Участие гражданского общества в противодействии коррупции Текст научной статьи по специальности «Право»

Рахметов Саттар Муканович,

главный научный сотрудник отдела уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного законодательства

и судебной экспертизы Института законодательства РК, доктор юридических наук, профессор

Канатов Алмас Канатович,

главный эксперт-начальник отдела уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного законодательства

и судебной экспертизы Института законодательства РК, кандидат юридических наук, доцент

УЧАСТИЕ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ

Во все времена коррупция была, есть и будет основным источником и гарантом криминализации общественной жизни, ее деградации. Не случайно древние римляне включали в это понятие столь емкое содержание, раскрывающее логическую взаимообусловливаемую связку явлений: подкуп -порча - упадок.

Коррупция представляет собой системную угрозу безопасности Казахстана, подрывающую стабильность государства и общества, препятствует проводимым экономическим и социальным реформам, создавая негативный имидж Республике Казахстан на международной арене. Она негативно влияет на национальную экономику, заранее ставя в неравное положение коррумпированных и честных предпринимателей (местных или иностранных), подрывая конкуренцию на внешнем и внутреннем рынках. По оценкам Ассоциации независимых экспертов по коррупции, она увеличивает стоимость товаров и услуг в Казахстане почти на 50 %, от чего страдает все население страны [1]. Коррупция является как условием, так и следствием функционирования теневой экономики, падения нравов и деградации общественно-политической жизни.

Коррупция искажает экономическую и финансовую среду ведения бизнеса, уменьшает эффективность государственного управления, стимулы к инвестициям, сдерживает экономическое и политическое развитие, порождает социальное неравенство, а также вносит определенную нестабильность в политический процесс.

Таким образом, коррупция, внедряясь в различные сферы экономики и общества, продолжает оказывать деструктивное влияние на устойчивое социально-экономическое развитие страны и поэтому остается серьезной угрозой ее национальной безопасности. Недаром в ст. 6 Закона Республики Казахстан от 6 января 2012 года «О национальной безопасности Республики Казахстан» сращивание государственных органов с криминальными структурами, покровительство должностных лиц незаконному обороту капитала, коррупция указываются в числе основных угроз национальной безопасности Республики Казахстан [2]. Более того, в международных документах о сотрудничестве в области противодействия коррупции указывается, что коррупция представляет угрозу международной безопасности. В частности, в преамбуле Соглашения об образовании Межгосударственного совета по противодействию коррупции, подписанного Азербайджанской Республикой, Республикой Армения, Республикой Беларусь, Республикой Казахстан Кыргызской Республикой, Республикой Молдова, Российской Федерацией, Республикой Таджикистан, Туркменистаном, Республикой Узбекистан и Украиной, вступившего в силу 17 октября 2014 года, указывается, что коррупция представляет угрозу безопасности Сторон [3].

Коррупция не только подрывает доверие населения к государственным органам, в том числе к правоохранительным органам и судам, но причиняет огромный и чаще всего невосполнимый имущественный ущерб бюджету государства, так как похищенные коррупционерами денежные средства практически никогда не возвращаются в бюджет страны.

Несмотря на предпринимаемые в нашей стране меры по противодействию коррупции уровень коррупции все еще остается достаточно высоким. Это подтверждается результатами различных научных исследований, проведенных в нашей стране, а также исследованиями, ежегодно проводимыми независимым Международным движением по противодействию коррупции Transparency International.

Мер, принимаемых в настоящее время органами власти для противодействия коррупции, явно недостаточно, а общественность зачастую привлекается к этому делу по остаточному принципу. Из-за этого эффективность противодействия коррупции не может быть высокой, так как одним из важных субъектов противодействия коррупции является гражданское общество, возможности которого используются у нас далеко не в полной мере.

Коррупция - это явление сложное, поэтому система противодействия коррупции должна быть разносторонней, с активным участием всех субъектов противодействия коррупции. Важную роль в противодействии коррупции играет гражданское общество. Эффективность мер противодействия коррупции не может повыситься без активного участии в этой работе гражданского общества.

В установлении эффективной системы противодействия коррупции должны быть заинтересованы практически все составляющие гражданского общества: частный сектор, общественные организации, религиозные деятели, пресса, профессиональные организации и, конечно же, рядовые граждане, ежедневно испытывающие на себе последствия коррупции.

Гражданское общество — это сфера самопроявления свободных граждан и добровольно сформировавшихся ассоциаций и организаций, независимая от прямого вмешательства и произвольной регламентации со стороны государственной власти. Гражданское общество должно выступать как фильтр требований общества к политической системе, в том числе в сфере противодействия коррупции.

Главная цель, стоящая перед гражданским обществом, — устранение условий и предпосылок для возникновения коррупции с учетом того, что противостоять коррупции как системному явлению может только система мер, выстроенная властью совместно с гражданским обществом.

Институты и организации гражданского общества призваны обеспечивать реальные гарантии прав и свобод человека, которые грубо нарушаются коррумпированными чиновниками.

Гражданское общество выполняет функцию социального контроля по отношению к органам государства, лицам, работающим в этих органах. Оно независимо от государства, располагает средствами, с помощью которых может заставить индивиды соблюдать общественные нормы, обеспечить социализацию и воспитание граждан, в том числе и антикоррупционное воспитание.

Международно-правовые стандарты в сфере противодействия коррупции предполагают необходимость активного вовлечения в эту деятельность институтов гражданского общества. Так, в Конвенции ООН против коррупции, участницей которой является Республика Казахстан, этому аспекту посвящена отдельная, 13 статья - «Участие общества», в соответствии с которой «каждое государство-участник принимает надлежащие меры, в пределах своих возможностей и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства для содействия активному участию отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней и для углубления понимания обществом факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз».

В ст. 4 Закона Республики Казахстан от 18 ноября 2015 года «О противодействии коррупции» в числе принципов борьбы с коррупцией указан принцип взаимодействия государства и гражданского общества.

В действительности реальное взаимодействие власти с институтами гражданского общества нередко подменяется приглашениями к участию в формальных совместных совещаниях и заседаниях, не связанных с принятием и выработкой конкретных мер.

Существует множество форм участия гражданского общества в сфере противодействия коррупции. Одной из действенных форм являются средства массовой информации, которые во взаимодействии

с органами власти воспитывают граждан в духе уважения права, способствуют утверждению в массовом сознании демократических ценностей и понимания опасности коррупции. СМИ получают и распространяют информацию о фактах коррумпированности во всех сферах общественной жизни, осуществляя тем самым своеобразный контроль за деятельностью органов власти. Средства массовой информации проводят журналистское расследование о коррупционной деятельности отдельных чиновников и доводят до сведения общественности результаты проведенного ими расследования.

Формой взаимодействия государства и гражданского общества в антикоррупционной сфере является рассмотрение обращений, поступающих от граждан и организаций в государственные органы и содержащих информацию о коррупции. Такие обращения являются своего рода индикаторами коррупционных рисков в деятельности органов публичной власти, основой для принятия управленческого решения по предупреждению коррупции.

Механизм взаимодействия государства с гражданским обществом в сфере противодействия коррупции характеризуется специфическими качественными и количественными показателями, в числе которых можно назвать, например: количество мероприятий по повышению уровня правосознания; количество участников правоотношений, вовлеченных в мероприятия по повышению уровня правосознания; количество выдвинутых гражданских инициатив, направленных на противодействие коррупции; количество проведенных общественных антикоррупционных экспертиз проектов нормативных правовых актов; доверие к власти со стороны граждан; убежденность населения в необходимости борьбы с коррупцией; информированность населения о ходе и результатах борьбы с коррупцией; степень вовлеченности институтов гражданского общества в проведение антикоррупционных мероприятий совместно с государственными органами; прозрачность деятельности органов власти и др.

Статья 13 Закона Республики Казахстан от 24 марта 1998 года «О нормативных правовых актах» допускает возможность участия в подобной деятельности институтов гражданского общества и отдельных граждан. Но механизм реализации этой нормы в данном Законе отсутствует.

Особого внимания заслуживает включение в состав рабочей группы по разработке проектов законов при органах, осуществляющих принятие соответствующих антикоррупционных нормативных актов представителей гражданского общества, например, сотрудников негосударственных экспертных учреждений, которые состоят из представителей гражданского общества, цель которых - анализ качества соответствующих законов и деятельности государственных органов.

В связи с этим следует подчеркнуть необходимость создания независимой общественной экспертизы проектов законодательных актов, формируемой «снизу» из числа видных ученых различных отраслей науки, а также практиков с большим управленческим опытом (не входящих в официальные государственные структуры), общественных деятелей, отдельных граждан и их объединений. Такая возможность должна быть предусмотрена в новом Законе Республики Казахстан «О правовых актах», проект которого в настоящее время обсуждается в Парламенте Республики Казахстан.

Процедурно должен быть отработан порядок постановки подлежащего правовому регулированию вопроса о направлении законопроектов на общественную экспертизу, его рассмотрения и обсуждения. В указанном выше законопроекте должно быть предусмотрено обязательное рассмотрение на заседании Мажилиса Парламента рекомендации независимой общественной экспертизы проектов Законов Республики Казахстан, в которых содержатся или должны иметь место нормы антикоррупционного содержания.

Статьей 23 Закона Республики Казахстан «О противодействии коррупции» предусмотрены отдельные формы участия общественности в противодействии коррупции. В частности, «физические лица, общественные объединения и иные юридические лица при противодействии коррупции применяют следующие меры:

1) сообщают об известных им фактах совершения коррупционных правонарушений в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан;

2) вносят предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики по вопросам противодействия коррупции;

3) участвуют в формировании антикоррупционной культуры;

4) осуществляют взаимодействие с другими субъектами противодействия коррупции и уполномоченным органом по противодействию коррупции;

5) запрашивают и получают в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан, от государственных органов информацию о деятельности по противодействию коррупции;

6) проводят исследования, в том числе научные и социологические, по вопросам противодействия коррупции;

7) проводят разъяснительную работу в средствах массовой информации и организуют социально значимые мероприятия по вопросам противодействия коррупции».

К сожалению, в число указанных форм участи гражданского общества в противодействие коррупции не включены журналистское расследование, общественный контроль и другие эффективные формы. Поэтому следует дополнить указанную выше статью новыми формами участи гражданского общества в противодействии коррупции.

В нашей стране развитие гражданского общества необходимо осуществлять прежде всего путем расширения функции общественного контроля. В настоящее время возможности общественного контроля используются явно недостаточно. Общественный контроль необходимо использовать в качестве превентивных мер по профилактике коррупции. В частности, в составы Высшего Судебного Совета, в состав Судебного жюри, комиссии по приему квалификационных экзаменов у кандидатов на должность судьи необходимо вводить представителей общественности, ученых, а также лиц, работавших в правоохранительных и судебных органах. Это будет соответствовать указаниям Президента Республики Казахстан о необходимости изменения порядка формирований судебного корпуса и принятия мер по повышению эффективности работы судебной системы в нашей стране

Представителей общественности необходимо включать в состав комиссии по проверке полноты и достоверности сведений, представляемых государственными служащими и их ближайшими родственниками о доходах и расходах, а также об имуществе. Такие элементы общественного контроля имеют целевое назначение для выявления полноты декларируемых доходов и их соотношения с расходами.

К работе по противодействию коррупции следует подключать общественность, в среде которой должна происходить своеобразная специализация, когда основной целью деятельности отдельных общественных объединений становится именно противодействие коррупции. Следует распространить такие формы участия общественности в этом деле, как:

- обучение граждан формам противодействия коррупции;

- открытие общественных приемных, в которых принимается большое количество заявлений и обращений граждан и юридических лиц;

- мониторинг информации в СМИ, по результатам которого информация направляется в государственные органы для принятия мер.

В новом Законе Республики Казахстан «О противодействии коррупции» среди основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции необходимо предусмотреть создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными организациями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества. Важно, чтобы предлагаемый в законе антикоррупционный механизм не оказался лишь декларативным.

Как было указано выше, в Законе провозглашен принцип взаимодействия государства и гражданского общества. Однако механизм их взаимодействия не установлен недостаточно четко и полно.

Контрольные механизмы институтов гражданского общества в целях противодействия коррупции в настоящее время не задействованы в полной мере для обеспечения доступа населения к информации, а также их участия в информационно-контрольной деятельности. В данном случае механизмы эффективного антикоррупционного взаимодействия гражданского общества с государством следует рассматривать через призму:

- доведения государственными органами (их должностными лицами) до всеобщего сведения результатов принятого решения по обращениям граждан о выявляемых фактах коррупции;

- ведения реестра физических и юридических лиц, причастных к коррупции.

Указанные меры будут способствовать формированию в обществе атмосферы нетерпимости к проявлениям коррупции. А это является важной мерой предупреждения коррупции.

Вышеуказанные меры могли бы быть реализованы при условии использования официальных специализированных электронных интернет-ресурсов, где будет публиковаться информация о

фактах коррупционных проявлений и о лицах, совершивших такие действия.

Непосредственное опубликование сведений о коррупционных фактах имеет глубокие исторические корни действенного применения в истории некоторых зарубежных стран, например, российской истории. В частности, в середине XVIII века в императорских указах (на тот период они были единственным источником и средством массовой информации) публиковались фамилии лиц, изобличенных в коррупции. Фактически эта мера оценивалась в то время с позиции наступления политической смерти, то есть невозможности замещения впредь должности государственной службы. Этой мерой достигались общие задачи превенции рецидива коррупции.

Вся деятельность по вовлечению гражданского общества в механизм противодействия коррупции должна быть направлена на то, чтобы обеспечить «прозрачность», открытость всех сфер государственного управления, поскольку негативной стороной деятельности государственного аппарата в является его полная информационная закрытость, в силу чего создается почва для коррупционных проявлений. У большинства граждан, когда-либо имевших опыт обращения в органы исполнительной власти по какому-либо вопросу, как правило, оставалось от этого не самое благоприятное впечатление. А между тем сами эти органы предназначены для того, чтобы оказывать гражданам различного рода услуги и содействовать им в реализации их прав и свобод.

Антикоррупционная стратегия Республики Казахстан на 2015-2025 годы, утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 26 декабря 2014 года № 986, предусматривает ряд мер, направленных на повышение роли гражданского общества в противодействии коррупции.

Среди них можно назвать

- принятие Закона «Об общественном контроле»;

- принятие Закона, предусматривающего расширение полномочий местного самоуправления.

Принятие Закона «Об общественном контроле» позволило бы впервые создать целостную

систему гражданского контроля посредством нормативно-правового закрепления базовых правил его организации и осуществления.

Такой закон призван сыграть важную роль в дальнейшем развитии гражданского общества, институты которого содействуют укреплению авторитета государства и повышению качества работы государственного аппарата.

Важнейшим фактором успешной борьбы с коррупцией является возможность граждан непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения. Этому будет способствовать принятие закона, предусматривающего расширение полномочий местного самоуправления.

Населению следует предоставить возможность прежде всего участвовать в мониторинге и контроле использования средств по бюджетным программам местного самоуправления.

Стратегией также предусмотрено внедрение практики заслушивания отчетов руководителей государственных органов перед общественностью. Это повлечет повышение активности представителей гражданского общества в реализации антикоррупционной политики нашей страны.

Программой противодействия коррупции, утвержденной постановлением Политического совета партии «Н^р Отан» от 11 ноября 2014 года № 001, предусмотрены следующие меры, направленные на развитие гражданского общества в сфере противодействия коррупции:

- установить подотчетность государственных органов и квазигосударственного сектора перед обществом по принципу «служения государства обществу»;

- регулировать процессы общественного контроля, гарантирование его осуществления гражданам, внедрение современных и эффективных инструментов независимого общественного контроля государственных органов, а также широкое вовлечение граждан в процесс принятия и реализации решений государственных органов;

- обеспечить доступ граждан к информации государственных органов и квазигосударственного сектора, а также деятельности субъектов естественных монополий и доминантов на регулируемых рынках, в том числе по тарифообразованию и исполнению инвестиционных программ;

- обеспечить введение обязательного декларирования и размещения в свободном доступе информации о доходах и расходах государственных служащих и членов их семей.

Одной из форм общественного контроля над деятельностью органов государственной власти в Российской Федерации является парламентское расследование. Данная область контроля регулируется Федеральным законом Российской Федерации от 27 декабря 2005 года № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации». Необходимо

перенять положительный опыт Российской Федерации и принять в нашей стране такой же закон, чтобы была возможность создавать парламентские комиссии по расследованию коррупции в высших органах государственной власти нашей страны с наделением их полномочиями по отстранению коррумпированных чиновников от исполнения должностных обязанностей до момента вынесения судебного решения.

Известно, что уровень коррупции в обществе зависит от уровня правосознания и правовой культуры, в том числе антикоррупционной культуры населения. Одна из главных проблем сегодня — то, что в сознании большинства населения нашей страны коррупция стала обыденным явлением. В целях повышения эффективности противодействия коррупции в нашей стране в работе по формированию в обществе нетерпимого отношения к коррупционному поведению необходимо использовать институты гражданского общества. В частности, необходимо создать общества, которые бы занимались организацией правовой пропаганды среди населения.

Формирование у граждан высокого уровня правовой культуры повлечет совершенствование качества правотворчества, привлечение самых разных институтов гражданского общества в проводимую государством антикоррупционную политику и более эффективную реализацию правовых норм, направленных на противодействие коррупции.

В специальной литературе отмечается важность проведения публичных слушаний в форме общественных или гражданских форумов, участия граждан в деятельности советов, создаваемых при органах власти. Эти мероприятия способствуют формированию идеологии общего нетерпимого отношения граждан и общества в целом к коррупционным проявлениям в функционировании государственного механизма. Для чего необходимо осуществлять пропаганду антикоррупционного поведения, воспитание у населения негативного отношения к коррупции во всех ее проявлениях. В этой работе большую роль может сыграть принятие Закона Республики Казахстан «О правовой пропаганде и правовому воспитанию населения». Поэтому такой Закон требуется разработать и принять.

Таким образом, первичными условиями создания цивилизованной модели противодействия коррупции, эффективной и основанной на законе, непременно должны выступить, в частности, реальное существование гражданского общества, его полноценное функционирование при сочетании интересов общества и государства, формирование института общественного контроля и участия представителей гражданского общества в антикоррупционных механизмах. Гражданские институты являются мощным антикоррупционным ресурсом, который недооценивается органами власти. Именно институты гражданского общества способны обеспечить поступление достоверной информации о реальной эффективности государственной антикоррупционной политики, поддержание механизма обратной связи между властью и обществом, очищение власти от компрометирующих ее чиновников и содействовать формированию нетерпимого отношения к коррупционным проявлениям.

Список литературы

1. Отраслевая программа по противодействию коррупции в Республике Казахстан на 2011-2015 годы, утвержденная постановлением Правительства Республики Казахстан от 31 марта 2011 года.

2. Закон Республики Казахстан от 6 января 2012 года № 527-1У «О национальной безопасности Республики Казахстан».

3. Соглашение об образовании Межгосударственного совета по противодействию коррупции, утвержденное Указом Президента Республики Казахстан от 30 июня 2014 года № 848.

Мацалада сыбайлас жемцорлъщца царсы ic-цимылга азаматтъщ цогамныц цатысуы мэселелер1 царастырылган. Fылыми-зерттеу проблемасын жетiлдiру жолдары усынылган.

Tyûïu свздер: азаматтыц цогам, сыбайлас жемцорлыцца царсы ic-цимыл, цогамдыц бацылау.

В статье рассмотрены вопросы участия гражданского общества в противодействии коррупции. Предложены пути совершенствования исследуемой проблемы.

Ключевые слова: гражданское общество, противодействие коррупции, общественный контроль.

The article discusses the issues of participation of civil society in countering corruption. The author suggests ways to improve the research problem.

Keywords: civil society, countering corruption, social control.

Саттар М%цан%лы Рахметов,

КР Зацнама институтыньщ ^ылмыстьщ, ^ылмыстьщ ic журпзу, ^ылмыстьщ ащару зацнамасы жэне сот сараптамасы бeлiмшщ бас гылыми ^ызметкер^ з.г.д, профессор

Алмас Цанат%лы Цанатов,

КР Зацнама институтыныц ^ылмыстыщ, ^ылмыстыщ ю журпзу, ^ылмыстыщ ащару зацнамасы жэне сот сараптамасы бeлiмiнiц бастыгы-бас сарапшы, з.г.к., доцент

Сыбайлас жемцорлыцца царсы к-цимылга азаматтыц цогамныц цатысуы

Рахметов Саттар Муканович,

главный научный сотрудник отдела уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства и судебной экспертизы Института законодательства РК, д.ю.н., профессор

Канатов Алмас Канатович,

главный экперт-начальник отдела уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства и судебной экспертизы Института законодательства РК, к.ю.н., доцент

Участие гражданского общества в противодействии коррупции

Rahmetov Sattar Mukanovich,

Chief research fellow of department of the criminal, criminal procedure and penal enforcement and forensic of the Institute of Legislation of Republic of Kazakhstan, d.j.s., professor

Kanatov Almas Kanatovich,

Head of Department of the criminal, criminal procedure and penal enforcement and forensic of the Institute of Legislation of Republic of Kazakhstan, Candidate of legal sciences, Associate Professor

Participation of the civil society in countering corruption