CC BY
38DOI 10.47643/1815-1337_2021_12_199 УДК 340.1; 321.01
УЧАСТИЕ ГРАЖДАН В ПРАВОТВОРЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ PARTICIPATION OF CITIZENS IN THE LAW-MAKING PROCESS
БРЕДИХИН Алексей Леонидович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры истории государства и права Санкт-Петербургского университета МВД России. 198206, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, 1. E-mail: axel_b@mail.ru;
ПАРФЕНОВ Николай Петрович,
кандидат технических наук, доцент, доцент кафедры математики и информатики Санкт-Петербургского университета МВД России. 198206, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, 1. E-mail: parfenov-nikolai@mail.ru;
АЛЕКСЕЕВ Сергей Алексеевич,
доктор технических наук, ст. н.с., профессор кафедры математики и информатики Санкт-Петербургского университета МВД России. 198206, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, 1. E-mail: ksgati@yandex.ru;
BREDIKHIN Alexey Leonidovich,
Candidate of Law, Associate Professor of the Department of History of State and Law St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 198206, Russia, St. Petersburg, Pilyutov Pilot str., 1. E-mail: axel_b@mail.ru;
PARFENOV Nikolay Petrovich,
Candidate of Technical Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Mathematics and Computer Science St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 198206, Russia, St. Petersburg, Pilyutov Pilot str., 1. E-mail: parfenov-nikolai@mail.ru;
ALEKSEEV Sergey Alekseevich,
Doctor of Technical Sciences, Senior Lecturer, Professor of the Department of Mathematics and Computer Science St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 198206, Russia, St. Petersburg, Pilyutov Pilot str., 1. E-mail: ksgati@yandex.ru
Краткая аннотация: В настоящей статье автор рассматривает правотворчество как процесс создания, изменения и отмену правовых норм, приводит некоторые научные определения правотворчества. Далее ставится вопрос об участии граждан в правотворчестве как праве, вытекающем из демократического строя. На основе российского законодательства автор выделяет формы участия в правотворческом процессе и дает им характеристику.
Abstract: In this article, the author considers law-making as a process of creating, changing and canceling legal norms, provides some scientific definitions of law-making. Next, the question is raised about the participation of citizens in law-making as a right arising from the democratic system. On the basis of Russian legislation, the author identifies the forms of participation in the law-making process and gives them a characteristic.
Ключевые слова: правотворчество, правотворческая инициатива, референдум, правовые нормы, правообразование.
Keywords: law-making, law-making initiative, referendum, legal norms, law education.
Дата направления статьи в редакцию: 25.11.2021
Дата публикации: 30.12.2021
С развитием и усложнением общественных отношений изменения происходят и в системе нормативного регулирования. Появляются новые нормы права, институты и отрасли, изменяются или упраздняются существующие элементы системы права, и этот процесс идет постоянно и непрерывно. В научной литературе такой процесс получил название: правотворчество.
В.И. Червонюк определяет правотворчество как: «специализированная форма государственной деятельности и форма государственного руководства обществом, связанная с созданием правовых норм, их изменением, а при необходимости и отмены» [4, С. 379].
Ю.В. Манахова представляет правотворчество как организационно оформленную деятельность, целью которой является создание норм права. Но деятельность эта выражается, как правило, в форме принятия нормативных правовых актов [2, С. 6].
И.В. Минникес и Т.А. Парфёнова, сравнивая понятия «нормотворчество», «правообразование» и «правотворчества», в отношении последнего приходят к следующим выводам: во-первых, правотворчество является одной из форм нормотворчества и составляющей правообразова-ния. Во-вторых, правотворчество, как представляется, включает только создание и изменение, но никак не отмену правового предписания. В-третьих, правотворчество нельзя ограничивать результатом в виде нормативного правового акта. Оно является родовым понятием для нормативно-правового, обычно-правового, прецедентного, договорного, партийно-правового, доктринального и религиозно-правового правотворчества» [3, С. 21.
Не имея целью вмешиваться в терминологические споры, следует все же определить, что в структуру правотворчества мы отнесем процессы, связанные как с изданием и изменением правовых норм, так и с прекращением их действия. На практике чаще всего эти процессы взаимосвязаны, т.е. издание нормативного акта одновременно приводит к отмене одних норм, изменению вторых и появлению третьих.
В контексте рассмотрения правотворчества, необходимо обозначить еще одно важное обстоятельство - правотворчество это вид властно-волевой деятельности. То есть, субъекты, задействованные в издании правовых норм (здесь мы имеем ввиду также их изменение и отмену), наделены властными полномочиями, которые они формализуют в правовой форме.
Если исходить из вышеизложенного, то в современных демократических государствах источником власти является народ, а значит он и является высшим субъектом правотворчества. То есть, определяя правотворчество в качестве вида государственной деятельности не совсем понятно место народа в этом процессе. Исходя из демократических принципов, народ не может по определению быть отчужден от принятия норм права. На это обстоятельство обращают внимание некоторые современные ученые. Например, А.С. Борисов отмечает: «Современная трактовка демократического правового государства не может рассматриваться в отрыве от необходимости учета интересов гражданского общества в процессе становления и функционирования целостной правовой системы этого государства, то есть легитимного законодательства, формирование которого находит свое выражение в предусмотренной для граждан возможности принимать участие в реализации государственных функций» [1, С. 41]. Автор ставит очень важный вопрос об обеспечении легитимности законодательства в зависимости от непосредственного участия граждан в правотворчестве.
Право на участие граждан в правотворчестве вытекает как из международных правовых актов, так и из Конституции Российской Федерации. Так, в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека указано: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Почти дословно то же самое воспроизведено в статье 32 Конституции РФ: Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Отдельным аспектом права на участие населения в правотворчестве является осуществление местного самоуправления. Статья 130 Конституции РФ в этом смысле предусматривает возможность «самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью», а также предусматривает референдум как одну из форм участия населения в реализации местного самоуправления.
Названные выше принципы, относящиеся к возможности осуществления правотворчества при непосредственном участии населения реализуются в законодательстве.
Касаемо форм участия граждан в правотворческом процессе в формально-юридическом плане, связанным с наличием правовых механизмов такого участия либо иных форм общественного влияния на принимаемые нормативные акты, с точки зрения российского законодательства реально существуют следующие механизмы:
1. Референдум на федеральном, региональном и местном уровне, а также общероссийское голосование по поправкам к Конституции РФ. Согласно Федеральному конституционному закону от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» референдум «всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения». Здесь определены вопросы, которые могут быть вынесены на референдум, порядок реализации инициативы и другие вопросы. Региональные и местные референдумы проводятся в соответствии с законодательством на соответствующем уровне власти. Так, референдум Санкт-Петербурга - форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации, осуществляемая посредством голосования граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории Санкт-Петербурга, в целях принятия решений по наиболее важным вопросам государственного значения (Закон Санкт-Петербурга «О референдуме Санкт-Петербурга» от 10 марта 2020 г.).
Вопросы регулирования проведения местных референдумов относятся к компетенции органов власти субъектов РФ, а на муниципальном уровне право проведения референдума чаще всего констатируется. Например, Уставом муниципального образования «Смоленский район» Смоленской области от 28 июня 2005 года № 100 предусмотрено, что: «в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум», а «гарантии прав граждан на участие в местном референдуме, а также порядок подготовки и проведения местного референдума устанавливаются федеральным законом и принимаемыми вместе с ним областными законами».
Таким образом, референдум может быть проведен на всех уровнях публичной власти, однако только по вопросам, определенным в соответствующем законе.
Отдельно стоит указать голосование по поправкам к Конституции РФ, проведенное в 2020 г., которое не являлось референдумом по своему статусу, но которому придана юридическая сила и определен специальный порядок проведения. В результате такого голосования граждане приняли непосредственное участие в одобрении изменений, вносимых в основной закон страны.
2. Правотворческая инициатива (сайт «Российская общественная инициатива», региональные правотворческие инициативы, правотворческая инициатива в порядке ст. 26 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
«Российская общественная инициатива (РОИ)» - интернет-ресурс для размещения общественных инициатив граждан Российской Федерации и голосования по ним. Любой гражданин может разместить инициативу федерального, регионального и муниципального уровня и, при условии если она наберет необходимое число голосов, то она будет передана в экспертную рабочую группу федерального, регионального или муниципального уровня, которая принимает решение о реализации или отклонении инициативы.
Относительно регулирования правотворческой инициативы на уровне субъекта РФ можно привести в пример Закон Иркутской области от 18 июня 2010 года № 45-оз «О народной правотворческой инициативе», который устанавливает порядок реализации гражданами народной правотворческой инициативы по принятию нормативных правовых актов Иркутской области. Здесь определен порядок реализации народной правотворческой инициативы и ее внесения в органы власти Иркутской области.
Статьей 26 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» предусмотрено, что «с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования». Так, например, Советом депутатов Валдайского городского поселения Новгородской области 26 апреля 2006 г. утверждено «Положение о порядке реализации правотворческой инициативы граждан в Валдайском городском поселении».
Общим признаком указанных видов народных правотворческих инициатив является то, что инициатива не обязательна должна быть принята, но имеет официальный статус и порождает правовые последствия.
3. Обсуждение законопроектов на официальных сайтах (Федеральный портал проектов нормативных правовых актов -https://regulation.gov.ru/, сайты органов публичной власти различного уровня). Указанный федеральный портал - это официальный сайт для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения. Здесь любой зарегистрированный пользователь может произвести экспертизу проекта нормативного акта, дать соответствующие пояснения, которые будут рассмотрены соответствующим инициатором.
Законопроекты размещаются также на официальных ресурсах министерств, ведомств, региональных и муниципальных интернет-ресурсах, где может быть реализован различный порядок для ознакомления и подачи замечаний по тому или иному законопроекту.
В данном случае, граждане не получают непосредственного доступа для правотворчества, однако имеют возможность воздействия на него, внесения конструктивных предложений. Помимо этого, такое взаимодействие легитимизирует правотворческий процесс, так как предполагается согласование планируемых нормативных актов с населением.
5. Общественные советы при органах государственной власти, комиссии по подготовке реформ. Данную сферу регулирует Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21.07.2014 № 212-ФЗ, где определено, что «Общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации выполняют консультативно-совещательные функции и участвуют в осуществлении общественного контроля. Общественные советы содействуют учету прав и законных интересов общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций при общественной оценке деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Такие советы могут создаваться при органах местного самоуправления. В отдельных случаях, для решения публичных задач и проведения реформ в тех или иных сферах, требующих участия профессионального сообщества, применяется практика создания специальных комиссий. Так, например 08.08.2020 г. создана «Правительственная комиссия по русскому языку», задача которой сохранить и обеспечить развитие русского языка в России и мире, сформировать целостную языковую политику. В такой форме происходит совместная, между публичной властью и гражданами, выработка определенных мер для решения общих задач.
6. Взаимодействия с профессиональными сообществами, общественными объединениями, экспертными группами.
В рамках данного направления проходят различные совещания, встречи, форумы, на которых, происходит диалог власти и общества, могут ставиться актуальные вопросы, в результате чего профильные ведомства получают информацию о реальном состоянии дел.
7. Парламентские взаимодействия, работа с наказами избирателей. Так, например, ст. 8 Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предписывает Депутату Государственной Думы поддерживать связь с избирателями, рассматривать обращения избирателей, лично вести прием граждан.
Набирает популярность институт наказов избирателей, которые, например, Закон Воронежской области от 22 июля 2003 года № 41 -ОЗ «О наказах избирателей» определяет как «одобренные собраниями граждан, обладающих активным избирательным правом, и имеющие общественное значение предложения избирателей депутатам (кандидатам в депутаты) Воронежской областной Думы, внесенные в период избирательной кампании по выборам депутатов Воронежской областной Думы и (или) в течение срока полномочий депутатов Воронежской областной Думы». Тесный контакт депутатов с гражданами в конечном этапе делает более качественным законодательство, принимаемое в интересах населения.
8. Отмена нормативных актов в результате судебного оспаривания по инициативе граждан.
Особой формой участия граждан в правотворчестве является предъявление административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим в порядке, определенном Кодексом административного судопроизводства РФ, а также подача жалобы в Конституционный Суд РФ на предмет проверки соответствия Конституции РФ тех или иных норм или нормативных актов.
9.Работа с обращениями граждан, петициями, информационной повесткой дня (протесты, митинги, резонансные события).
Названные мероприятия не совсем являются формой участия граждан в правотворчестве, однако необходимо их упомянуть, так как
изложенное оказывает морально-психологическое воздействие на субъекта правотворчества.
На основании изложенного, нужно сделать вывод, что законодательством России предусмотрен широкий спектр форм и методов непосредственного участия граждан в правотворчестве.
Вместе с тем, нужно обозначить и некоторые проблемы, которые связаны с реальной вовлеченностью граждан в процесс правотворчества. По тем или иным причинам, большинство граждан не пользуется ни одной из названных возможностей участия в правотворчестве, поэтому интересным является вопрос о легитимации населением всего массива нормативных актов.
В теории мы должны быть уверены, что принимаемые нормативные акты получили одобрение у населения, в интересах которого данные акты и принимаются. В крайнем случае, должна быть обеспечена реальная возможность каждого гражданина поучаствовать в правотворческой деятельности по любому из вопросов. Арифметически условный «объем норм права» должен быть равен объему обозначенной «реальной возможно-
сти». Отсюда возникает вопрос, как оценить с точки зрения нормативные акты, которые мало интересны или в целом не понятны большинству населения? Например, как с точки зрения легитимности оценить Федеральный закон «О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 31.07.2020 № 259-ФЗ, если большинство граждан в силу объективных причин не владеет специальной терминологией, не имеет интереса и возможности пользоваться обозначенными в названном законе инструментами, не может по определению предложить конструктивные предложения по содержанию закона?
По итогам изложенного, можно прийти к выводу, что участие граждан в правотворчестве не абсолютно, и не может быть таким, а фрагментарно и осуществляется по их собственной инициативе. О всенародной легитимации законодательства или хотя бы большинством населения, мы можем говорить лишь условно, предположив, что легитимность обеспечивается посредством института представительства (представляющих интересы граждан государственных должностных лиц).
Библиогра фия:
1. Борисов А.С. Участие граждан в федеральном правотворчестве // Вестник Поволжского института управления. 2016. № 3.
2. Манахова Ю.В. Правотворческая деятельность в современном российском обществе: теоретический аспект : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005.
3. Минникес И.В., Парфёнова Т.А. Правотворчество: понятийный ряд (теоретико-правовые и конституционно-правовые аспекты)// Академический юридический журнал. 2020. № 2.
4. Червонюк В.И. Теория государства и права: Учебник. - М.: Инфра-М, 2007.
References (transliterated):
1. Borisov A.S. Uchastie grazhdan v federal'nom pravotvorchestve // Vestnik Povolzhskogo instituta upravleniya. 2016. № 3.
2. Manahova YU.V. Pravotvorcheskaya deyatel'nost v sovremennom rossijskom obshchestve: teoreticheskij aspekt : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. - M., 2005.
3. Minnikes I.V., Parfyonova T.A. Pravotvorchestvo: ponyatijnyj ryad (teoretiko-pravovye i konstitucionno-pravovye aspekty)// Akademicheskij yuridicheskij zhurnal.
2020. № 2.
4. CHervonyuk V.I. Teoriya gosudarstva i prava: Uchebnik. - M.: Infra-M, 2007.
