CC BY
118
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Вестн. Ом. ун-та. 2012. № 1. С. 390-395.
УДК 349
Н.И. Ковальчук
УЧАСТИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБОРОТЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ДОЛЕЙ В ПРАВЕ ОБЩЕЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК ИЗ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
В свете существенных изменений законодательства об обороте земель сельскохозяйственного назначения рассматриваются полномочия органов местного самоуправления.
Ключевые слова: земельные доли, местное самоуправление, полномочия, общее собрание, участники долевой собственности.
Задача повышения эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения стоит и на современном этапе двадцатилетнего пути аграрно-земельной реформы страны. Совершенствование правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения осуществляется с этой целью.
Оборот земель сельскохозяйственного назначения, являясь частноправовым, всегда имел ограничения, связанные с публичными интересами. Некоторые авторы даже считают, что преимущественное право субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления на покупку земельного участка (доли) по существу провозглашает приоритет публичных начал в регулировании оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения [1].
Мы согласны с Г.А. Волковым, что принцип преимущественного права на покупку доли в праве общей собственности на земельный участок позволяет субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию активно или пассивно участвовать в рынке земельных участков и тем самым контролировать этот рынок, осуществлять его мониторинг [2].
Сейчас публично-правовая составляющая в земельных отношениях нарастает, хотя и не направлена на возврат земель в государственную собственность. Изменения, внесенные 29 декабря 2010 г. в Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [3] (далее - Закон), показали нам тенденцию в развитии этих отношений, связанную с расширением полномочий органов местного самоуправления в частноправовых отношениях оборота земель сельскохозяйственного назначения.
Представляется, что такое нарастание роли органов местного самоуправления необходимо, по меньшей мере, по следующим причинам. Во-первых, процесс перераспределения земельных долей в целях поиска эффективного пользователя нединамичен, и органы местного самоуправления могут его инициировать. Во-вторых, когда вопросы формирования земельного участка и оформления прав на него не решены собранием участников долевой собственности, органы местного самоуправления могут сами провести определенные организационноправовые процедуры на это направленные, таким образом они держат под контролем создание условий для оборота земель. В-третьих, муниципальные образования могут становиться собственниками отказных, невостребованных земельных долей и оперативно распоряжаться
© Н.И. Ковальчук, 2012
ими, передавая достойным пользователям, т. е. быть активными участниками рынка земли.
Анализируя новые статьи Закона, мы выделили несколько направлений участия органов местного самоуправления поселения или городского округа по месту расположения земельного участка, находящегося в общей долевой собственности, в обороте земельных долей.
1. По предложению органа местного самоуправления поселения или городского округа по месту расположения земельного участка может проводиться общее собрание участников долевой собственности (п. 1 ст. 14.1 Закона). Органы местного самоуправления стали в один ряд с участниками долевой собственности и лицами, использующими этот земельный участок, которые и ранее могли быть инициаторами проведения общего собрания.
Действовавшая редакция ст. 14 Закона предоставляла органу местного самоуправления лишь право просить сельскохозяйственную организацию, использующую земельный участок, о созыве собрания участников долевой собственности. Сельскохозяйственная организация, не заинтересованная в уменьшении используемого ею земельного участка, могла и не пойти навстречу органу местного самоуправления. Сейчас работу общего собрания для решения очень важных вопросов по владению, пользованию и распоряжению земельным участком могут инициировать органы местного самоуправления самостоятельно.
2. Орган местного самоуправления организует проведение общего собрания участников долевой собственности на земельный участок. Из содержания п. 2 ст. 14.1 Закона следует, что о проведении общего собрания участники долевой собственности извещаются органом местного самоуправления независимо от того, чья была инициатива в проведении собрания. Однако если предложение было сделано участником долевой собственности или лицом, использующим земельный участок, то они уведомляют в письменной форме орган местного самоуправления и последний проводит определенные организационно-правовые действия.
Толкование ст. 14.1 Закона позволяет выделить следующую систему полномочий органа местного самоуправления по организации и проведению общего собрания участников долевой собственности на земельный участок:
1) опубликовать информацию о проведении общего собрания в средствах мас-
совой информации, определенных субъектом Российской Федерации, на официальном сайте в сети Интернет, на информационных щитах за сорок дней до дня проведения общего собрания;
2) обеспечить составление и хранение перечня участников долевой собственности с указанием реквизитов документов, удостоверяющих их права на земельные доли;
3) хранить предложения участников долевой собственности об изменении размеров земельных долей, выраженных единым способом в соответствии с положениями ст. 15 Закона (если ранее данные доли были выражены разными способами);
4) составлять и хранить протоколы (второй экземпляр), иные документы (например, копии утвержденного решением общего собрания проекта межевания земельных участков) общего собрания;
5) уполномоченное должностное лицо органа местного самоуправления несет ответственность за обеспечение допуска к голосованию только тех лиц, которые представили документы, удостоверяющие личность, право на земельную долю, а также подтверждающие полномочия этих лиц.
При этом участник долевой собственности может выдать другому лицу доверенность на совершение юридически значимых действий, в том числе на голосование на общем собрании участников долевой собственности, которая может быть заверена уполномоченным должностным лицом органа местного самоуправления наравне с нотариальным удостоверением;
6) участвовать в организации и проведении общего собрания через уполномоченное должностное лицо органа местного самоуправления. Невзирая на то, что уполномоченное должностное лицо органа местного самоуправления участвует в проведении собрания с совещательным голосом, оно председательствует при открытии, а иногда и ведении общего собрания, подписывает его протокол наряду с председателем собрания и секретарем.
Условием вовлечения в гражданско-правовой оборот земельных долей в праве общей собственности на земельный участок является межевание земельного участка, которое регулируется теперь новой ст. 13.1 Закона и Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» [4]. Заказать кадастровому инженеру проект межевания земельного участка можно как на основе решения общего собрания, так и по желанию отдельного участника долевой собственности, решившего выделить земельный участок в счет своей земельной доли.
Порядок получения земельного участка в счет земельной доли прост по процедуре, если уже есть решение общего собрания, которым утверждены проект межевания земельных участков и перечень собственников образуемых земельных участков, а также размер их долей в праве общей собственности на образуемые земельные участки. Участнику долевой собственности достаточно обратиться с заявлением к общему собранию, и на основании его решения будет выделен сформированный земельный участок в счет земельной доли.
В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ «право участника долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения на выделение земельного участка в счет своей земельной доли не носит абсолютного характера, поскольку его реализация обусловлена определенными законодателем требованиями сохранения целевого назначения таких земельных участков и наличием у сособ-ственников общих интересов, выражаемых большинством» [5]. Поэтому решение общего собрания принимается из интересов большинства участников долевой собственности с целью сохранить стоимостную и потребительскую привлекательность оставшегося земельного участка.
Если же проект межевания земельного участка не был утвержден общим собранием, собственник земельной доли сам заключает договор с кадастровым инженером на проведение землеустроительных работ.
Проект межевания земельного участка подлежит обязательному согласованию с участниками долевой собственности, о чем они извещаются лично или через публикации в соответствующих средствах массовой информации. При этом о проекте межевания, подготовленном для утверждения общим собранием, о месте и порядке ознакомления с ним участники долевой собственности извещаются до его утверждения. А проект межевания земельного участка, подготовленный по инициативе участника долевой собственности, сначала утверждается им, а потом согласовывается с другими участниками долевой собственности по двум параметрам - размеру и местоположению границ земельного участка.
Проект межевания земельного участка считается согласованным, если в течение тридцати дней от участников долевой собственности не поступят возражения кадастровому инженеру и в орган кадастрового учета по месту расположения такого земельного участка. В противном случае
спор будет решаться в суде в присутствии тех участников долевой собственности, которые заявили свои возражения относительно земельного участка, выделяемого в счет земельной доли. С 1 июля 2011 г. уже не требуется проводить предварительные согласительные процедуры до обращения в суд, как это требовалось ранее. Они были лишним этапом, поскольку комиссии, их проводившие, не принимали решения по существу спора, и он всё равно выносился на рассмотрение суда.
Чтобы отдельному гражданину самому не проходить столь обременительный путь межевания земельного участка, органы местного самоуправления должны обеспечить проведение этой работы общим собранием участников долевой собственности.
Однако, если до 1 июля 2012 г. участники долевой собственности всё-таки не примут решение об утверждении проекта межевания земельного участка или не зарегистрируют свое право собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, органы местного самоуправления сами должны провести организационные процедуры. Органы местного самоуправления поселения или городского округа по месту расположения данного земельного участка, а на межсе-ленной территории - орган местного самоуправления муниципального района до
1 июля 2013 г. обязаны сами провести общее собрание участников долевой собственности, обеспечить подготовку проекта межевания земельных участков и проведение кадастровых работ (п. 3
ст. 19.1 Закона).
Таким образом, органы местного самоуправления де-юре стали не только инициаторами, но и организаторами проведения общих собраний участников долевой собственности на земельный участок, решающих важнейшие вопросы перераспределения земельных долей. И в ближайшее время работа по проведению межевания земельных участков, находящихся в долевой собственности, должна быть проведена, что создаст условия для реального прохождения процедуры выделения земельного участка в счет земельной доли.
3. Муниципальные образования приобретают на праве собственности земельные доли в праве общей собственности на земельный участок в случаях, определенных Законом, становясь активными участниками рынка земли.
1) Муниципальное образование обязано приобрести отчуждаемую земельную долю в праве общей собственности на зе-
мельный участок из земель сельскохозяйственного назначения в случаях, установленных субъектом Российской Федерации по рыночной стоимости, сложившейся в данной местности.
Это происходит, когда в силу закона земельная доля не может принадлежать данному лицу и должна быть отчуждена им в течение года со дня приобретения. Если этого не сделано, земельная доля выставляется на торги по решению суда, а при отсутствии лица, изъявившего желание ее приобрести, муниципальное образование обязано купить отчуждаемую земельную долю (п. 3 ст. 5 Закона).
Статья 18 Закон Омской области от 8 февраля 2006 г. № 731-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Омской области» предоставляет право преимущественной покупки органам местного самоуправления, только если данный земельный участок располагается на землях, необходимых для развития населенных пунктов в соответствии с документами территориального планирования или для создания особо охраняемых природных территорий местного значения [6]. Соответственно и обязанность выкупить земельную долю возникает у органов местного самоуправления только в указанных случаях, а во всех других - это должна сделать Омская область.
2) При отказе субъекта от земельной доли право собственности на нее возникает у городского округа, городского или сельского поселения по месту расположения земельного участка либо у муниципального района, если такой земельный участок располагается на межселенной территории (п. 1.1 ст. 12 Закона).
Собственник подает заявление об отказе от земельной доли в праве общей собственности на земельный участок и прилагает к нему в необходимых случаях правоустанавливающие документы в службу государственной регистрации, кадастра и картографии. Последняя проводит государственную регистрацию прекращения права собственности на земельную долю участника долевой собственности с одновременной регистрацией права собственности на нее муниципального образования. От органа муниципального образования не требуется ни заявления, ни согласия, его лишь уведомляют о возникшем праве собственности на земельную долю в праве общей собственности на земельный участок в течение пяти дней со дня регистрации [7].
Таким образом, общие правила статьи 53 Земельного кодекса Российской Феде-
рации [8] и статьи 225 Гражданского кодекса Российской Федерации [9] о бесхозяйной вешд, от которой отказался собственник, связанные с постановкой на учет, ожиданием в течение года, а затем обра-шением в суд и за государственной регистрацией, не применяются при отказе от земельной доли в праве обшей собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения.
Теперь, в соответствии с новой редакцией п. 2 ст. 80 ЗК РФ, в основном за счет этих «отказных» земель и невостребованных земельных долей, возможно, быстрее будет формироваться фонд перераспределения земель, что активизирует рынок земли и в результате появятся достойные собственники. Земли сельскохозяйственного назначения являются нашим общим достоянием, и от того, насколько эффективно они используются, зависит развитие сельского хозяйства и в конечном итоге наша продовольственная безопасность. Однако практика свидетельствует о том, что по собственной инициативе от земельных участков сельскохозяйственного назначения отказываются очень редко даже в том случае, если фактически их не используют. Выявлять такие земли и оказывать организационную помощь гражданам по проведению процедуры отказа от земельного участка (доли) могли бы органы местного самоуправления.
3) Орган местного самоуправления поселения или городского округа по месту расположения земельного участка, находящегося в долевой собственности, может приобрести право собственности на невостребованные земельные доли (ст. 12.1 Закона).
Само понятие невостребованных земельных долей и процедура их приобретения достаточно подробно урегулирована новой ст. 12.1 Закона. Органы местного самоуправления составляют список лиц, земельные доли которых могут быть признаны невостребованными и опубликовывают его не менее чем за три месяца до созыва общего собрания участников долевой собственности. Лица, считающие, что они необоснованно включены в этот список, подают письменные возражения в органы местного самоуправления и в последующем могут быть исключены из списка невостребованных земельных долей.
Утверждение списка общим собранием имеет юридическое значение, поскольку с этого момента доли признаются невостребованными. Поэтому, если общее собрание участников долевой собственности в тече-
ние четырех месяцев не утвердит список, это может сделать орган местного самоуправления. А затем он обращается в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на земельные доли, признанные невостребованными. Как видим, процедура приобретения в муниципальную собственность невостребованной земельной доли сложнее получения земельной доли, от которой отказались участники долевой собственности. Вероятно, это потому, что при «отказе» от земельной доли воля собственника определенно выражена и направлена на ее отчуждение.
В связи с принятыми изменениями Закона муниципальные образования Омской области активизировали работу по оформлению невостребованных земельных долей, проведению собраний участников долевой собственности. Например, в Тевризском районе в 2011 г. планируется признать невостребованными около 200 земельных долей примерной площадью 2000 гектар. Но еще в течение 20092010 гг. в районе был проведен мониторинг невостребованных земельных долей из земель сельскохозяйственного назначения, в результате которого выявлено
2 300 невостребованных долей общей площадью 19,2 тыс. гектар.
Однако опыт северных районов Омской области показывает, что продать земельные участки сельскохозяйственного назначения не просто. Из доклада главы Тевризского муниципального района Омской области следует, что по состоянию на 1 января 2010 г. у них есть 17,6 тыс. гектар фонда перераспределения земель, и они практически не востребованы, имеются лишь единичные случаи предоставления земельных участков для сельскохозяйственного использования. В заброшенном состоянии находится 88 % земель из фонда перераспределения [10].
4. Орган местного самоуправления обязан продать земельный участок, выделенный в счет земельных долей, и земельные доли, находящиеся в муниципальной собственности.
В соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» органы местного самоуправления могут использовать земельные участки для целей их деятельности, а сельскохозяйственная деятельность к ней не относится [11]. Значит, включив земельные участки сельскохозяйственного назначения в фонд перераспределения земель, органы местного самоуправления должны оперативно и эффективно ими распорядиться.
1) Орган местного самоуправления вправе продать земельную долю, находящуюся в муниципальной собственности, сельскохозяйственной организации или крестьянскому (фермерскому) хозяйству, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности. Сделать это можно в течение шести месяцев со дня возникновения права муниципальной собственности на земельную долю по льготной цене, которая составляет 15 % кадастровой стоимости одного квадратного метра земельного участка. Сообщить об этих условиях продажи земельной доли нужно не позднее чем в течение одного месяца со дня возникновения права муниципальной собственности на земельную долю в средствах массовой информации (п. 4 ст. 12 Закона).
Представляется, что данное положение не соответствует ст. 250 ГК РФ, согласно которой правом преимущественной покупки доли в праве общей собственности по цене, по которой она продается, обладает участник долевой собственности (кроме случаев продажи с публичных торгов). Пункт 1 ст. 12 Закона позволяет соблюдать это правило, поскольку устанавливает, что без выделения земельного участка в счет земельной доли участник долевой собственности по своему усмотрению вправе продать или подарить ее другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации или гражданину - члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности.
Поэтому муниципальное образование, обладая земельной долей, должно было бы сначала предложить ее другим участникам долевой собственности, а потом уже субъектам, использующим земельный участок, в составе которого находится эта земельная доля.
Но п. 4 ст. 12 Закона среди потенциальных покупателей не называет участников долевой собственности на земельный участок. Вероятно, установленное правило преследует цель перераспределения земель в пользу субъектов сельскохозяйственного производства, минуя участников долевой собственности, не использующих данные земли.
Если же земельную долю на указанных условиях не купили сельскохозяйственная организация или крестьянское (фермерское) хозяйство, использующие земельный участок, орган местного самоуправления обязан в течение года с момента возникновения права муниципаль-
ной собственности выделить земельный участок в счет этих земельных долей и распорядиться уже им.
2) Орган местного самоуправления обязан разместить информацию в надлежащих источниках о возможности приобретения земельного участка, выделенного в счет земельных долей, не позднее чем в течение двух недель со дня возникновения на него права муниципальной собственности.
И здесь тоже правом преимущественной покупки на льготных условиях обладает сельскохозяйственная организация или крестьянское (фермерское) хозяйство, использующие земельный участок. Если в течение трех месяцев с момента государственной регистрации права муниципальной собственности на земельный участок они обратятся с заявлением о заключении договора купли-продажи или аренды, то он им передается без проведения торгов. При этом цена такого земельного участка устанавливается в размере не более 15 % его кадастровой стоимости, а арендная плата - в размере 0,3 % его кадастровой стоимости (п. 5.1 ст. 10 Закона).
Такое правовое регулирование направлено на быстрое отчуждение муниципальными органами принадлежащего им земельного участка, но не предназначенного для их нужд, субъектам, которые фактически и юридически связаны с земельным участком сельскохозяйственным использованием.
ЛИТЕРАТУРА
[1] Постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» / отв. ред. Г. Е. Быстров, Б. Д. Клюкин. М. : ИНФРА-М, 2002. С. 562.
[2] Волков Г. А. Комментарий к ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». М. : Волтерс Клувер, 2004. С. 12.
[3] СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018; 2011. № 1. Ст. 47.
[4] СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017; 2011. № 1. Ст. 47.
[5] Постановление Конституционного Суда РФ от 30.01.2009 № 1-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 2, 3, 4 статьи 13 и абзаца второго пункта 1.1 статьи 14 Федерального закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” в связи с жалобой гражданки Л. Г. Погодиной» // Российская газета. 2009. 18 февр.
[6] Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 2006. № 1 (46). Ч. 1. Ст. 2831.
[7] П. 4 ст. 30.2 ФЗ от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ. 1977. № 30. Ст. 3594; 2011. № 1. Ст. 47.
[8] Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
[9] Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. Ч. 1. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
[10] Доклад главы Тевризского муниципального района Омской области В. Г. Тарасова «Предварительные итоги социально-экономического развития Тевризского муниципального района Омской области за 2010 год». Информационный портал «Омская Губерния» [Электронный ресурс]. URL: http://www.omskportal.ru.
[11] СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2011. № 1. Ст. 47.
