов Л.В. Сетевой подход к политике и управлению // Политические исследования, 2001, № 3, с. 103.
2 Кастельс М. Становление общества сетевых структур // Новая индустриальная волна на Западе / под ред. В.Л. Иноземцева. — М., 1999.
3 Фукуяма Ф. Великий разрыв. — М., 2003.
4 Тихонов А.В. Теоретические основы социальной регуляции управленческого типа // Личность. Культура. Общество, т. XI, вып. 3 (№ 50), 2009, с. 261.
моуправлении актуализируется спецификой данного института. Очевидно, чтобы достичь главной цели муниципального управления — повышения качества жизни населения территории, недостаточно усилий только местных органов власти, важно вовлечь в этот процесс все субъекты: бизнес, общественные организации, рядовых граждан. При анализе социальноуправленческого отчуждения в местном самоуправлении помимо сетевого подхода мы используем и институциональный подход, рассматривая систему местного самоуправления как институт управления и самоуправления, а также развития гражданского общества. Понятие «институт» шире, чем понятие «организация». Как отмечает немецкий социолог К. Оффе, «организационные отношения “диадич-ны”, поскольку включают в свой состав взаимодействия лиц, принимающих и исполняющих решения, тогда как институциональные отношения “триадичны”, так как всегда предполагают участие третьей стороны, выступающей потребителем (а иногда и жертвой) политических решений, то есть рядовых граждан. Политические институты задают две важнейшие (при принятии решений) функции социального общения людей: 1) социализируют индивидов, входящих в страты элит, бюрократии и групп интересов в отношении правил политической игры и 2) обеспечивают коллективное целедостижение в соответствии с установленными ограничениями и объемом ресурсов, извлекаемых из внешней среды»1.
Если организационно-институциональная модель рассматривает механизм принятия политико-управленческих решений через призму организационных норм и традиций, форм и регламентов, процедур и операций, форм участия рядовых граждан, т.е. акцентирует внимание на статике принятия решений, то модель политико-управленческого цикла, наоборот, анализирует процесс принятия решения в динамике. Основная идея этой модели сводится к тому, что принятие решений есть динамический процесс, состоящий из функционально определенных и последовательно расположенных стадий (или фаз). В рамках стадиальной теории принятия решений было разработано множество
1 Дегтярев А.А. Принятие политических решений. - М. : КДУ, 2004, с. 153.
подходов, отличающихся друг от друга по количеству и содержанию этапов, характеру связей между ними. Количество этапов (фаз) принятия решений у разных авторов колеблется от четырех (А.И. Соловьев) до пятнадцати (И. Дрор).
Мы предлагаем следующие основные этапы принятия муниципальных управленческих решений (МУР):
1) предварительный анализ внешней и внутренней ситуации;
2) целеполагание, т.е. обнаружение и формулирование основных проблем (т.н. проблемная диагностика);
3) принятие управленческого решения (разработка и выбор альтернатив, планирование действий по реализации решения);
4) реализация принятого решения;
5) заключительный анализ и оценка результатов реализации решения.
На каждом этапе процесса принятия управленческого решения при необходимости осуществляется функция контроля и корректировки.
Анализ теорий принятия управленческих решений позволяет разработать матрицу для диагностики состояния социально-управленческого отчуждения в местном самоуправлении с точки зрения участия социальных субъектов на различных этапах принятия МУР.
Заполнение предложенной матрицы реальными данными по управленческой активности основных субъектов местного самоуправления позволяет выявить общую картину состояния социально-управленческого отчуждения в муниципальном образовании, а также конкретную форму управленческого отчуждения субъекта и разработать мероприятия по его преодолению.
Наиболее значимое воздействие на эффективность реализации принимаемых решений в местном самоуправлении и мотивационную активность социальных субъектов оказывают их участие на этапах разработки проектов решений, принятия этих решений и возможность контроля за их выполнением. На сегодняшний день в местном самоуправлении распространена практика формального административного привлечения населения к этапу принятия решения (например, посредством проведения муниципальных выборов, публичных слушаний), что оказывает демотивирующее
Матрица для диагностики состояния социально-управленческого отчуждения в зависимости от участия социальных субъектов в процессах принятия муниципальных управленческих решений
Субъекты местного самоуправления Основные этапы принятия муниципальных управленческих решений
Предвари- тельный анализ Целе-полагание (проблемная диагностика) Принятие решения (планирова- ние) Реализация решения Заключи- тельный анализ, оценка, контроль
ОУ НОУ ОУ НОУ ОУ НОУ ОУ НОУ ОУ НОУ
Население в целом * + —* + —* + +* + —* +
Организованная часть местного сообщества (НКО, бизнес-структуры, ТОС и др.) * + -* + -* + +* + * +
Муниципальные служащие +* + +* + -* + +* + +* +
Местные депутаты +* + +* + +* + +* + +* +
Руководители МО +* + +* + +* + +* + +* +
ОУ — отчужденное управление; НОУ — неотчужденное управление.
—, +* — в реальной практике местного самоуправления формы отчуждения могут быть разными, поэтому в данном случае знаки «+» и «—» проставлены только в целях иллюстрации.
влияние на их последующую социально-управленческую активность. Такую практику привлечения населения к принятию муниципальных управленческих решений некоторые руководители муниципальных образований аргументируют его пассивностью и недостаточной компетентностью. Если в оперативнотактическом плане эта позиция, на наш взгляд, может быть в какой-то степени оправданной, то в стратегическом аспекте она приводит к снижению эффективности местного самоуправления и сохранению существующего уровня социально-управленческого отчуждения.
Переход от модели муниципального управления с существующей практикой социально-управленческого отчуждения (первая муниципальная управленческая парадигма) к полноценному местному самоуправлению с реализацией модели целостной управленческой деятельности (вторая муниципальная управленческая парадигма) предполагает изменение технологии принятия управленческих решений и ролевых позиций участников этого
процесса. Если в условиях первой управленческой парадигмы органы местного самоуправления являются монополистами процессов принятия управленческих решений и оказания муниципальных услуг населению, то с переходом ко второй муниципальной управленческой парадигме они в большей мере становятся организаторами и координаторами процессов принятия управленческих решений и другими социальными субъектами муниципального образования. Органам местного самоуправления в этих условиях необходимо научиться партисипативным технологиям принятия коллективных управленческих решений, когда объектом управленческого воздействия становятся и сами этапы принятия управленческих решений.
Таким образом, анализ местного самоуправления в контексте технологии принятия управленческих решений позволяет выявить взаимосвязь между участием социальных субъектов в управленческой деятельности и преодолением их социально-управленческого отчуждения.
