CC BY
196Цифровая экономика
ЦИФРОВИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА: ЛОВУШКИ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Е. И. ДОБРОЛЮБОВА
В отличие от «оцифровки» и перевода «аналоговых» административных процедур в формат электронного взаимодействия, цифровая трансформация предполагает содержательные изменения процессов государственного управления, затрагивающие все стадии управленческого цикла, а также функции и полномочия публичной власти.
Смысл подобных изменений — принципиальное повышение качества управления, результативности и эффективности деятельности госорганов, выход на более высокий уровень проработки и обоснованности законотворческих, нормативных и проектных решений. Анализ федерального проекта «Цифровое государственное управление» показывает, что система его целей, показателей и результатов не всегда позволяет оценить, в какой мере могут быть достигнуты вышеуказанные конечные эффекты.
Ключевые слова: цифровая экономика, цифровая трансформация, федеральный проект «Цифровое государственное управление».
Международные рейтинги цифрового госуправления
Формально Россия пока занимает вполне достойное место в соответствующих глобальных рейтингах. Так, в 2016 г. по показателю внедрения цифровых технологий в государственном управлении РФ, по оценке Всемирного банка, находилась на 18-м месте в мире. Согласно данным Международного союза электросвязи (МСЭ) в 2018 г. она занимала 26-е место в рейтинге глобальной кибербезопасности. В том же году в рейтинге стран по индексу развития электронного правительства ООН страна находилась на 32-й позиции, а в рейтинге Университета МАБЕЭА по цифровому государственному управлению — на 30-й.
Положение в рейтингах может существенно меняться, и такие изменения не всегда происходят в лучшую сторону. Например, еще в 2017 г. Россия входила в первую десятку рейтинга глобальной кибербезопасности, а в 2012 и 2014 гг. даже занимала более высокое, чем сейчас, - 27-е место по индексу развития электронного правительства ООН.
Проблема не в том, что цифровая трансформация госуправления в России «идет вспять», - она скорее в том, что мы пока не вполне успеваем за темпами цифровой трансформации в других странах. Россия отстает от средних показателей стран ЕС по параметрам электронного взаимодействия при оказании государственных услуг. Так, если в 2018 г. в странах ЕС 64,3% граждан, обращаясь за государственными услугами в государственные органы, делали это через Интернет, то в России направляли соответствующие запросы в электронном виде лишь 22% лиц, обращавшихся за государственными и муниципальными услугами.
Проблемы измерения результатов и учета рисков
Мероприятия по цифровизации государственного управления осуществляются в первую очередь в рамках федерального проекта «Цифровое государственное управление», на реализацию которого до 2024 г. планируется направить 235,7 млрд. руб. только из федерального бюджета. Контрольные органы и
Добролюбова Елена Игоревна, ведущий научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, канд. экон. наук (Москва), е-таН: [email protected]
профильные эксперты обращают внимание прежде всего на низкие темпы освоения указанных ассигнований (в целом, по данным Счетной палаты РФ, кассовое исполнение по национальной программе «Цифровая экономика» на 28 декабря 2019 г. составило 53,6% бюджетных назначений1). Однако, на наш взгляд, главная проблема здесь не в темпах расходования бюджетных средств, а в целе-полагании - в тех конечных результатах, достижение которых призвана обеспечить государственная цифровая трансформация.
Проведенный Центром технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС анализ федерального проекта «Цифровое государственное управление» показывает, что система его целей, показателей и результатов не всегда позволяет оценить конечные эффекты от его реализации с точки зрения всех потенциальных бенефициаров проектных мероприятий: граждан, бизнеса, самого государства, а также государственных и муниципальных служащих. Это может быть связано не только с экономией ресурсов граждан и бизнеса (которые также пока не оценены), но и, вероятно, с новым качеством исполнения государственных функций.
Пока же показателями федерального проекта измеряются не конечные результаты цифровой трансформации (например, повышение качества государственных услуг или качества принятия управленческих решений), а просто сам факт перевода взаимодействия с государством (и государственных органов между собой) в электронный вид, что само по себе не гарантирует ни экономии времени, ни снижения издержек. По этим показателям пока не утверждены методики их расчета2.
Не в полной мере учитываются в федеральном проекте и многообразные риски, сопутствующие форсированной цифровизации госсектора. В числе таких рисков - возможность использования в маркетинговых и в крими-
1 URL: http://audit.gov.ru/audit-national/9508
2 URL: https://www.gks.ru/metod/fed-proekt/FP1105.htm
нальных целях вводимых в оборот массивов персональных данных граждан и корпоративной коммерческой информации, рост числа мошенничеств со средствами электронной подписи при корпоративных сделках или сделках с недвижимостью.
Высоки риски того, что цифровизация деятельности госорганов станет бюрократической самоцелью, а не средством прорыва в качестве государственного управления. Это может привести к консервации наболевших проблем в виде дублирования государственных информационных систем и платформ, разрабатываемых под нужды отдельных ведомств, их слабой интеграции, отсутствию актуальных данных для принятия управленческих решений, формальной оценке достижений без глубокого анализа имеющихся данных.
Эффекты и направления совершенствования трансформации
Чтобы избежать превращения цифровой трансформации госуправления в самоцель, необходимо, на наш взгляд, внедрить комплексную систему мониторинга и оценки результативности и эффективности цифровой трансформации государственного управления, позволяющую выявлять и фиксировать конечные эффекты этого масштабного и разветвленного проекта. При оценке конечных эффектов, с точки зрения интересов населения, следует учитывать: изменения в доступности и в качестве государственных услуг, обеспечения защиты законных прав и интересов граждан, повышения их вовлеченности в государственное и муниципальное управление, сокращения затрат времени и средств на взаимодействие с государством.
Для оценки изменений в сфере доступности и качества государственных услуг необходимы социологические исследования, отражающие удовлетворенность граждан доступностью и качеством предоставления приори-
RUSSIAN ECONOMIC DEVELOPMENT • VOLUME 27 • № 3 • MARCH 2020 5 9
ЦИФРОВАЯ ЭКОНОМИКА
тетных цифровых государственных услуг и сервисов. Важно также учитывать долю государственных и муниципальных услуг, оказываемых в режиме онлайн, в общем числе оказанных государственных и муниципальных услуг. Сегодня на практике результаты государственных услуг в электронном виде могут предоставляться заявителям спустя недели -вряд ли это можно признать большим достижением цифровизации государственного управления.
Для оценки гражданской вовлеченности в процесс принятия управленческих решений могут быть использованы как показатели, применяемые за рубежом (например, индекс открытости, полезности и повторного использования государственных данных, рассчитываемый ОЭСР), так и данные государственных систем о численности и доле граждан, вовлеченных в выработку, мониторинг, оценку результатов реализации государственной политики, государственных программ и проектов, отдельных мероприятий.
Отдельным компонентом мониторинга и оценки должны стать показатели, отражающие уровень защиты граждан от вышеуказанных рисков, связанных с цифровой трансформацией. К ним относятся, например, рассчитываемые по итогам социологических исследований показатели доли граждан, оценивающих уровень защищенности неприкосновенности личной жизни и персональных данных как достаточный, и доли граждан, сталкивавшихся с несанкционированным использованием персональных данных; показатель выборочного наблюдения Росстата, характеризующий долю граждан, не использующих Интернет из соображений безопасности, а также данные статистики киберпреступлений3.
Ключевыми эффектами цифровой трансформации госуправления для бизнеса должны стать: 1) появление новых возможностей
для развития бизнеса, в том числе с использованием государственных платформ и открытых данных; 2) повышение качества государственных услуг для бизнеса; 3) повышение предсказуемости и прозрачности государственной политики, регулирования, создание более удобных и востребованных форматов взаимодействия с властями и продвижения интересов предпринимателей; 4) институциональное и процедурное упрощение защиты законных прав и интересов организаций - как в части совершенствования процедур досудебного обжалования, так и при защите своих интересов в суде; 5) снижение рисков причинения вреда имуществу, злоупотребления коммерческой информацией (в том числе по сравнению с «аналоговыми» практиками взаимодействия), обеспечение надлежащего уровня защищенности прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в условиях цифровой трансформации.
Цифровая трансформация госуправления, как отмечено выше, должна способствовать измеримому повышению результативности деятельности госорганов за счет улучшения качества принимаемых управленческих решений, а также скорости межведомственного взаимодействия. Росту эффективности управления способствуют и такие эффекты цифровой трансформации, как снижение административных издержек на осуществление государственных функций и оказание госуслуг, рост конкурентности и прозрачности госзакупок. Важными бенефициарами цифровизации могут также стать сами государственные служащие: цифровая трансформация приводит к сокращению доли выполняемых ими рутинных операций, способствует повышению прозрачности и качества систем управления кадрами, оплаты труда на гражданской службе, дает возможность сосредоточиться на
3 С детальными предложениями по системе показателей, отражающих эффекты от цифровой трансформации государственного управления для всех бенефициаров, можно будет ознакомиться в монографии Е.И. Добролюбовой и В.Н. Южакова «Мониторинг и оценка результативности и эффективности цифровизации государственного управления: методические подходы», которая выйдет в издательстве «Дело» РАНХиГС в 2020 г.
проектной деятельности, создает условия для приобретения служащими новых навыков и умений.
Важно внедрить также и инструменты управления по результатам, показавшие свою эффективность при подготовке, реализации и оценке цифровых инициатив в госсекторе. К числу таких успешных зарубежных практик, которые могли бы быть имплементированы в
федеральный проект, относятся обоснование бизнес-кейсов при разработке, утверждении и реализации госорганами цифровых инициатив (с обязательным соотнесением затрат и выгод), а также измерение и оценка транзак-ционных издержек, позволяющие оценивать себестоимость госуслуг (исполнения иных государственных функций)и учитывать влияние цифровизации на этот параметр. ■
Digitalization of the State: Traps and Perspectives
Elena I. Dobrolyubova — Leading Researcher of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Moscow, Russia). E-mail: [email protected]
In contrast to the 'digitization' and transfer of 'analog' administrative procedures into the electronic interaction format, digital transformation involves substantial changes in public administration processes that affect all stages of the administrative cycle, as well as the functions and powers of public authorities.
The purpose of these changes is to fundamentally improve management quality and the performance and efficiency of government agencies, and to achieve a higher level of elaboration of and substantiation for legislative, regulatory and project-based decision-making. An analysis of the Federal Project Digital Public Administration demonstrates that its system of goals, indicators and results does not always make it possible to assess the extent to which the final effects mentioned above can be achieved.
Key words: digital economy, digital transformation, federal project «Digital public administration».
RUSSIAN ECONOMIC DEVELOPMENT • VOLUME 27 • № 3 • MARCH 2020 61
