CC BY-NC
61Цифровое управление как современный этап развития государственного управления (на примере открытых данных)
Косоруков Артем Андреевич
кандидат политических наук
старший преподаватель, Московский государственный университет им. МВ. Ломоносова (МГУ) 119992, Россия, г. Москва, Ломоносовский проспект, 27, корп. 4, ауд. А814
Кшеменецкая Мария Николаевна
аспирант, кафедра государственной политики, факультет политологии, Московский государственный
университет имени МБ. Ломоносова
119991, Россия, г. Москва, ул. Ломоносовский Проспект, 27, корп. 4
Статья из рубрики 'Теория и методология управления"
Аннотация.
Предметом исследования является процесс эволюции государственного управления, начиная с периода нового публичного менеджмента 1980-х - начала 2000-х гг. и заканчивая эпохой цифрового управления с начала 2000-х гг. по настоящее время. Важной составляющей предмета исследования является практика внедрения открытых данных в практику государственного управления с конца 2000-х гг., опирающаяся на рост числа наборов правительственных данных, технологий их облачной обработки и распределенного производства с помощью сетей гражданских активистов, веб-приложений «mash-ups» и краудсорсинга. Объектом исследования выступает государственное управление как деятельность бюрократических структур, связанная с оказанием государственных услуг населению и выполнением властно-управленческих функций в условиях активного внедрения современных информационно-коммуникационных технологий. Методология исследования включает использование аналитического и сравнительно-исторического методов, раскрывающих тенденции развития государственного управления в цифровую эпоху. Научная новизна исследования заключается в раскрытии ключевых особенностей перехода ко второй волне цифрового управления на примере открытых данных, в основе которых лежат новые цифровые платформы, технологии облачных вычислений, социальные сети, разнообразные интернет-приложения и цифровые технологии поколения Web 3.0.
Ключевые слова: цифровое управление, новый публичный менеджмент, государственные услуги, реинтеграция бюрократических структур, информационно-коммуникационные технологии, веб-приложения «mash-ups», Web 2.0/3.0, открытые данные, облачные вычисления, сети гражданских аналитиков
DOI:
10.7256/2454-0730.2019.1.23779
Дата направления в редакцию:
07-08-2017
Дата рецензирования:
06-08-2017
Новый публичный менеджмент, возникнув в ответ на политику Маргарет Тэтчер и Рональда Рейгана и неоконсерватизм конца 1970-х - начала 1980-х годов, стал зонтичным термином для административной и экономической реформы государственного управления, и в целом оказал значительное влияние на публичное администрирование в период своего расцвета в 1990-е гг. Преодолевая недостатки модели традиционного бюрократического администрирования как совокупности организационных и правовых способов реализации функций государственного управления, новый публичный менеджмент с середины 1990-х годов и вплоть до начала 2000-х гг. выступал ключевым подходом к интерпретации и модернизации государственного управления, в частности, практики оказания электронных государственных услуг, опираясь на такие положения как ориентация на потребителя, а также поощрение предпринимательства, конкуренции и децентрализации в публичном секторе.
Так, в рамках НПМ поощрялось разделение крупных бюрократических структур, заложенных еще в рамках веберовских цепочек управления в послевоенный период
«прогрессивного государственного управления» -Ш. Ключевым содержанием данного процесса с 1980-х по 2000-е годы стало дробление функций центрального правительства, более широкое использование квазигосударственных учреждений, создание на местном уровне правительственных агентств, которые могли бы управлять школами, больницами и другими социальными учреждениями.
Сторонники НПМ делали особый акцент на значимости конкуренции, способствующей появлению альтернативных производителей на рынке государственных услуг, стимулирующей практику аутсорсинга при их производстве, поддерживающей не только формирование у производителей стратегического мышления, но и становление соответствующих рынков, снижение роли государственных институтов, приватизацию и финансирование с привязкой к конечному потребителю.
Отстаивая идеи «общего менеджмента» (generic management) ^^ представители НПМ считали, что финансовое стимулирование субъектов государственного управления приводит к более эффективному использованию ресурсов на основе частной финансовой инициативы и государственно-частного партнерства, оплаты по результатам работы, софинансирования рядовыми пользователями государственных услуг, практике дивидендов и «мягкого» регулирования в государственном секторе (как в банковской сфере до финансового кризиса 2008 года).
Каждое из вышеперечисленных положений НПМ было достаточно влиятельным и обладало определенным практическим потенциалом в свое время, но в некоторых странах (например, в Великобритании) практика их реализации привела к кризисным тенденциям в сфере государственного управления - отказу от традиционных форм
ответственности, усложнению координации между структурными подразделениями правительства, усложнению предоставления услуг и контроля над соответствующими службами. НПМ на протяжении 1990-х годов в целом соответствовал требованиям в отношении долгосрочного увеличения экономической эффективности государства, но к концу десятилетия уже не мог предложить достаточно эффективных мер, направленных на преодоление негативных тенденций в данной сфере. В результате в начале 2000-х гг. начался постепенный отход от требований НПМ в странах, где он был наиболее распространен - в Великобритании, США, Канаде, Новой Зеландии. Более того, на фундаментальном теоретическом уровне государственные решения, принимаемые в рамках НПМ, перестали хорошо сочетаться с макро-тенденциями в развитии коммерческого сектора и в более широком плане - в рамках новейших тенденций цифровой эпохи, следовательно, данные решения стали все чаще стали приводить к неэффективным практическим рекомендациям относительно будущих изменений.
На современном этапе в условиях цифрового переформатирования государственного
механизма, по мнению многих исследователей [3][4], ряд ключевых положений НПМ постепенно теряют свою универсальную значимость. Принципиальной проблемой НПМ и одной из причин, по которой он постепенно перестал отвечать на требования и вызовы времени, стал его акцент на создании множества конкурирующих между собой правительственных учреждений. Более того, стимулирование конкуренции в рамках НПМ оказалось недостаточно эффективным способом решения сложных проблем государственного управления, так же как и нетерпимость к «ошибкам» в работе государственного механизма в результате внедрения инноваций, в частности, открытых
данных, - способствовали отходу от НПМ и переходу к ЭЦУ-^. Возникла принципиально новая цифровая парадигма развития государственного сектора, в которой основное внимание уделяется трем ключевым темам, которые во многом противоречат логике НПМ. Обратите внимание, что переход от НПМ к первой волне эпохи цифрового управления не является простым изменением, а скорее выступает радикальным поворотом в рамках общих границ социальной модернизации, который стал возможен вместе с развитием сети Интернет и качественным погружением социальных процессов в интернет-пространство. Следует отметить, что первая волна цифрового управления в основном касалась таких тем как:
1) реинтеграция бюрократических структур с одновременным выстраиванием горизонтальных связей как внутри государственных институтов и уровней управления, так и с окружающей их внешней средой. Подобная реинтеграция происходила на новом технологическом уровне путем создания центральным правительством новых административных механизмов, снижающих затраты и сокращающих избыточные и дублирующие функции тех или иных административных институтов, а также путем упрощения организации государственного управления на основе унификации и стандартизации работы его составных элементов;
2) организация государственного управления в духе холизма, ориентированного на потребности населения и практику оказания государственных услуг, стала попыткой сквозного редизайна услуг с точки зрения потребителя, создания таких интегрированных инструментов как службы «одного окна» или электронной очереди, модернизации или повышения оперативной гибкости правительственных структур, которые в режиме реального времени могут решать поставленные задачи и реагировать на возникающие отклонения от заданных показателей;
3) оцифровка государственного управления как с точки зрения полного охвата
административных институтов, так и с точки зрения повсеместного внедрения электронной доставки услуг, где это возможно - путем централизованных государственных закупок онлайн или новых форм автоматизации, ориентированных на технологии с нулевым касанием, которые не требуют вмешательства человека. Оцифровка также является ключевым стимулом для радикальной «разгрузки» государственного управления и передачи избыточных функций общественным и коммерческим структурам. В результате развития подобной технократической администрации становится возможным переход к полностью открытому государственному управлению, которое приходит на смену более ограниченным режимам свободы информации.
Распространение сети Интернет и цифровых технологий в государственном управлении в ходе первой волны ЭЦУ привело к информационной централизации, сосредоточению функций управления и контроля на уровне центрального правительства. Возможность сбора информации из все большего количества источников и анализа ее в режиме реального времени привела к увеличению возможностей по контролю над нижестоящими уровнями управления. Характерной особенностью данных изменений стало «размывание» роли и значения чиновников среднего административного уровня, способствующего формированию более плоской и широкой управленческой иерархии. Однако развитие современных баз данных, необходимых для перехода к цифровому управлению, в ходе первой полны ЭЦУ отражало процесс коммуникационной децентрализации. Государственные служащие получили доступ к большему объему информации, чем их предшественники. Это привело к тому, что исполнители с помощью информационного инструментария получили возможность решать большее количество задач при меньшем количестве обращений к своим непосредственным руководителям. Информация, необходимая для уточнения или выполнения поставленной задачи, все чаще стала запрашиваться по мере необходимости в условиях активного межведомственного взаимодействия. Таким образом, один и тот же чиновник готов решать более широкий перечень задач, если они подкреплены соответствующим информационным обеспечением.
Говоря о переходе ко второй волне цифрового управления, следует отметить сложный и многоуровневый характер данного процесса, рассмотрение которого выходит за рамки
сугубо технологического аспекта J61. Данная волна становится возможной благодаря цифровизации общества как культурной адаптации к ключевым технологическим достижениям, цифровизации государственного аппарата и его реинтеграции на организационном и финансово-бюджетном уровнях, сближения процессов производства и потребления государственных услуг в цепочке «государство-гражданин», где производитель осуществляет постоянную обратную связь с клиентом-потребителем. Важнейшими подэтапами наблюдаемого перехода ко второй волне ЭЦУ, оказывающей непосредственное влияние на развитие всего общества, стала эволюция сети Интернет в рамках 1 поколения (Всемирная сеть (The World Wide Web), Web 1.0, 1990-2000 гг.), 2 поколения (Социальная сеть (The Social Web), Web 2.0, 2000-2010 гг.) и развивающегося в настоящее время 3 поколения (Семантическая сеть (The Semantic Web), Web 3.0, 2010-2020 гг.). В результате перехода ко второй волне ЭЦУ в настоящее время происходит формирование новой системы взаимодействия общества и государства, во многом смещенной в интернет-среду, более того, «облачные» и «вездесущие вычисления» способствуют появлению новых организационных форм и
способов государственного управления ^^
Если в первые годы компьютеризации 1980-х и 1990-х гг. правительства развитых стран
были новаторами, внедряя информационные системы и приложения в свою повседневную практику, то в 2000-е гг. в Интернет-среде граждане и компании внедряют новые технологии быстрее, чем государства. В ходе второй волны ЭЦУ социально-технологические драйверы уже привели к резким социальным и культурно-техническим изменениям, способствуя распространению краудсорсинга, демократизации производства инноваций, «викиномии» и ряду других сетевых эффектов. Эти изменения стали оказывать давление на государство, подталкивая его к ускоренному внедрению инноваций при работе с гражданами на основе конкуренции между производителями государственных услуг. Кроме того, подобные социальные трансформации привели к появлению новых организационных форм «сотворчества» государственных услуг благодаря аутсорсингу, но и возможности интернет-пользователей «организовываться без организаций» ^ на различных интернет-платформах.
Успехи в технологиях Web 2.0 и Web 3.0 в ходе второй волны ЭЦУ и разработка соответствующих интернет-приложений, появление множества баз данных на основе определения местоположения и активности пользователей приводят ко все большей оцифровке общего массива правительственных данных и его интеграции с различными потоками цифровых данных. Благодаря значительному росту общего объема цифровых данных за последние годы и возможностей правительства оперативно получать необходимую в процессе государственного управления информацию растут требования корпоративного и гражданского сектора к правительству по предоставлению открытого, простого в использовании и в значительной степени бесплатного доступа к общедоступным правительственным данным.
В этом контексте характерно появление концепции «открытых данных» и движения #opendata, которое вызвало значительный резонанс в течение достаточно короткого
промежутка времени в конце 2000-х гг. ^ Под влиянием общих успехов в сфере развития сети Интернет и росту ожиданий интернет-пользователей движение открытых данных получило значительный импульс во многих странах: так, один из разработчиков Всемирной паутины Тим Бернерс-Ли в ходе проведения конференции TED обратился к правительствам с призывом поделиться доступом к своим хранилищам данных через открытую облачную архитектуру с целью активизации национальных проектов и
популяризации полученного опыта
Если попытаться обобщить преимущества открытых данных, вытекающих из более открытого и активного обмена правительственными данными, то следует говорить о следующих из них:
1. Открытые данные способствуют более широкой практике оказания услуг с помощью веб-приложений: получая доступ к архивам правительственных данных активные граждане и предприниматели могут использовать необработанные информационные массивы в качестве ресурса для создания новых наборов данных и разработки мобильных и веб-приложений, в частности, веб-приложений «mash-ups» (объединяющих данные из ряда источников и создающих уникальные веб-инструменты, например, при наложении данных об аренде, покупке и продаже объектов недвижимости на
картографический сервис Google) Разработка сторонних приложений является
ключевым фактором стратегий развития открытых данных, разработанных правительствами таких стран как Великобритания, Канада, США, Россия и др. К настоящему моменту времени можно говорить о становлении полноценного рынка данных веб-приложений и постоянно растущем спросе на них, которые мотивируют создателей программного обеспечения инвестировать в информационно-
коммуникационные технологии значительные средства. Однако требуется определенное время для разработки и выхода данных приложений на рынок, поэтому правительства и корпоративный сектор часто объединяют усилия с целью поддержки перспективных проектов на «посевной» и ранней стадиях.
2. Технологии облачной обработки открытых данных и производства знаний на основе распределённых сетей гражданских аналитиков. Открывая публичный доступ к правительственным базам данных в рамках стратегии открытых данных, государство может способствовать созданию целой армии гражданских аналитиков, мобилизованных в рамках различных краутсорсинговых проектов, которые могут существенно расширить аналитические мощности государства. Предоставление неправительственным аналитикам, сотрудникам «мозговых центров», «фабрик мысли» или аналитических центров, отдельным исследователям или простым гражданам доступа к необработанным правительственным данным в сочетании с распространением мощного программного обеспечения для анализа данных позволяет разрабатывать новые подходы к решению всего спектра социальных проблем. Распределенный коллективный анализ становится возможным благодаря последним достижениям в области визуализации данных и сервисов геолокации. В результате распространения более широкого доступа к создаваемым наборам данных расширяются число потенциальных сфер их применения в экономике государства.
3. Прозрачность и подотчетность государственного заказа на основе открытых данных: чем больше людей знают о том, как правительство организует государственные закупки, на что направляются средства федерального, регионального и местного бюджетов, а также средства внебюджетных источников, тем меньше остается пространства для совершения коррупционных действий, связанных с лоббированием чиновниками интересов тех или иных поставщиков. Как следствие, государственные ресурсы расходуются более целенаправленно, повышается социально-экономическая отдача, а также растет доверие к правительству и легитимность публичной власти. Так, одной из причин запуска инициативы открытых данных в Великобритании Data.gov.uk стали коррупционные нарушения со стороны государственных служащих и депутатского корпуса, обнаружить которые смогли при помощи технологии краудсорсинга с привлечением множества гражданских активистов. Тем самым в рамках практики работы с открытыми данными находит свое подтверждение тезис о том, что в краеугольным камнем построения демократических систем и становления гражданского общества является хорошо информированная публика.
Однако ускоренное внедрение открытых данных в практику государственного управления в ходе второй волны цифрового управления во многих странах мира было вызвано не только их информационно-техническими и социально-экономическими преимуществами, отражающими появление новых поколений Интернета Web 2.0 и 3.0, но и менее очевидными факторами. Так, несмотря на то, что открытые данные обладают потенциалом для повышения прозрачности и подотчетности правительства, само по себе повышение прозрачности правительства выступает общей долгосрочной тенденцией развития правительств развитых стран, в значительной мере обусловленной растущими ожиданиями со стороны населения. Но если мы абстрагируемся от соображений общественного давления, при котором граждане все чаще ожидают большей цифровой открытости от своих правительств, и сосредоточим внимание на проблемах государственного управления, то возникнет вопрос того, что побуждает правительства и стоящих во главе государств политических лидеров поддержать реформу открытых данных. В этом случае необходимо учитывать, что многие политики и руководители
внутри правительства считают, что открытые данные - это полезный инструмент, ориентированный на прозрачность и подотчетность функционирования государственного механизма и придающий власти большую легитимность, а также способствующий более широкой практике оказания смежных гражданских услуг и распространению сетей гражданских аналитиков по производству знаний, которые повышают эффективность экономики. В конечно итоге, политическая поддержка открытых данных во многих странах является продолжением политики, разработанной еще в рамках парадигмы нового государственного менеджмента. С этой точки зрения развитие открытых данных направлено на создание активных и ответственных граждан-потребителей, использующих новый цифровой инструментарий для большего контроля над процессом принятия государственных решений, выявления разнообразных проблем, связанных с низкой производительностью работы государственных институтов, повышения конкуренции в государственном секторе и усиления возможностей граждан как клиентов-потребителей государственных услуг.
Библиография
1. Miller H. Post-Progressive Public Administration: Lessons from Policy Networks // Public Administration Review. Vol. 54, № 4 (Jul.-Aug., 1994), pp. 378-386.
2. Gruening G. Origin and the theoretical basis of New Public Management // International Public Management Journal. № 4. 2001, pp. 1-25.
3. Сморгунов Л.В. Способности государства и критика концепции электронного правительства // https://www.google.com/url?
sa=t&.rct=j&q = &esrc=s&source = web&.cd = 9&.cad = rja&uact=8&.ved = 0ahUKEwiq4qfH8an VAhXKIJoKHeE8CpoQFghhMAg&url = http%3A%2F%2Fwww.ict.edu.ru%2Fvconf%2Ffiles %2F7800.pdf&usg = AFQjCNHJ55Xo4fX0ERkaxV12JWyHu6JUgw (дата обращения: 27.07.2017).
4. Купряшин Г.Л. Публичное управление // Political science (RU). № 2. 2016. - С. 101131.
5. Dunleavy P., Margetts H. The second wave of digital era governance // https ://www.google.com/url?
sa=t&.rct=j&q = &esrc=s&source = web&.cd = 1&.cad = rja&.uact=8&.ved = 0ahUKEwjevo_i96nV AhWEQZoKHVttCcEQFggmMAA&url = http%3A%2F%2Feprints.lse.ac.uk%2F27684%2F1 %2FThe_second_wave_of_digital_era_governance_(LSERO).pdf&.usg = AFQjCNG3TjLH9fj A9n0yKptbwuM1uJyheA (дата обращения: 27.07.2017).
6. Margetts H., Dunleavy P. The second wave of digital-era governance: a quasi-paradigm for government on the Web // DOI: 10.1098/rsta.2012.0382.
7. Knell N., Towns S. The Role of the Cloud in Solving Government's Data Problem // Government Technology. 11 May 2016 // http://www.govtech.com/computing/The-Role-of-the-Cloud-in-Solving-Governments-Data-Problem.html (дата обращения: 27.07.2017).
8. Shirky C. Here Comes Everybody: The Power of Organizing Without Organizations // https ://www.google.com/url?
sa=t&.rct=j&q = &esrc=s&source = web&.cd = 2&ved = 0ahUKEwi257uJ_qnVAhXmPZoKHR7tB 7sQFggtMAE&url = https%3A%2F%2Funiteyouthdublin.files.wordpress.com%2F2015%2F 01%2Fhere_comes_everybody_power_of_organizing_without_organizations.pdf&usg=A FQjCNG6OH63eTixghuvec8bQfMxgwUVLA (дата обращения: 27.07.2017).
9. Chignard S. A brief history of Open Data // http://parisinnovationreview.com/2013/03/29/brief-history-open-data/ (дата обращения: 27.07.2017).
10. Berners-Lee T. The year open data went worldwide //
https ://www.ted.com/talks/tim_berners_lee_the_year_open_data_went_worldwide (дата обращения: 27.07.2017).
11. Weisinger D. Web 2.0: Public Sector Data Mash-Ups // http://formtek.com/blog/web-20-public-sector-data-mash-ups/ (дата обращения: 27.07.2017).
12. Черкасов К.В., Захаревич Д.А. "Открытое правительство" и "электронное правительство": вопросы соотношений концепций государственного управления // Гражданин и право. № 2. 2016. - С. 40-46.
