CC BY
17
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ОТЕЧЕСТВЕННОЙ И ЗАРУБЕЖНОЙ ЦИВИЛИСТИКИ
УДК 347.4 : 347.19 ББК 67.404
© 2022 г. Рыбалка Елена Александровна,
профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин Ростовского юридического института
МВД России, доктор философских наук, профессор.
E-mail: nalena_61_rus@mail.ru
УЧАСТИЕ ГОСУД АРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ В ДОГОВОРНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВАХ: ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
В статье представлены основные результаты исследования вопроса участия субъектов публичного сектора экономики в договорных обязательствах. Автором определены особенности правового регулирования таких правоотношений, установлены виды договоров, стороной которого является государственное (муниципальное) юридическое лицо, сформулированы общие принципы и виды ответственности за нарушение публично-правовым субъектом установленных обязательств.
Ключевые слова: субъект публичного сектора экономики, договорные обязательства, договоры, субсидиарная ответственность.
Rybalka Elena Aleksandrovna - Professor, the Department of Civil Law Disciplines, the Rostov Law Institute
of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Doctor of Philosophy, Professor.
PARTICIPATION OF STATE (MUNICIPAL) LEGAL ENTITIES IN CONTRACTUAL OBLIGATIONS:
MAIN TRENDS AND PROSPECTS OF LEGAL REGULATION
The article presents the main results of the study of the participation of subjects of the public sector of the economy in contractual obligations. The author defines the features of the legal regulation of such legal relations, establishes the types of contracts to which a state (municipal) legal entity is a party, and formulates general principles and types of liability for violation of established obligations by a public legal entity.
Keywords: subject of the public sector of the economy, contractual obligations, agreements, subsidiary liability.
Стремительное развитие экономических отношений и появление новых разновидностей договоров, обусловленное стремлением достижения баланса интересов бизнеса и государства, не позволяют утихнуть дискуссиям в цивилистической литературе о роли государственных (муниципальных) юридических лиц в договорных обязательствах.
Более того, послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (от 01.03.2018), содержащее положения о постепенном снижении роли государства в экономике [1], также обусловило активное обсуждение исследуемой темы среди научного сообщества.
Учитывая объективную необходимость вовлечения государства в экономику, необходимо отметить способы реализации данного процесса: самостоятельно (от имени государства), опосредованно - через государственных (муниципальных) юридических лиц.
Выделяют более 10 договоров, одной из сторон которого выступает публично-правовой субъект, среди которых самыми распространенными являются: государственные (муниципальные) контракты; соглашение о государственно-(муниципально) частном партнерстве, концессионные соглашения; специальный инвестиционный контракт (далее - договоры).
Первый дискуссионный вопрос, возникший при исследовании данной тематики, -относятся ли правоотношения, в которых участвуют государственные (муниципальные) юридические лица, к гражданским?
Обратимся к основам отечественного гражданского законодательства. Так, по роду деятельности субъектов, участвующих в договорных обязательствах, выделяют:
1) потребительские договоры;
2) предпринимательские договоры.
Обособление последнего в качестве самостоятельного вида договора обусловлено
наличием хотя бы одной стороны в качестве предпринимателя. Другой стороной может выступать субъект публичного сектора экономики. Указанное утверждение коррелирует с положениями ст. 124 и § 3 гл. 30 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) [2].
Таким образом, договоры, одной стороной которых является государственное (муниципальное) юридическое лицо, безусловно, относятся к сфере гражданско-правового регулирования.
Определив сферу регулирования договорных обязательств с участием субъекта публичного сектора экономики, переходим к вопросу определения системы нормативно-правовых актов, регламентирующих положения об исследуемых договорных обязательствах.
Так, данная система представляется двухуровневой, фундаментальной ее основой является ГК РФ, при этом существенную роль играют специальные нормы.
Среди научного сообщества не все оценивают данный подход положительно. В частности, А.А. Иванов критически оценивает применение специфических правил регулирования таких правоотношений, ставящих «под угрозу» принципы гражданского права, в результате которого фактически возрождается теория двухсекторного права. Иными словами, по его мнению, регулирование правоотношений с участием публично-правовых хозяйственных обществ невозможно в общем гражданско-правовом порядке, их сущность противоречит самой природе гражданского права [3].
В свою очередь, существует позиция о выделении договоров в отдельную самостоятельную группу - административные договоры, к сторонникам которой, например, относится А.В. Винницкий [4].
Возвращаясь к вопросу правового регулирования, отмечаем, что анализ нормативно-правовой базы, регулирующей исследуемые правоотношения, а также практики ее применения в действительности установил приоритетность норм специального законодательства (около 10 Федеральных законов) В свою очередь, нормами ГК РФ регулируются договоры субсидиарно о соответствующих типах договоров.
При этом, как подчеркивает А.Е. Кирпи-чев, положения об указанных видах договоров установлены различными нормативными правовыми актами, которые содержат
идентичную диспозицию, в связи с чем автором ставится вопрос: выбор законодателя пути «однородного» специального правового регулирования договоров определен экономической закономерностью, которая прямо не указана в ГК РФ [5]?
Во-первых, необходимо выделить особенности правового регулирования таких договоров в следующие группы.
1. Субъектный состав (одна из сторон договора - представитель публичного сектора экономики, к таковым в рамках исследуемой тематики относятся государственные и муниципальные учреждения, государственные корпорации, а также хозяйственные общества, в уставном капитале которых совокупная доля Российской Федерации или 1 из субъектов РФ, или муниципального образования превышает 50 % или составляет величину, которая гарантирует названным публично-правовым субъектом возможность решающего влияния на его действия).
2. Особый (предварительный) порядок заключения договоров (например, проведение конкурсных процедур: аукцион, запросы котировок и предложений, - либо одним из условий является необходимость отнесения контрагента к субъектам МСП или СОНКО).
3. Целевое назначение исполнения договора (так, зачастую подобные договоры заключаются во исполнение программных мероприятий или программ социально-экономического развития региона, также реализации возложенных на публично-правовое образование функций).
4. Сведения о договорах данного вида не могут составлять коммерческую тайну в силу ст. 5 Федерального закона от 29.07.2004 № 98-ФЗ «О коммерческой тайне».
Во-вторых, следует определить различные классификации таких договоров:
1. По предмету.
2. Деление на «поименованные, смешанные и непоименованные».
3. По субъектному составу.
4. По группе предпринимательских обязательств: «горизонтальные», «вертикальные» и внутрихозяйственные обязательства.
4.1. «Горизонтальные» (имущественные) обязательства.
В данном случае субъект публичного сектора экономики не наделен властными полномочиями, при этом одновременно «опосредует экономическое взаимодействие между
различными секторами экономики». К таковым, например, относятся обязательства о закупках товаров, работ, услуг.
Кроме того, отношения, связанные с возмездным предоставлением в пользование государственного или муниципального имущества (например, аренда), также являются примером «горизонтальных» обязательств.
В данную группу можно отнести концессионные соглашения и соглашения о разделе продукции - предполагается осуществление сторонами названных соглашений совместных действий, сопровождаемых в том числе перераспределением имущества [6].
4.2. «Вертикальные» обязательства.
С.Н. Шишкин относит к основным свойствам данных обязательств установление императивных требований к качеству товара (работы/услуги), определение в качестве ключевой цели обязательства само публичное регулирование предпринимательской деятельности. Наличие обязательства является некой «предпосылкой» для осуществления определенной деятельности. Например, контракт (договор) о размещении нестационарных торговых объектов или о размещении рекламных конструкций [7].
4.3. Внутрихозяйственные обязательства.
Как отмечает А.Е. Кирпичев, внутрихозяйственным обязательством является такой вид отношений, который возникает из договора (видовой признак). В качестве примера можно привести договор между двумя казенными учреждениями о поставке определенного товара [6].
В-третьих, для формирования полной картины договорных обязательств с участием государственных (муниципальных) юридических лиц следует определить их основополагающие принципы посредством сравнительного анализа «специальной» нормативно-правовой базы.
Так, из анализа положений ст. 6 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», ст. 4 Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ст. 2 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального
имущества» установлены следующие основные принципы договорных обязательств с участием субъекта публичного сектора экономики:
1. Открытость.
2. Обеспечение конкуренции.
3. Профессионализм субъектов публичного сектора экономики.
4. Принцип эффективности, не противоречащий публичным интересам [8].
Остается еще один не менее важный по значимости вопрос - применение мер ответственности к сторонам договора, в том числе к публично-правовому субъекту, в соответствии с нормами гражданского законодательства.
В частности, выделяют два вида гражданско-правовой ответственности - договорная и деликтная, общая цель которых - восполнение имущественных интересов потерпевшей стороны за счет средств правонарушителя (компенсационная функция) [9].
К специфике применения мер гражданско-правовой ответственности в отношении сторон договорных обязательствах относится:
1. Инициирование государственным (муниципальным) юридическим лицом проведения претензионной работы является обязанностью, а не его правом. Непринятие соответствующих мер в данном случае повлечет применение мер административной ответственности, но уже в отношении него самого.
2. Контрагент, не нарушая принцип равенства субъектов гражданского права, несет повышенный размер ответственности за нарушение установленных обязательств.
3. Нарушение обязательств по вине должностного лица равноценно причинению вреда государственному или муниципальному образованию, что влечет за собой применение мер гражданско-правовой ответственности [10].
Договорные обязательства - вид предпринимательского обязательства, отличительными особенностями которого являются субъектный состав, порядок заключения и исполнения, а также применения мер гражданско-правовой ответственности.
В настоящее время действует двухуровневая система нормативно-правового регулирования правоотношений, участником которых являются государственные (муниципальные) юридические лица: ГК РФ и специальные Федеральные законы.
В ближайшей перспективе данная система трансформируется в многомерную систему, в которой специфика и свойства обяза-
Литература
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ. Собрание законодательства. 1996. № 5. Ст. 410 // Доступ из справ. правовой системы «Консуль-тантПлюс» (дата обращения: 10.01.2022).
2. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 01.03.2018 // Российская газета. 2018. № 46(7509).
3. Иванов А.А. Двухсекторное право возвращается. 2018 // Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 12.01.2022).
4. Винницкий А.В. О методологии научных исследований имущественных отношений с участием государства и муниципальных образований // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 3.
5. Кирпичев А.Е. Участие государственных (муниципальных) юридических лиц в договорных обязательствах // Российское правосудие. 2019. № 1.
6. Кирпичев А.Е. Предпринимательские обязательства в публичном секторе экономики. М., 2017.
7. Шишкин С.Н. Предпринимательско-пра-вовые (хозяйственно-правовые) основы государственного регулирования экономики. М., 2011.
8. Белов В.Е. К вопросу об участии государства и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. № 1.
9. Дурнева П.Н., Станкевич Г.В. Особенности договорной и деликтной ответственности публично-правовых образований по гражданскому праву России // Юридический мир. 2016. № 10.
10. Кирпичев А.Е. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Предпринимательские обязательства субъектов публичного сектора экономики. Гражданское право. 2019.
тельств сторон упорядочатся в определенную иерархию специальных норм, регулирующих конкретное обязательство.
Bibliography
1. The Civil Code of the Russian Federation (part two) of 26.01.1996 №> 14-FL. Collection of Legislation. 1996. № 5. St. 410 // Access from the legal reference system «ConsultantPlus» (date of access: 10.01.2022).
2. Message of the President of the Russian Federation to the Federal Assembly dated 01.03.2018 // Rossiyskaya Gazeta. 2018. № 46(7509).
3. Ivanov A.A. Two-sector law returns. 2018 // Access from the legal reference system «ConsultantPlus» (date of access: 12.01.2022).
4. Vinnitskiy A.V. On the methodology of scientific research of property relations with the participation of the state and municipalities // Municipal service: legal issues. 2011. №№ 3.
5. Kirpichev A.E. Participation of state (municipal) legal entities in contractual obligations // Russian Justice. 2019. 1.
6. Kirpichev A.E. Entrepreneurial obligations in the public sector of the economy. Moscow, 2017.
7. Shishkin S.N. Entrepreneurial and legal (economic and legal) foundations of state regulation of the economy. Moscow, 2011.
8. Belov V.E. On the issue of the participation of the state and municipalities in relations regulated by civil legislation // Municipal service: legal issues. 2013. № 1.
9. Durneva P.N., Stankevich G.V. Features of contractual and tort liability of public legal entities in the civil law of Russia // Legal world. 2016. № 10.
10. Kirpichev A.E. Abstract of the dissertation for the degree of Doctor of Law. Entrepreneurial obligations of subjects of the public sector of the economy. Civil law. 2019.
