CC BY
16УДК - 341 БОГДАНОВА Элла Юрьевна,
ББК - 67.9 кандидат юридических наук, доцент,
доцент кафедры уголовного права и процесса Тамбовского государственного университета им. Г. Р. Державина 392000, г. Тамбов, ул. Интернациональная, д. 33
12.00.10 - международное право; европейское право
ТУРИСТИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И ПРОЦЕДУРА ОЦЕНКИ ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ В АНТАРКТИКЕ (МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ)
Аннотация. В настоящей статье предпринята попытка проанализировать вопросы осуществления хозяйственной деятельности организации туризма в Антарктике в контексте защиты окружающей среды этого региона и проведения процедуры оценки воздействия на окружающую среду. Проводится оценка деятельности Международной ассоциации антарктических туроператоров в условиях, когда туризм является самой многочисленной по количеству участвующих людей деятельностью в Антарктике.
Ключевые слова: Договор об Антарктике, ОВОС, МААТО, первичная оценка воздействия на окружающую среду, туризм, защита окружающей среды, охраняемая территория, КСДА.
BOGDANOVA Ella Yur'evna,
candidate of legal Sciences, associate Professor, Professor of criminal law and process of the Tambov state University. G. R. Derzhavin 392000, Tambov, Internatsionalnaya str., 33 [email protected]
TOURIST ACTIVITIES AND ASSESSMENT PROCEDURE OF ENVIRONMENTAL IMPACTS IN ANTARCTICA (INTERNATIONAL LEGAL ASPECTS)
Annotation. This article attempts to analyze the issues of implementation of economic activity of tourism in Antarctica in the context of environmental protection of this region and the procedure of impact assessment on environment. Assessment activities of the International Association of Antarctic tour operators in conditions when tourism is the most numerous people involved with activities in Antarctica.
Key words: Antarctic Treaty, EIA, IAATO, initial evaluation of the impact on the environment, tourism, environmental protection, protected area ATCM.
Вопросы проведения процедуры оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) в Антарктике обсуждаются более 40 лет [1, с. 74-78]. В 1973 г. Научный комитет по антарктическим исследованиям (СКАР) сообщил о введении процедуры оценки воздействия научной деятельности на окружающую среду в районе действия Договора об Антарк-
тике. В 1975 г. Консультативные Стороны Договора об Антарктике подчеркнули важность предварительной оценки воздействия человеческой деятельности на окружающую среду Антарктики, отметив следующее: «Не должно быть предпринято никаких действий, имеющих естественную тенденцию к изменению окружающей среды в широких областях в районе действия
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2018
Договора об Антарктике, пока не будут приняты соответствующие меры для предвидения возможных изменений и контроля в отношении вредного воздействия на окружающую среду, которое могут иметь такого рода использование района охвата Договора об Антарктике» [3, с. 241-268]. Постепенно процедура ОВОС стала применяться к новым видам деятельности в Антарктике; этот процесс коснулся и туризма.
Антарктический туризм — глобальная деятельность, при которой достигается большинство значительных объектов в Антарктиде, по крайней мере расположенных в прибрежных районах. Коалицией Антарктики и Южного моря и Программой ООН по окружающей среде в 2005 г. был представлен картографический обзор антарктического туризма «Antarctic tourism graphics: An overview of tourism activities in the Antarctic Treaty Area» (doc. XXVIII ATCM/IP119).
В последние годы туризм в Антарктике переживает бурный рост, измеряемый, например, числом туристов, количеством судов или организаций, работающих в регионе. Туристическое предложение (в плане, например, целевых групп, стоимости билетов, условий поездок) и видов деятельности, осуществляемой в Антарктике, значительно диверсифицировалось. Поскольку туризм в настоящее время является самой большой антарктической деятельностью с точки зрения численности людей, в нее вовлеченных, важно оценить, как ОВОС реализуется применительно к туризму.
В дополнение к естественным обязательствам, вытекающим из Протокола по охране окружающей среды 1991 г. к Договору об Антарктике и национального законодательства о его осуществлении, туроператоры, которые являются также членами Международной ассоциации антарктических туроператоров (МААТО), составляющие подавляющее большинство операторов, обязаны, согласно Уставу Организации (ст. III, раздел B), направить ОВОС соответствующим национальным правительствам и МААТО.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2018
На практике количество ОВОС, представленных национальным органам туроператорами, по-видимому, увеличилось примерно пропорционально числу туристов, путешествующих на кораблях. Процедуры ОВОС проводятся почти всегда на уровне Первичной оценки окружающей среды, хотя бывают и в рамках Предварительной стадии. В среднем каждая Первичная оценка окружающей среды, судя по всему, охватывает деятельность в отношении почти 3 000 туристов, путешествующих на кораблях (в летний сезон в Антарктиде работают около 3 500 человек из национальных программ). Однако этот анализ, возможно, не является всеобъемлющим, поскольку он исключает ОВОС, представленные туроператорами национальным органам, которые впоследствии не были предоставлены Секретариату, как и потенциально туристические экспедиции, которые проводились без ОВОС. Например, согласно законодательству Нидерландов, туроператоры должны предоставить информацию, требуемую для ОВОС на уровне Первоначальной оценки окружающей среды, в заявке на получение разрешения. Такое положение на практике привело к тому, что не было подготовлено никаких отдельных документов по процедуре Первоначальной оценки окружающей среды.
Если Первичной оценки окружающей среды недостаточно для оценки определенной деятельности, следует обратиться к Всесторонней оценке окружающей среды, но, как уже отмечалось выше, ни одна организация, предлагающая туристические услуги, не проводила Всестороннюю оценку окружающей среды.
Туристическая отрасль четко дала понять, что она не поддерживает идею о проведении своей деятельности черед Всестороннюю оценку окружающей среды. Формально это доказывается с точки зрения деятельности, которая не соответствует видам и объемам, гарантированным Всесторонней оценкой окружающей среды. Однако аргументы в пользу того, что некоторые виды деятельности, проводимые туристическим сектором, в Антарктике имеют вид или объем, подпадающий под
необходимость Всесторонней оценки окружающей среды и кажутся неизбежными при разумном прочтении Протокола, противоречивы.
Члены МААТО обязуются не иметь «более чем минимального или временного воз-действия»1. Практическая реализация этого принципа позволит Первичной оценке окружающей среды считаться достаточным уровнем ОВОС.
Однако утверждение цели не обязательно совпадает с результатом. Например, участниками МААТО являются немногие туроператоры, специализирующиеся на наземном туризме. Хотя в настоящее время такая деятельность весьма незначительна по сравнению с морскими путешествиями (например, наземным туризмом ежегодно занимаются несколько сотен путешественников, в то время как морские перевозки предпочитают несколько тысяч туристов). Принцип «не более, чем незначительное или временное воздействие», к этой деятельности легче применить, нежели к водному туризму.
Ключевая проблема между процедурой ОВОС и туризмом по-прежнему заключается в том, что оценка не производится на основе конкретных объектов и воздействия всей деятельностью, происходящей на них, а, скорее, на основе туристической деятельности. Это связано с трудностью оценки суммарных воздействий: большинство компетентных органов Консультативных сторон оценивают деятельность, находящуюся под их юрисдикцией, на основе отдельных ОВОС в полной изоляции от других видов деятельности. С начала 2000-х годов представление Первичной оценки окружающей среды некоторыми более давними видами туристической деятельности стало более привычным явлением. Каждый случай Первичной оценки окру-
1 В статье II раздела Е Устава МААТО (от
9 мая 2006 г.) говорится: «Члены МААТО соглашаются с принципом, согласно которому их запланированная деятельность будет иметь не более чем незначительное или ограниченное во времени воздействие на окружающую среду Антарктики».
жающей среды рассматривает деятельность в антарктическом регионе одного или нескольких судов, а иногда и нескольких операторов в течение нескольких сезонов.
Например, МААТО представила своим участникам многолетнюю Первичную оценку окружающей среды для судового туризма. Например, в 2004 г. МААТО представила властям США проект Первоначальной оценки окружающей среды под названием «Международная ассоциация антарктических туроператоров» (МААТО), третья летняя дополнительная информация для долгосрочной Первоначальной оценки окружающей среды на период 20022003 гг., подготовленный для членов МААТО по морским перевозкам туристов к Антарктическому полуострову, к Южным Шетландским островам и Южным Оркнейским островам.
Эта деятельность включает в себя «многочисленные круизы в течение сезона и нескольких лет, связанные с перевозкой многих сотен (возможно, тысяч) людей в десятки разных мест, расположенных на огромной территории, в которых будут проводиться разнообразные мероприятия. Это существенно более сложный сценарий, чем предполагалось в рамках запроса Первичной оценки окружающей среды» [2]. В некоторых национальных антарктических программах используется аналогичный подход. Например, в 2001 г. Россия представила ОВОС всей Российской антарктической экспедиции (на уровне Предварительной стадии), в которой отмечалось: «Данную процедуру ОВОС можно рассматривать в течение нескольких лет до того, как Российская антарктическая экспедиция не изменяет виды и районы своей деятельности».
В дополнение: из процедуры ОВОС исключается, как правило, анализ посещения антарктического региона на короткие сроки (сезон или несколько сезонов), а также превращение антарктических объектов, по существу, в постоянные туристические направления [4]. Процесс перехода того или иного места в туристическое описан в документе XXIX АТСМ / 1Р65 «Управление антарктическим туризмом: критичес-
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 1 • 2018
кий обзор руководств по конкретным участкам», представленный АСОК в 2006 г. В самом деле, возникают многие другие вопросы без четкого определения того, какие изменения в окружающей среде влечет за собой воздействие2 , а также каким образом оценить воздействие на ценности пер-возданности Антарктики, особенно с учетом суммарных аспектов быстрого роста туризма. Руководящие принципы ОВОС в Антарктике (Резолюция IV, 2005 г.) определяют воздействие как «изменение ценностей или ресурсов, связанных с деятельностью человека». Однако существует тенденция опускать некоторые последствия посещения людей, такие, как следы, дорожки по земле или касающиеся растительности, а также «привыкание» дикой природы к присутствию людей, ввиду того, что все это не является фактическим воздействием.
Наконец, процедура ОВОС для антарктического туризма, как правило, сосредоточена исключительно на повседневной деятельности, не учитывает потенциального воздействия чрезвычайных ситуаций. Хотя рядовая туристическая деятельность может привести к «не более чем незначительному или ограниченному во времени воздействию» на окружающую среду. Так, одними из самых серьезных потенциальных последствий аварий в экспедициях на судах могут стать столкновения или потопления и связанные с ними разливы нефти. С выходом в туристическую сферу больших судов, не ледоколов, усугубляются потенциальные экологические проблемы, в том числе и проблемы с ОВОС. Несчастные случаи в Антарктиде происходят. Например, в январе 2007 г. норвежское судно село на мель на острове Десепшн, что вызвало двадцатипятиметровую пробоину в корпусе и утечку 500—750 сотен литров морского дизеля.
Постоянное сотрудничество между договаривающимися сторонами и МААТО улучшило управление некоторыми из рис-
2 См.: doc. XXIXth ATCM/WP2, представленный Великобританией, Аргентиной, Австралией, Норвегией и США в 2006 г.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2018
ков и воздействий, связанных с антарктическим туризмом. Например, недавняя работа над «руководящими принципами на определенных местах» повысила внимание к потребностям защиты конкретных объектов, что может помочь улучшить оценку воздействия на этих объектах [4].
Таким образом, учитывая вышеизложенные проблемы, полагаем, что процедура ОВОС нуждается в дальнейшем развитии в целях более адекватного охвата всех видов деятельности, осуществляемой в настоящее время в Антарктике. Хотя некоторые из вопросов, касающихся процедуры ОВОС, общие для всех заинтересованных сторон в антарктическом регионе, другие же — исключительно для туризма. Кроме того, сама отрасль меняется под влиянием включения более крупных судов и объектов, подкрепленных воздушным и наземным усилением, предъявляя дополнительные требования к процедуре ОВОС. В частности, из-за быстрых изменений в туризме в Антарктике и потенциальных суммарных воздействий было высказано мнение о необходимости применения Стратегической экологической оценки (СЭО), то есть меры, которая в настоящее время отсутствует в Системе договора об Антарк-тике3. До тех пор, пока эти проблемы не будут разрешены, применение процедуры ОВОС в антарктическом туризме, вероятно, будет демонстрировать менее удовлетворительные показатели, нежели в обычной деятельности многих национальных программ.
Список литературы:
[1] Копылов С.М. Международно-правовые основы оценки воздействия на окружающую среду Антарктики // Евразийский юридический журнал. 2012. № 10.
[2] Alan D. Hemmings, Ricardo Roura A square peg in a round hole: fitting impact
3 См., например: doc. XII SATCM/IP 10, «Antarctic Strategic Environmental Assessment», 2000, doc. XXIV ATCM/IP 54, «Strategic needs and decision-making in Antarctica», 2001, and doc. XXV ATCM/IP 82, «Strategic Environmental Assessment in Antarctica: A «stepping stone» to Madrid Protocol objective», 2002.
assessment under the Antarctic Environmental Protocol to Antarctic tourism, Impact Assessment and Project Appraisal, 21:1, 13-24.
[3] Barnes J.N. Legal Aspects of Environmental Protection in Antarctica // The Antarctic Legal Regime / ed. by C.C. Joyner and S.K. Chopra. Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers, 1988.
[4] Bastmeijer Kees, Roura Ricardo Regulating Antarctic Tourism and the Precautionary Principle (May 15, 2004). The American Journal of International Law 98: 4 (2004): 763-781 // URL: https://ssrn.com/abstract=2201342 (дата обращения 1 февраля 2018 г.).
Spisok literatury:
[1] Kopy'lov S.M. Mezhdunarodno-pravovy'e osnovy' ocenki vozdejstviya na okruzhayu-
shhuyu sredu Antarktiki // Evrazijskij yuridicheskij zhurnal. 2012. № 10.
[2] Alan D. Hemmings, Ricardo Roura A square peg in a round hole: fitting impact assessment under the Antarctic Environmental Protocol to Antarctic tourism, Impact Assessment and Project Appraisal, 21:1, 13-24.
[3] Barnes J.N. Legal Aspects of Environmental Protection in Antarctica // The Antarctic Legal Regime / ed. by C.C. Joyner and S.K. Chopra. Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers, 1988.
[4] Bastmeijer Kees, Roura Ricardo Regulating Antarctic Tourism and the Precautionary Principle (May 15, 2004). The American Journal of International Law 98: 4 (2004): 763-781 // URL: https://ssrn.com/abstract = 22 01342 (data obrashheniya 1 fevralya 2018 g.).
Объединенная электронная редакция
ЮРКОМПАНИ
www.publish.law-books.ru
НАУЧНО-ИЗДАТЕЛЬСКАЯ ГРУППА «ЮРКОМПАНИ»
специализируется на выпуске профессиональной юридической литературы и издании научных рецензируемых журналов, www.law-books.ru
Объединенная электронная редакция «ЮРКОМПАНИ» предлагает помощь в коммерческом издании ваших книг (монографий, учебников, учебных пособий, УМК) в самые сжатые сроки (2-3 недели). Возможно присвоение грифов:
1) Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» (с указанием названия грифа на обложке книги и выдачей Сертификата),
2) Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки (с указанием названия грифа на обложке и выдачей Сертификата),
3) Рекомендовано Научно-исследовательским институтом проблем образования и права (с указанием названия грифа на обложке книги и выдачей Сертификата).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2018
