CC BY
64
России. Основными задачами акции являются увековечение памяти сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск России, погибших при исполнении служебного долга; привлечение внимания общественности, органов государственной и исполнительной власти, различных негосударственных объединений, фондов к нуждам и проблемам семей погибших сотрудников; приведение в порядок мест захоронения погибших; оказание семьям погибших необходимой морально-психологической помощи, решение социально-бытовых проблем; формирование положительного образа сотрудника милиции у граждан» [3].
3) Обращение к населению с просьбой о предоставлении информации по изобличению и поимке подозреваемых в совершении преступлении лиц и др.
4) Участие полиции, а именно, участковых инспекторов в институте публичных медиаторов [4].
В заключение можно сделать следующий вывод. В условиях, когда гражданское законодательство
развивается и совершенствуется, упрочивает позиции институт частой собственности, используется опыт экономически развитых государств, органам внутренних дел МВД России необходимы постоянный самоконтроль, взаимопонимание в диалоге с населением, четкое понимание своих задач и миссии сегодня, на переходном этапе развития российского общества.
Для успешного решения задач, стоящих перед органами внутренних дел МВД России, требуется поиск новых путей на конкретных направлениях их деятельности:
— в сфере правоприменительной практики;
— в сфере правотворческой деятельности;
— в сфере образования в образовательных учреждениях МВД России;
— в научной деятельности.
Решение поставленных задач в этих и других направлениях должно опираться на богатый практический опыт, достижения в теории и науке, на имеющиеся научные школы и полученные ими результаты.
Список литературы
1. Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции» // Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 10. — Ст. 1336.
2. Работа общественных советов в системе МВД России. URL: http://www.mvd.ru/mvd/sovet/ work_sov (дата обращения: 01.03.2012).
3. В Санкт-Петербурге пройдет благотворительная акция МВД «Милосердие белых ночей». URL:http:// konkretno.ru/2008/05/20/v_sanktpeterburge_projjdet_blago1voritelnaja_akcija_mvd_miloserdie_belykh_nochejj .html (дата обращения: 01.03.2012).
4. Кузбагаров, À. Н. К правовой модели примирения сторон по отдельным конфликтам с участием органов внутренних дел РФ: от идеи к реалиям / / Развитие медиации в России: теория, практика, образование : сборник статей / под ред. Е.И. Носырева, Д.Г. Фильченко. — М.: Инфотропик Медиа, 2012. - С. 246-252.
УДК 347
А.Н. Кузбагаров *
Цивилистическая составляющая в деле противодействия коррупции в России
В статье рассматривается вопрос о ратификации в Российской Федерации Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, обосновывается необходимость использования новейшего положительного опыта модернизации гражданских кодексов ряда европейских стран. Проведен анализ правовой природы материально-правовых и процессуальных правовых обязательств государства. Определена общность задач в противодействии коррупции государственными органами и их связь с вопросами цивилистики.
Ключевые слова: противодействие коррупции, обеспечение законности, правило генерального деликта, источники права в сфере противодействия коррупции, правовой «нигилизм» в вопросах правоприменения.
* Кузбагаров, Асхат Назаргалиевич, начальник кафедры гражданского права Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор. Россия, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, 1. E-mail: [email protected].
* Kuzbagarov, Askhat Nazargalievich, head of civil law university of St. Petersburg the Russian Interior Ministry, doctor of law sciences, professor. Russia, St. Petersburg, Pilot Pilyutov str., 1. E-mail: [email protected].
Статья поступила в редакцию 15 марта 2012 года.
© Кузбагаров А.Н., 2012
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012
Гражданское право
A.N. Kuzbagarov*. Civilistics component in combating corruption in Russia. The article deals with the question of ratification in the Russian Federation Council of Europe Convention on Civil Liability for corruption, the necessity of the use of the latest positive experience of modernization of the civil codes of several European countries. The analysis of the legal nature of the substantive and procedural legal obligations of the state. Defined common goals in combating corruption by public authorities and their relation to the issues civilistics.
Keywords: anti-corruption, rule of law, the rule of General tort, legal sources in fighting corruption, the legal «nihilism» in matters of enforcement.
Вопросы противодействия коррупции в России сегодня на переднем плане в работе всех государственных структур. Заметное место в этой работе занимают правоохранительные органы. Однако следует заметить, что в адрес самих правоохранительных органов со стороны различных институтов гражданского общества (СМИ, общественные организации, др.) поступают довольно серьезные претензии. Так, по данным Межрегиональной общественной организации «Справедливость», за 2009 г. количество жалоб на деятельность правоохранительных органов составило 65, 4 % от общего числа жалоб [1].
Работа по противодействию коррупции должна строиться на условиях соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина. В противном случае выполнение задач в указанной сфере любыми способами и средствами, сопряженными с нарушениями прав человека, может повлечь со стороны международных организаций, в частности Европейского Суда по правам человека, соответствующую реакцию. Эта работа должна строиться на началах законности. Этот посыл сегодня закреплен в п. 10 Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568, из которого следует, что в МВД России, ФСБ России, СК РФ вся работа по выявлению, пресечению фактов коррупции и расследованию уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности должна строиться на неукоснительном соблюдении прав и свобод человека и гражданина. Здесь же закреплено, что первые результаты этой деятельности должны быть доложены президиуму Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции до 1 октября 2011 г.
Требование неукоснительного соблюдения прав и свобод человека и гражданина, является, с одной стороны, вектором развития, а с другой стороны, пределом деятельности правоохранительных органов, выход за рамки которых может быть квалифицирован как деликт, за который предусмотрена гражданско-правовая ответственность по ст. 16, 1069, 1070 ГК РФ в форме возмещения убытков (ст. 15). Пока это трудно себе представить даже теоретически, однако правило генерального деликта является незыблемым перед любым фактом причинения вреда физическому или юридическому лицу.
Основными многосторонними международными договорами РФ в сфере противодействия коррупции являются Конвенция ООН против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г. Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173) (заключена в г. Страсбурге (Франция) 27 января 1999 г.). Обе эти конвенции Россия ратифицировала в 2003 и 2006 гг., соответственно.
Так же существуют многосторонние международные договоры РФ, которые имеют непосредственное отношение к международному сотрудничеству России в области противодействия коррупции. Например, Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности, принятая в г. Нью-Йорке (США) 15 ноября 2000 г. Резолюцией 55/25 на 62-м пленарном заседании 55-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Названная Конвенция ООН подписана от имени России в г. Палермо (Италия) 12 декабря 2000 г.
Указанные Конвенции распространяются на уголовно-правовые отношения. В сфере гражданско-правовых отношений действует другой международный акт о противодействии коррупции
— Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS № 174) (далее — Конвенция Г ПО), заключенная в г. Страсбурге 4 ноября 1999 г. Указанную Конвенцию на сегодняшний день Россия не ратифицировала, но в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции, утвержденным Президентом РФ 31 июля 2008 г., Министерству иностранных дел РФ с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти было прямо предписано в IV квартале 2008 г. представить предложения о целесообразности подписания Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию на основе анализа соответствия данной Конвенции правовой системе РФ и оценки возможных последствий ее подписания. Однако данное требование не было выполнено. Сам подход предварительной проработки вопроса о необходимости принятия Конвенции ГПО обусловлен положением ст. 7 ГК РФ, согласно ч. 2 которой международные договоры Российской Федерации применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта.
О том, что Конвенция Г ПО является важным актом, который способен оказать противодействие коррупции в России, сомневаться не приходится. Опыт европейских стран в деле борьбы с коррупцией не следует игнорировать, на это в настоящее время сориентировано гражданское законодательство. Так, согласно концепции развития гражданского законодательства, одновекторными принципами являются сближение положений ГК РФ с правилами регулирования соответствующих отношений в праве Европейского союза и использование новейшего положительного опыта модернизации гражданских кодексов ряда европейских стран [2].
Необходимость принятия Россией Конвенции ГПО обусловлена действующим законодательством.
Во-первых, если следовать смыслу ч. 2 ст. 4 Федерального закона РФ от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЭ «О противодействии коррупции», в отношении организаций, их структурных подразделений (филиалы, представительства) без ратификации Конвенции ГПО привлечь их к гражданско-правовой ответственности невозможно.
Во-вторых, в целях реализации п. 13 ст. 46 Конвенции ООН против коррупции в России был принят Указ Президента РФ от 18 декабря 2008 г. № 1799 № «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи». Такими центральными органами являются:
— Министерство юстиции Российской Федерации — по гражданско-правовым вопросам, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел;
— Генеральная прокуратура Российской Федерации — по иным вопросам взаимной правовой помощи.
В-третьих, аналогично исполнено требование другой Конвенции. Указом Президента РФ от 18 декабря 2008 г. № 1800 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, касающихся международного сотрудничества» таковыми определены:
— Министерство юстиции Российской Федерации — по гражданско-правовым вопросам, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел;
— Генеральная прокуратура Российской Федерации — по иным вопросам международного сотрудничества.
Следует также отметить, что принятие Конвенции ГПО, несомненно, будет способствовать улучшению инвестиционного климата, защите прав физических и юридических лиц.
В целом анализ Конвенции ГПО позволяет говорить о материально-правовых и процессуальноправовых обязательствах государства.
В вопросах процессуальной цивилистики предстоит решить задачи, по сути, о введении отдельного судопроизводства по делам о коррупции, которые сегодня не находят места ни в ГПК РФ, ни в АПК РФ. В то же время в Конвенции ГПО уделено внимание процессуальным вопросам.
Во-первых, закрепляется право на иск (ст. 3):
«1. Каждая Сторона предусматривает в своем национальном законодательстве нормы, закрепляющие право лиц, понесших ущерб в результате коррупции, подать иск в целях получения полного возмещения ущерба».
Во-вторых, должны быть определены вопросы о средствах получения доказательств по делам о коррупции (ст. 11).
В-третьих, должен быть решен вопрос о порядке принятия судами актов, которые необходимы для защиты прав и интересов сторон при рассмотрении в порядке гражданского судопроизводства дел, вытекающих из актов коррупции (ст. 12).
В вопросах гражданского (материального) права, в Конвенции ГПО закреплены условия, при которых возникает гражданско-правовая ответственность (ст. 4):
а) ответчик совершил или санкционировал акт коррупции или не предпринял разумные шаги для предотвращения акта коррупции. Речь о противоправности поведения;
б) истец понес ущерб. Речь об убытках;
в) существует причинно-следственная связь между актом коррупции и нанесенным ущербом. Известная в праве причинно-следственная связь.
Условие о вине, скорее, не является юридически значимым, т.к. гражданскому праву известна ответственность без вины (ст. 401, 1070, 1079 ГК РФ и др.). Вместе с тем Конвенцией предписано учитывать вину потерпевшего. Так, согласно ст. 6, «каждая Сторона предусматривает в своем национальном законодательстве, что объем возмещения ущерба уменьшается или в его возмещении может быть отказано, принимая во внимание все обстоятельства, если истец по своей собственной вине способствовал причинению ущерба или его усугублению».
В ч. 2 ст. 4 Конвенции закреплены известные гражданскому законодательству России виды гражданско-правовой ответственности: «Каждая Сторона предусматривает в своем национальном законодательстве, что если несколько ответчиков ответственны за ущерб, причиненный одним и тем же актом коррупции, то они будут нести солидарную и долевую ответственность».
Говоря о санкциях, неизбежно потребуется введение дополнительных оснований для признания сделок недействительными, ареста, конфискации и возврата активов, ответственности юридических лиц. Действующий ГК РФ специально не регулирует (охраняет) отношения в сфере противодействия коррупции. Более того, принятая Концепция развития гражданского законодательства, которая сегодня нашла свою реализацию в проекте изменений в ГК РФ, также не уделяет этому вопросу внимания, и очевидно, это следующий этап работы совета при Президенте РФ по совершенствованию гражданского законодательства РФ.
Какие еще гражданско-правовые меры предусмотрены Конвенцией ГПО, и какие должны будут найти свое отражение в гражданском законодательстве России?
Во-первых, следует обратить внимание на Преамбулу, где подчеркнуто, что коррупция представляет собой серьезную угрозу верховенству закона, демократии и правам человека, равенству и социальной справедливости, затрудняет экономическое развитие и угрожает надлежащему и справедливому функционированию рыночной экономики. Отмечены вредные финансовые последствия
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012
Гражданское право
коррупции для частных лиц, компаний и государств, а также для международных институтов. Указана важность вклада гражданского права в борьбу с коррупцией, в частности, в сфере обеспечения возможности лицам, понесшим ущерб, получить справедливую компенсацию.
Во-вторых, Конвенцией предусмотрена общая мера о полном возмещении убытков для лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, как материального (ст. 1), так и неимущественного (морального) вреда (ст. 3). Хотя следует отметить, что эта мера закреплена в национальном законодательстве России (ст. 15 ГК РФ).
В-третьих, речь идет об институциональных нововведениях и преобразованиях. Так, ст. 8 Конвенции Г НО «Юридическая сила сделок» закрепляет:
«1. Каждая Сторона предусматривает в своем национальном законодательстве, что любая сделка или положение сделки, предусматривающие совершение акта коррупции, являются недействительными и не имеющими юридической силы.
2. Каждая Сторона предусматривает в своем национальном законодательстве возможность для всех сторон сделки, чьи интересы были нарушены коррупционным правонарушением, обратиться в суд в целях признания сделки недействительной, независимо от их права требовать возмещения ущерба».
Очевидно, что речь идет о ничтожности сделки, предусмотренной ст. 166 ГК РФ. Нредстоит также соотнести эти положения Конвенции с институтом антисоциальных сделок, т.е. сделок, противных основам правопорядка и нравственности (ст. 169 ГК РФ).
В-четвертых, Конвенцией ГНО определяется институт срока исковой давности. Речь идет о продолжительности срока, а также о вопросах перерыва и приостановления давностного срока, которые также известны отечественному гражданскому законодательству (ст. 202, 203 ГК РФ). Так, ст. 7 Конвенции ГНО устанавливает:
«1. Каждая Сторона предусматривает в своем национальном законодательстве, что к судопроизводству по возмещению ущерба применяется срок исковой давности не менее 3 лет со дня, когда лицу, понесшему ущерб, стало известно или, исходя из здравого смысла, должно было стать известно о возникновении ущерба или о совершенном акте коррупции и о лице, ответственном за это. Тем не менее, подобный иск не может быть предъявлен по истечении 10 лет с момента совершения акта коррупции.
2. Законодательство Сторон, регулирующее приостановление или перерыв сроков исковой давности, должно в случае необходимости применяться к срокам, определенным в п. 1».
В-пятых, в вопросе о субъекте ответственности, Конвенцией ГНО в ст. 5 установлено:
«Каждая Сторона предусматривает в своем национальном законодательстве надлежащие процедуры, позволяющие лицам, понесшим ущерб в результате акта коррупции, совершенного ее публичными должностными лицами в ходе осуществления ими своих функций, требовать возмещения ущерба от государства или в случае, если Сторона не является государством, от соответствующих властей данной Стороны». В данном случае речь идет об известной гражданскому праву концепции о разделении ответственности по принадлежности должностного лица — федеральный, региональный или муниципальный ответственности казны (ст. 1071 ГК РФ).
Также Конвенцией определяется ответственность юридических лиц, что потребует в этой сфере внесения изменений в действующее российское законодательство. Ноложения конвенции необходимо учитывать при наличии иностранной юрисдикции или рассмотрении дела в международном суде. Среди различных видов ответственности юридических лиц в конвенциях рассматривается возможность привлечения юридических лиц и к уголовной ответственности. Исходя из содержания положений Конституции РФ (ч. 2 ст. 20, ч. 2 ст. 22, ч. 2 ст. 47, ч. 2 ст. 48, ст. 49 и 50), а также положений уголовного законодательства Российской Федерации, в Российской Федерации уголовной ответственности (и наказанию) подлежат только физические лица. Ответственность юридических лиц в связи с коррупционными преступлениями в российском законодательстве может быть предусмотрена в ГК РФ по аналогии с положениями гл. IV ГК РФ об ответственности за нарушение исключительных прав.
Говоря о задачах государственных органов и их должностных лиц в деле противодействия коррупции, сопряженных с вопросами цивилистики, выделим те задачи, которые определены Национальным планом противодействия коррупции:
— Генеральному прокурору совместно с МИД РФ, Минюстом РФ и ФСБ РФ — проанализировать применение положений гражданского законодательства РФ на предмет возвращения в РФ имущества, полученного преступным путем на территории РФ и вывезенного за ее пределы.
В этом вопросе непонятно: речь идет о натуральном имуществе или о деньгах. В части последнего цифры периодически приводятся в СМИ. Так, согласно предварительной оценке, данной Центральным Банком РФ 5 марта, чистый отток иностранного капитала из РФ в январе 2011 г. составил $ 13 млрд. Но данным HSBC — $ 12 млрд [3].
— Генеральному прокурору совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти — проанализировать практику применения гражданского и административного законодательства РФ, в части, касающейся ответственности юридических лиц, от имени которых или в интересах которых совершаются коррупционные преступления, а также законодательства РФ в части, касающейся ответственности за подкуп иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок (подп. «в»).
Так, руководство ИКЕА уволило двух своих топ-менеджеров — швейцарца и шведа — за то, что они закрыли глаза на случай выплаты компанией-подрядчиком взятки для разрешения ситуации с
энергоснабжением торгового центра «Мега» в Санкт-Петербурге. Топ-менеджеры лишились должностей за то, что знали, но не предотвратили дачу взятки сотрудниками другой компании-подрядчика [4].
— Минюсту РФ — подготовить и внести на рассмотрение Президента РФ предложения об организационных и правовых основах мониторинга правоприменения, по вопросу выполнения решений Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ.
В этой связи нельзя не вспомнить Постановление Конституционного суда от 25 января 2001 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И.В. Богданова, А.Б. Зернова, И.С. Кальянова и Н.В. Труханова», п. 3 которого предусмотрена необходимость законодательного урегулирования основания и порядка возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) суда (судьи), а также определения подведомственности и подсудности дела. До сегодняшнего дня ни один соответствующий орган государственной власти, указанный в ст. 80 Федерального Конституционного Закона «О Конституционном Суде РФ», не совершил действий по устранению этого пробела. Теперь это необходимо сделать Правительству РФ в лице Минюста РФ, что предусмотрено подп. б) п. 8 Национального плана. В то же время следует заменить, что ст. 81 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» предусмотрена ответственность за неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда Российской Федерации.
Данный пробел, а скорее, правовой нигилизм, сегодня разрешается не в пользу граждан, чьи права были нарушены. Так, Определением Верховного Суда РФ от 22 декабря 2009 г. № 14-Г09-29 отказано в принятии искового заявления к Минфину РФ и районному суду о защите чести и достоинства, конституционного права, т.к. до настоящего времени законом не урегулирован вопрос об основаниях и порядке возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями суда (судьи), не определены подведомственность и подсудность дел применительно к случаям, когда вина судьи не установлена приговором, не решен в законе и вопрос о компенсации морального вреда в таких случаях. Аналогично Определение Верховного Суда РФ от 27 октября 2009 г. по делу № 29-Г09-15.
Сегодня известны многочисленные факты неисполнения решений арбитражного суда и суда по гражданским делам. Речь идет о тех решениях, когда обязанность их исполнения лежит на органах государственной власти.
Так, ООО «Лента» требует от налоговой инспекции исполнения судебных решений. Генеральный директор ООО «Лента» (управляет одноименной сетью гипермаркетов) Сергей Ющенко направил руководителю управления ФНС по Санкт-Петербургу Валентине Корязиной письмо с требованием исполнить решение арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области о признании недействительным решения Межрайонной инспекции ФНС № 15 о регистрации изменений сведений о генеральном директоре ООО «Лента» в ЕГРЮЛ [5].
Правовое регулирование такого бездействия сегодня карается УК РФ, в частности, ст. 315. Очевидно, этого недостаточно, что выглядит парадоксально. Иначе просто не объяснить следующее положение Национального плана. Так, в соответствии с подп. «е» п. 8 Плана, Минюсту РФ предписано рассмотреть вопрос о долгосрочной программе повышения эффективности исполнения судебных решений. Если только это является промежуточным институтом между злостным неисполнением по ст. 315 УК РФ и обычным неисполнением, то тогда это вполне понятно. Однако необъяснимо другое: как можно тогда доверять власти (например, исполнительной), если она не исполняет акт все той же государственной власти (судебной)? Вместе с тем, п. 7 ст. 201, ст. 182 АПК РФ решения арбитражного суда по делам об оспаривании ненормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, а также решения по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) указанных органов подлежат немедленному исполнению. В своем информационном письме «О некоторых вопросах применения части 2 статьи 182 АПК РФ» от 24 июля 2003 г. № 73, Президиум ВАС РФ обращает внимание на организационный, а не имущественный характер требований.
Список литературы
1. Коррупция в России: Независимый годовой отчет всероссийской антикоррупционной общественной приемной «Чистые руки — 3». Коррупция в правоохранительных органах. [Электронный документ]. — Режим доступа: http://www.s-pravdoy.ru/library2/sit-korrupcia/6012-2010-08-17-14-35-52.html?start=2 (дата обращения: 15.03.2012).
2. Указ Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2008. — № 29 (ч. 1). — Ст. 3482.
3. $ 13 млрд составил чистый отток иностранного капитала // Коммерсантъ Деньги. — 2011. — № 10 (817). — URL: http://wwwkommersant.ru/Doc/1592857(дата обращения: 15.03.2012)
4. Неделя в экономике: ИКЕА ударила по антикоррупционному плану Медведева---------------
[Электронный документ]. — Режим доступа:: http://www.ng.ru/week/2010-02-15/8_economics.html; Российская коррупция испортила IKEA. — URL: http://svpressa.ru/economy/article/21185/ (дата обращения: 15.03.2012)
6. ООО «Лента» требует от суда исполнения решения суда. — URL:http://infox. ru/business/ company/2011/01/31/QQQ_Lyenta_tryebuyet.phtm (дата обращения: 15.03.2012)
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012
