CC BY
129Цифровизация стратегического планирования в контексте изменения методологии планирования на современном этапе
Жиряков Виталий Андреевич
аспирант кафедры стратегического планирования и экономической политики, Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова, vitos191596@gmail.com
Сегодня стратегическое планирование остается одним из приоритетных направлений развития государственного управления в Российской Федерации. Последние годы стратегическое планирование остается одним из ключевых объектов цифрови-зации, на что неизменно указывают в экономическом блоке Правительства РФ. Однако следует отметить, что воплощение концепции стратегического планирования за этот период весьма расходится с принципами реального управления экономикой и национальными целями развития государства. Вместе с этим вышедшее в 2021 году распоряжение Правительства РФ, а также указ Президента РФ об утверждении основ государственной политики в сфере стратегического планирования в РФ дает новый импульс к исследованию данной проблематики. Новые законодательные инициативы открывают возможности для трансформирования методологии стратегического планирования и его последующей цифровизации, знаменуя таким образом переориентирование в государственной политике. Ключевые слова: цифровизация, планирование экономики, методология планирования, балансовые методы в управлении.
см см о см
<£> О!
О Ш Ш X
<
т о х
X
Введение
Стратегическое планирование - важнейшая отрасль государственного управления в Российской Федерации, а также наиболее развиваемое направление в контексте реализации государственной политики Подобная тенденция в Российской Федерации закрепилась с момента принятия соответствующего федерального закона в 2014 году, который и выступает центральным элементом правовой основы стратегического планирования. Данное положение разумно рассмотреть и проанализировать по меньшей мере с двух позиций. Во-первых, по крайней мере с формальной точки зрения несколько десятков документов и законодательных актов на сегодняшний день исполнительная и законодательная ветвь власти относит к нормативной базе стратегического планирования. Во-вторых, само стратегическое планирование понимается в различных кругах по-разному, как, впрочем, и многие другие категории, составляющие актуальную проблематику. Даже сам федеральный закон понимает стратегическое планирование достаточно широко. Конкретно законодатель трактует его как целепо-лагание, прогнозирование, планирование и программирование социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления [1]. Чем обусловлен столь широкий предметный охват в контексте стратегического планирования? Дать однозначный ответ возможно будет затруднительно, поскольку многие неоднозначно разграничивают сферу планирования как такового. Не менее важно и то, как влияет подобный научный плюрализм толкования на последующее осмысление и понимание процессов в государственном управлении. Это вызывает некоторую обеспокоенность, так как государственное управление активно трансформируется под воздействием цифрови-зации, как самого активного процесса и продукта Четвертой промышленной революции. Это лишь подтверждает актуальность проблемы перехода новую модель управления экономикой.
Основная часть
Разумеется, нет никаких оснований утверждать, что цифровизация сама по себе однозначно губительна и негативно влияет на развитие науки и общества. Поскольку цифровизация сама есть продукт экономического и технологического развития человечества, она должна обеспечивать мультипликативный рост науки, технологий и индивида. Тем не менее, необходимо понять, каким целям служит цифровизация в мире в целом
и в России в частности. Другими словами, что мы собираемся «оцифровывать», а также что мы уже «оцифровали». Необходим стратегический взгляд на цифровиза-цию, как инструмент государственного управления и стратегического планирования.
В современных условиях достижения цифровой революции повсеместно внедряются в практику деятельности органов государственной власти. Деятельность контрольно-надзорных органов на сегодняшний день существенно модернизировалась за счет новых цифровых решений. Так, Аналитический центр при Правительстве РФ сообщает, что в 2022 году планирует продолжить работу в части экспертно-методологического сопровождения цифровизации контрольно-надзорной и разрешительной деятельности, в первую очередь по систематизации обязательных требований. Кроме того, в первом полугодии 2021 года были пересмотрены 206 видов разрешительной деятельности и подготовлены предложения по их оптимизации, а также подготовлено 170 стандартов по лицензиям и другим разрешениям. Однако это не дает нам оснований считать, что система стратегического планирования сегодня доведена до идеальной модели. Например, в конце 2020 года было объявлено, что во всех федеральных органах исполнительной власти назначены руководители по цифровой трансформации (Chief Digital Transformation Officer), аналогичные назначения осуществляются в регионах. Стартовала серия проектов по использованию искусственного интеллекта в деятельности ряда федеральных органов исполнительной власти. Перед ними поставлена задача повысить качество и эффективность оказания госуслуг, снизить издержки государственного управления. Ее реализация связана, в первую очередь, с переводом госуслуг «в цифру», это касается также осуществления контрольно-надзорной деятельности и государственных функций [7].
Аналитический центр при Правительстве приведен как один из множества примеров, но все же, являясь своего рода правопреемником Госплана, он мог исправить ошибки предшественника и поспособствовать реформированию системы управления и стратегического планирования в направлении улучшения качества жизни населения на основе внедрения цифровых решений и экономико-математических кибернетических моделей в экономику. Реально мы видим, что цифровые решения внедряются в практическую деятельность государства точечно и прежде всего затрагивают сферу потребления и в значительно меньшей степени сферу процесса производства. Стоит ли говорить, что цифровиза-ция сферы управления осуществляется крайне некомпетентно? Коротко это можно назвать цифровизацией хаоса. Это означает попытку определенных групп протолкнуть инициативу по скорейшей и бесконтрольной оцифровке экономических процессов в надежде на то, что в результате они сами собой систематизируются и окажут сбалансированное воздействие на развитие общества. Однако обилие и доступность данных при отсутствии знаний конструирования выхода из глобального кризиса никогда не позволят стихийно действующему искусственному интеллекту трансформироваться из обращенного назад и прогностического анализа в проак-тивный, конструирующий будущее в направлении морализации глобализации [6]. Поэтому подобные инициативы, призванные «оцифровать» хаос, лишь только усугубят проблемы бедности, неравенства, диспропорциональности развития экономик мира. В таком случае
цифровизация не оптимизирует и не упрощает, а замораживает общество на несколько десятилетий вперед.
СССР уже стоял перед подобной проблемой. Ныне его ошибки повторяет западное экономическое сообщество, но более всего досадно, что и Россия по-прежнему склонна «наступить на свои же грабли». В мире по-прежнему силен тренд на автоматизацию технологических процессов, документационного обеспечения, а также контрольно-надзорной деятельности за юридическими и физическими лицами. Отечественный опыт дает нам возможность перейти к альтернативной стратегии управления, которая обеспечит пропорциональное и поступательное развитие общества в том числе с применением информационных технологий. Это и будет началом управленческой революции для выхода глобализации на траекторию роста общественного блага, реализующую моральные принципы.
Таким образом, типовой портрет цифровизации в России сегодня выглядит весьма неказисто. Прежде всего, он включает в себя сервисы электронной коммерции и логистические сервисы, объединяет сервисы доставки готовой еды, такси и каршеринг, а также сервисы видео- и аудиостриминга и другие медиасервисы. Также он включает цифровые сервисы в здравоохранении, такие как телемедицина, онлайн запись к врачу, вызов врача на дом, дистанционный мониторинг пациентов, электронная медкарта и другие.
Вместе с этим автоматизация, цифровизация и искусственный интеллект сегодня становятся неотъемлемыми атрибутами любых решений в экономике. Лозунгам цифровой революции охотно вторят и в эшелонах власти, однако не вникая, порой, в суть рассматриваемых категорий. Последние годы цифровизация выступает в том числе и инструментом стратегического планирования. Но если возвращаться к теме настоящего исследования, то разумно проследить ориентиры, которым следовала России в стратегическом планировании. Ориентир есть не что иное как цель или некая целевая установка. Ориентиры стратегического планирования — это в свою очередь общенациональные ориентиры, тесно сопряженные с национальными интересами государства.
Здесь автор считает необходимым внести ясность в понимание стратегического планирования как категории. Основной акцент исследования сделан на экономическую составляющую стратегического планирования. Таким образом для целей исследования необходимо учитывать прежде всего стратегическое планирование экономики (народного хозяйства, комплекса) как важнейшего объекта воздействия цифровых технологий. В чем состоял последние годы стратегический ориентир народно хозяйства и планирования его развития? Дать исчерпывающий ответ на этот вопрос не представляется возможным, поскольку единственный тезис, который можно было бы назвать ориентиром в государственной политике - это всеобщая цифровизация или оцифровывание общественной жизни. При этом закон о стратегическом планировании ставит своей задачей определение приоритетов социально-экономической политики, целей и задач социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отдельных отраслей и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации [1]. Однако он же не сформули-
X X
о
го А с.
X
го m
о
2 О
м м
сч сч
0 сч
<е
01
о ш т
X
<
т о х
X
ровал каких-либо моделей управления экономикой, которые могли бы быть приняты государством за основу. Стоит обратить внимание, что значительную часть документа составляют вопросы иерархии и системы документооборота стратегического планирования, а также положения, касающиеся контроля и ответственности. С одной стороны это придает системе масштабности, с другой - говорит о чрезмерной ориентации на докумен-тационное обеспечение процесса. Несомненно, это идет в противоречие с обозначенными в стратегии принципами измеряемости целей.
Указ Президента о национальных целях развития аналогичным образом не конкретизирует рассматриваемую проблему, однако все также включает «цифровую трансформацию» в перечень национальных целей развития на период до 2030 года. Цифровая трансформация в данном контексте — это «цифровая зрелость» экономики, электронный формат социальных услуг, всеобщий доступ к сети «Интернет», а также инвестиции в информационные технологии [2].
Можно ли считать подобную характеристику цифровой модернизации экономики и управления исчерпывающей? Именно неопределенность, связанная с предметной средой цифровой и информационной модернизации, обуславливает хаотичный характер внедряемых решений. Поскольку мы не можем четко определить предметную область стратегического планирования, это приводит к тому, что можно охарактеризовать «несистемной цифровизацией». В свою очередь это является следствием проблемы отсутствия целевой модели управления в экономике. Таким образом, единственным псевдо-ориентиром в управлении на протяжении сравнительно долгого времени оставалась эта самая «несистемная цифровизация», при которой единственным параметром, определяющим эффективность модели, выступает количество цифровых платформ, продуктов и решений в единицу времени.
Однако, недавние инициативы Президента и Правительства добавляют информации к размышлению. Конкретно внимания заслуживают недавние распоряжение и указ Президента 2021 года. Указывается на внедрение балансовых расчетов в практику стратегического планирования [3]. А среди задач цифровой трансформации государственного управления фигурирует запуск процесса непрерывной обработки отчетности по всем социально-экономическим показателям с помощью сквозных технологий и дальнейшее обучение системы на основе динамической оптимизационной модели межотраслевого (межсекторного) баланса о необходимости сигнализировать в случае наступления ранее запрограммированных событий в отраслях экономики и социальной сферы [4]. Означает ли это смену ориентиров в управлении экономикой?
Что следует понимать под динамической моделью МОБ в контексте предпринятых инициатив Правительства и Президента? Поскольку существует как минимум две различающихся модели межотраслевого баланса, одна из которых хорошо известна в научном сообществе, в то время как другая, имея очевидные преимущества над первой, была отвергнута, в результате чего базовой целевой моделью управления народным хозяйством, а значит и стратегического планирования экономики, стала кинематическая модель В.В. Леонтьева. В то же время динамическая модель Н.И. Ведуты, проигнорированная советским руководством, могла бы стать той моделью, которая претворила в реальность
цифровизацию и автоматизацию управления народным хозяйством еще в СССР. Тем не менее, кибернетическая модель управления и планирования не теряет своей актуальности. Напротив, именно в нынешних условиях кибернетика становится единственно возможным двигателем научно-технологического прогресса, а также наиболее прогрессивным инструментом развития экономики. В рамках этого подхода цифровизация перестает быть псевдо-ориентиром и самоцелью стратегического планирования.
Кибернетический метод дает возможность исследовать тот или иной объект с позиции системного подхода. В соответствии с этим подходом в рамках одной большой системы возможно выделить несколько более локальных систем, между которыми осуществляется взаимодействие. Характер взаимодействия элементов низших уровней с элементами высших исследует, в частности, теоретическая механика. Общеизвестно, что механика выделяет статические, кинематические и динамические системы. Статика изучает законы пребывания тела или системы в равновесии (состоянии покоя). Кинематика описывает движение и взаимодействие систем исключительно математическими средствами с применением инструментария алгебры, геометрии и математического анализа, игнорируя причины, по которым происходит движение и взаимодействие, а характеристики, присущие движению, принимаются в качестве абсолютных. Динамика изучает взаимодействие элементов, его характер, причины, а также движение частей системы во взаимосвязи с системой в целом. Исходя из этого кибернетические системы являются динамическими. Соответственно экономика (комплекс народного хозяйства) — это яркий пример динамической системы. Поэтому исследовать и описывать эту систему, а тем более предлагать ее развитие на основе сугубо матема-тико-статистического аппарата ошибочно в первую очередь с позиции механики как фундаментального раздела физики (табл. 1).
Таблица 1
Сравнительная характеристика систем(моделей) в рамках системного подхода
Сравнительная характеристика моделей
Кинематические Динамические
Описывают математические свойства взаимодействия элементов системы, их состояние в разные моменты времени Описывают характер и причины взаимодействия и изменения элементов системы
Аналитические модели, позволяющие давать неточные прогнозы и оценки. По сути, не позволяют делать каких-либо выводов о характере развития системы Характеризуют систему гораздо точнее нежели кинематические, поскольку учитываются входное воздействие на систему (прямая связь) и выходное ответное действие системы на внешнюю среду (обратная связь)
Источник: составлено автором на основе [6]
Проблема выбора стратегии управления и планирования народным хозяйством далеко не нова в отечественной практике. Сегодня она лишь продолжение дискуссии сторонников телеологической и генетической концепций плана развития экономики [5, с.57]. В прошлом развитие советской экономики с конца 50-х годов 20 века определялось, исходя из генетического под-
хода. В СССР этот подход был избран фактически официально, а в современной России заявлений о каком-либо характере планирования народного хозяйства делать опасаются или не торопятся, ссылаясь на отказ от планового развития экономики. Тем не менее, если Правительство и Президент практически регулярно заостряют внимание на стратегическом планировании, не проще ли будет разъяснить экономические ориентиры планирования? Каковы методологические основы эффективности развития предприятий, отраслей и комплексов народного хозяйства в России? В чем заключаются теоретические и методологические основы мониторинга развития экономических систем народного хозяйства?
Заключение
Таким образом, достаточно очевидна модель управления и планирования, на основе которой можно внедрять в том числе и цифровые технологии. Сегодняшним ориентиром государственной политики (прежде всего, экономической) должен быть человек, во благо которого внедряются разного рода инновации. Другими словами, цифровизация ради человека, а не наоборот. Любая цифровая модель в какой бы то ни было сфере должна функционировать и быть подчинена интересам реальных людей. Новые стратегические инициативы вполне могут означать трансформацию ориентиров руководства страны на эффективное управление и стратегическое планирование экономики. Очевидно, что обозначенная Правительством и Президентом модель не может и не должна дублировать математико-статистиче-ский (эконометрический) подход, принятый в СССР, в результате которого провалились автоматизированная система плановых расчетов (АСПР) и общегосударственная автоматизированная система учёта и обработки информации (ОГАС) как самые масштабные проекты цифровизации планирования экономики Опыт показал, что план развития страны не может трактоваться сугубо как бухгалтерский баланс, для которого единственным ориентиром будет добиться сходимости ресурсов и обязательств «любой ценой», в том числе за счет цифровизации. То есть мы можем сделать вывод, что подобная инициатива может рассматриваться как ориентир, означающий стремление управлять экономикой с применением цифровых достижений в рамках кибернетического подхода. В таком случае это ознаменует качественно новый этап цифровизации стратегического планирования.
Литература
1. Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 № 172-ФЗ:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_16484 1/ (дата обращения 04.06.2022).
2. Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_35792 7/(дата обращения 04.06.2022).
3. Указ Президента РФ от 08.11.2021 № 633 «Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации»:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_40005 7/(дата обращения 05.06.2022).
4. Распоряжение Правительства РФ от 22.10.2021 № 2998-р «Об утверждении стратегического направления в области цифровой трансформации государственного управления»: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/402867092/( дата обращения 07.06.2022).
5. Галушка А.С., Ниязметов А.К., Окулов М.О. Кристалл роста. К русскому экономическому чуду. — М.: 2021. — 360 с.
6. Ведута Е.Н. Цифровизация России: мировое лидерство или киберрабство: https://regnum.ru/news/polit/2642190.html (дата обращения 07.06.2022).
7. Аналитический центр при Правительстве РФ Курс на цифровизацию контрольно-надзорной и разрешительной деятельности продолжается: https://ac.gov.ru/news/page/kurs-na-cifrovizaciu-kontrolno-nadzornoj-i-razresitelnoj-deatelnosti-prodolzaetsa-27058 (дата обращения 06.06.2022).
Digitalization of strategic planning in the context of changing planning
methodology at the present stage Zhiryakov V.A.
Moscow State University named after M.V. Lomonosov
JEL classification: D20, E22, E44, L10, L13, L16, L19, M20, O11, O12, Q10,
Q16, R10, R38, R40, Z21, Z32_
Today, strategic planning remains one of the priorities for the development of public administration in the Russian Federation. Over the past 7 years, strategic planning has remained one of the key objects of digitalization, which is invariably pointed out in the economic block of the Government of the Russian Federation. However, it should be noted that the implementation of the strategic planning concept during this period is very at odds with the principles of real economic management and national development goals of the state. At the same time, the decree of the Government of the Russian Federation issued in 2021, as well as the decree of the President of the Russian Federation on the approval of the foundations of state policy in the field of strategic planning in the Russian Federation gives a new impetus to the study of this issue. New legislative initiatives open up opportunities for transforming the methodology of strategic planning and its subsequent digitalization, thus marking a reorientation in public policy. Keywords: digitalization, economic planning, planning methodology, balance
methods in management. References
1. Federal Law "On Strategic Planning in the Russian Federation" dated 06/28/2014 No. 172-FZ: http://www.consultant.ru/docu-ment/cons_doc_LAW_164841 / (accessed 04.06.2022).
2. Decree of the President of the Russian Federation dated 21.07.2020 No. 474 "On National Development Goals of the Russian Federation for the period up to 2030": http://www.consultant.ru/docu-ment/cons_doc_LAW_357927 /(accessed 04.06.2022).
3. Decree of the President of the Russian Federation No. 633 dated 08.11.2021 "On approval of the Fundamentals of State Policy in the field of strategic Planning in the Russian Federation": http://www.consult-ant.ru/document/cons_doc_LAW_400057 /(accessed 05.06.2022).
4. Decree of the Government of the Russian Federation No. 2998-r dated 22.10.2021 "On Approval of the strategic direction in the field of digital transformation of public administration": https://www.garant.ru/prod-ucts/ipo/prime/doc/402867092 /(accessed 07.06.2022).
5. Galushka A.S., Niyazmetov A.K., Okulov M.O. Crystal of growth. To the Russian economic miracle. — Moscow: 2021. — 360 p.
6. Veduta E.N. Digitalization of Russia: world leadership or cyber slavery: https://regnum.ru/news/polit/2642190.html (accessed 03.06.2022).
7. Analytical Center under the Government of the Russian Federation The course on digitalization of control, supervision and licensing activities continues: https://ac.gov.ru/news/page/kurs-na-cifrovizaciu-kontrolno-nadzornoj-i-razresitelnoj-deatelnosti-prodolzaetsa-27058 (accessed 02.06.2022).
X X
о го А с.
X
го m
о
2 О M
to
